| 明清史 |
试论清代蒙古地区的司法制度
杨选第
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2002年01期
【原文出处】《内蒙古社会科学：汉文版》(呼和浩特)2001年04期第59～61页
【作者简介】内蒙古师范大学 历史系 内蒙古 呼和浩特 010022
杨选第，女，内蒙古师范大学历史系副教授。
【关 键 词】理藩院/三法司/因地制宜/以罚代刑/入誓/内地化倾向
清是统一多民族国家，在保证国家司法权统一的前提下，清朝因地制宜、因俗制宜、因时 制宜地制定了蒙古地区的司法制度。
1.理藩院是管理蒙古地区的中央官署，是与六部地位同等的机构，总揽治理蒙古事务的职 权。《会典》规定理藩院的职责为：“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚。” [1]《理藩院则例》中进一步申明：“臣院总理内外蒙古部落事务，凡蒙古王公台吉等袭职 、年班、朝觐、户口、仓粮、军政及人命盗案等事”，“均关紧要”（《则例·原奏》）[2] 。理藩院下设理刑清吏司，“承办内札萨克六盟、外札萨克各部落、察哈尔、归化城等处蒙 古命盗案件，兼核缉逃限期，咨行各处缉拿内外寺庙喇嘛并太仆寺牧丁逃逸等事”（《则例 ·通例》），专门审理蒙古人犯罪案件。
由此看出，民、刑审判是理藩院的重要职责之一。在司法审判的程序上，理藩院是蒙古地 区的上诉审级。凡是蒙古地区的一般民、刑案件，经旗札萨克初审，盟长复审而难以决断的 ，需上报理藩院复核。“凡罪至遣者，令报于院，以会于刑部而决焉。死者，则会三法司以 定谳。”[1]三法司指刑部、都察院、大理寺。刑部是皇帝掌握下的全国最高司法审判机关 ，它主持全国最高级别的审判和管理全国性的司法行政事务。都察院是皇帝掌握下的法纪监 察机关，有弹劾权及审判权。大理寺为案件复核机关，刑部审理的案件不当有权驳回更审。 各地上报死刑等重大案件，刑部拟定谳语送都察院审核，再送大理寺复审。三法司核拟后， 再题报皇帝，由皇帝作出最后裁决。清朝前期的几位皇帝，如康熙、雍正、乾隆等都是勤政 的，各种各样的题本，皇帝都亲自裁决，包括死刑的最终裁决权也牢牢掌握在皇帝手中。蒙 古地区的案件虽由理藩院受理，但要会同刑部三法司审核。实际上，最终裁决权也掌握在皇 帝 手里。这样，蒙古地区的死、遣等重大案件、难以决断案件的司法审判程序，经旗札萨克、 盟到理藩院、三法司，直到皇帝，表现出了专制集权的特点，使中央的司法统辖权深入到蒙 古民族聚居的边陲地区。
2.蒙古地区的地方审级与地方行政区划相一致，地方政权机关也就是审判机关。《会典》 中有一段详细而又具体的规定：“凡蒙古之狱，各以札萨克听之。不决，则盟长听之。不决 ，则报于院。驻司官者，司官会札萨克而听之。蒙古内属者，将军、都统、大臣各率其属而 听之。”[1]
清朝将分布于我国北部和西北地区的广大蒙古人民分别编制于200多个旗内，又按蒙古部落 首领对清朝的政治态度，分为“外藩蒙古”与“内属蒙古”区别对待。外藩蒙古设札萨克， 有 一定的自治权力。它又分为内札萨克与外札萨克：漠南（内蒙古）6盟49旗为内札萨克，漠北 喀尔喀（外蒙古）4盟86旗、青海和硕特、土尔扈特等29旗、阿拉善、额济纳2旗等，均列 入外札萨克。各旗札萨克按照清廷颁布的政令、法规来处理旗内各项事务。旗札萨克既管地 方上的行政军事等事务，也兼管司法事务。旗既是地方行政建置，也是司法审判的第一审级 。发生在外藩蒙古地区的一般民事纠纷，如钱债、牲畜、水草牧地、户籍、婚姻等，以及一 般的 刑事案件，由旗札萨克进行初审，不能决断，上报盟长会同复审，仍不能决者，或判断不公 ， 再将全案上报理藩院审理。
内属蒙古各旗是清朝的直辖领地，不设札萨克。这是对曾经反叛过清朝，后被平定，将原 封 建王公夺爵削权，重新建旗后，由清朝派总管进行管理。还有一些是因无功投诚，或部落小 、无领地，清朝给予牧地安置，组编建旗，由清朝委派总管、副总管掌旗。内属蒙古各旗“ 官不得世袭，事不得自专”[3]，在司法审判上，由将军、都统监督各旗总管审理。如归化 城土默特二旗，由绥远城将军监督管辖；察哈尔八旗，设察哈尔都统监督管辖；呼伦贝尔八 旗，设呼伦贝尔副都统监督管辖。
驻有理藩院司官的地方，是指理藩院派出机构（人员）驻扎的地方，包括乌兰哈达（今赤峰市 ），三座塔驻扎司官，察哈尔游牧处理事员外郎，张家口、喜峰口、独石口、杀虎口、古北 口管理驿站员外郎，神木、宁夏理事司员，热河都统衙门理事司官等。在这些地方发生的民 、刑案件，由当地司官、员外郎会同就近札萨克一同审理，若不能决断，再上报理藩院审理 。
可见，同是发生在蒙古地区的民、刑案件，却因外藩蒙古、内属蒙古、驻司官地方的区分 ，其第一审级也有所不同，表现出因地制宜的特点，以达到其“分而治之”的目的。
同时，清朝严格规定，蒙古地区各项案件的审诉，必须严格遵守审判程序，严禁“越诉诬 告”。“蒙古等，凡有争控事件，先在该札萨克处呈控，倘负屈，许在该盟长处呈控。”（ 《 则例·首告》）如盟长等不秉公办理，许原告人将曾在该札萨克处呈控如何办理，复在该盟 长 处呈控如何判断之处开明，赴院呈控。（《则例·首告》）如原告人不遵循上述程序，“径 行来京具控者，照越诉例加重。台吉官员，於罚三九牲畜本例上，加罚一九牲畜；属下家奴 ，於鞭一百本例上，加枷号两个月。”（《则例·罪罚》）所控事件仍发回交该札萨克、盟长 办理。如札萨克、盟长办理不公，则将札萨克、盟长议处；如所控不实，按事之轻重将原告 人反坐其罪。凡呈控事件只准本人呈控，严禁他人代控，凡由他人代控者，概不受理”（《 则例·首告》）。
3.在案件的审断过程中，保留了蒙古民族习惯法中“以罚代刑”及“入誓”等审判方式， 表现出因俗制宜的特点。“以罚代刑”就是用罚财产代替刑罚的执行。蒙古民族基本上以畜 牧业为主，因而罚财产就是罚牲畜。凡偷窃、诱卖及人命重案，均可罚畜；无论蒙古王公、 贫苦牧民都可罚。所以《会典》说：“凡蒙古犯罪皆论罚。”罚的数量按罪错大小定，最 常 的计算方式是“九”，也有罚“五”、罚“七”、罚“三”之法，均以牲畜头数计算。罪重 者可罚几个“九”，但最高不得超过九“九”。康乾以后，对任现职的蒙古王公有了罚俸、 降级、革职以抵罪的惩罚办法。罚俸以年月为差，分为三月、六月、九月、一年、二年至八 年 不等（《则例·罪罚》）。无俸的闲散王公仍实行罚畜抵罪的办法，不过可折银代罚，马每匹 折银三两。对一般平民，若罚畜缴不足，可折鞭打，缺一头牲畜折25鞭（《则例·罪罚》）。
“以罚代刑”符合游牧的生活方式，如果应得处罚是徒（在一定期限内强制劳动）、流（遣送 到边远地区服劳役）之类，在地广人稀的草原上是没什么意义的。而罚牲畜却剥夺了犯罪者 的 财富或仅有的一点生活资料，的确是一种极大的惩罚。
对于犯罪应罚而无力缴纳者，或案情可疑者，可以“入誓”完结。“入誓”又称设誓，按 照一定仪式发誓言作出保证，经常是顶佛经入誓，带有神明裁判的色彩。在《理藩院则例》 中专列一卷“入誓”，关于案情可疑入誓的规定有：“凡案犯斩、绞、发遣以及应罚牲畜等 罪，如临时未经破案，事后或经官访出，或被人告发到案，案情确凿而本犯恃无赃证踪迹， 坚不承认，事涉疑似者，令其入誓。如肯入誓，仍令该管佐领等加具保结，令本犯入誓完结 。不肯入誓，即照访出、告发案情科罪。”同时还规定有“失去牲畜访有踪迹入誓”，“罪 罚牲畜无力完交入誓”等（《则例·入誓》）。
这种入誓制度需建立在一种虔诚、朴素、中肯的心理素质上，这只能对淳朴老实忠厚的蒙 古 劳动牧民才使用。入誓作为司法制度非常适合广阔草原的社会生活情况，蒙古札萨克、管旗 章京、佐领等不可能为查证普通案情到处去缉捕、查赃。当然对入誓也有严格的限定，“必 实无赃证踪迹，无凭研讯，方准照此办理，其余不得滥引。”入誓也不是简单的轻信，往往 还要配合鞭责。如果说假话，“入誓后别经发觉”，“加等治以应得之罪”（《则例·入誓 》）。
4.针对不同民族，清朝设置不同的行政司法组织，表现出了因族制宜以及民族隔离，民族 歧视的特点。
清代，不少满洲人通过驻防、联烟等途径进入蒙古地区，而内地破产汉民“走西口”、“ 闯关东”进入蒙古地区“觅食求生”者为数更多。尤其是长城边外的内蒙古地区，逐步形成 满蒙汉民相错杂居的局面。与此相应，清朝设立三套地方行政系统，分别管辖满蒙汉民。根 据清朝地方行政与司法一体的特点，这些地区官员均有司法管辖及审判权，以归化城土默特 地区为例说明之。清初，归化城土默特地区被编为左、右二旗，以满人充任的归化城都统（ 后降为副都统）为最高行政长官，都统下设十二参领，专管蒙民事务。乾隆初年，在归化城 东建绥远城，设绥远城将军，为满人充任的地方最高军政长官，同时也是最高执法官。统率 绥远城驻防的满八旗官兵，管理归化城土默特二旗及伊克昭、乌兰察布二盟各旗王公民众， 节制沿边道厅。康乾以后，清朝相继设置了归化城厅、萨拉齐厅、托克托厅、和林格尔厅、 清水河厅等抚民理事同知、通判，专管汉民事务。后厅上又增设“归绥兵备道”道台衙门， 道 、厅属山西布政使司（藩司）管辖。这些将军、都统、道台、参领、厅理事同知通判等大小官 员均有司法管辖权及审判权。凡是发生在本辖区内的命盗、偷窃、斗殴、赌博、户籍、婚姻 、田土、钱债、奸拐等案件都有权受理。只是因案发当事人民族不同，由不同的行政司法机 关审理。因而在同一辖区内，满人诉讼，由绥远城将军审理；蒙人诉讼，由都统和十二参 领听断；汉人诉讼，由道台、厅、抚民理事同知通判审理。若满汉人之间发生争讼，道台、 理事同知虽可受理，但无权对满人作出裁决，只将口供及审理意见转呈绥远城将军处理。若 蒙汉人之间发生争讼，由都统、参领或理藩院派出官员和道台、厅理事同知通判等长官一同 会审，道厅长官不得单独审理，并须将会审意见转呈绥远城将军。这在乾隆五年六月“归化 城都统为知照刑部移咨有关会审蒙民人律例事咨文绥远城建威将军”、“归化城都统衙门为 刑部已定会审蒙古盗案三例事咨文绥远城建威将军”等司法公文中可以窥见一斑。[4](P273 )
5.注意协调蒙古律例与内地律例之间的关系，伴随着统一多民族国家的巩固发展，逐渐出 现内地化倾向。关于蒙古地区案件审理过程中法律条文的适用，《理藩院则例》中规定，凡 办理蒙古案件，如蒙古例所未备者，准照大清律办理。蒙古处分例无专条准咨取吏、兵、刑 等部则例比照引用，“体察蒙古情形定拟，毋庸会办”（《则例·审断》）。如果蒙古人伙同 汉人抢劫，则核其罪行，蒙古例重于大清律者，按蒙古例治罪，大清律重于蒙古例者，根据 大清律问罪（《则例·强劫》）。
蒙古人、汉人在不同地区犯罪，在适用法律条文方面，清初与清中叶的规定也有所不同。 清初定，汉人在蒙古地区犯罪，依大清律办理，蒙古人在汉人辖区犯法，依蒙古例办理；但 在道光二十年(1840)又定，蒙古人在汉人辖区犯罪，照大清律办理；汉人在蒙古地区犯罪， 适用蒙古条例办理。[5]从这两条律文看出，清朝初期无论在内地还是在蒙古地区犯罪，汉 人一律依大清律，蒙古人依蒙古例，比较注重民族特点。而道光年间无论是蒙古人还是汉人 犯罪，在内地一律依大清律，在蒙古地区一律依蒙古例，则侧重于地域特点。这种变化说明 ，随着清朝统一多民族国家的巩固发展，蒙古地区已是清朝版图内不可分割的一部分，在协 调法制关系方面，蒙古地区逐渐出现内地化倾向[6]，体现在刑事审判上，虽然仍保留着民 族特点，但是以地域的划分为主。
关于案件的审判管辖，乾隆二十五年(1760)规定，蒙古罪犯就近会审。关于案件的审理期 限，《理藩院则例》中规定，若过期不会审，以致迟延会审，将其官员“照推诱例议处”； 会 审不依限审结的官员“照承审迟延例议处”（《则例·审断》）。关于案件承审不实，也分等 级作出相应的处罚规定。如果有受贿故意隐瞒罪情者，照大清律治罪（《则例·审断》）。以 上这些规定反映了清代乾隆朝以后，蒙古地区司法制度逐步有了内地化的倾向，表现出了因 时制宜的特点。
清代蒙古地区地域辽阔，人口众多，清朝统治者在保证国家司法权统一的前提下，能够对 蒙古地区实行特殊政策和灵活措施，以法律形式保证了国家领土的完整和主权，北部边疆呈 现安定局面。当然，清朝毕竟是封建王朝，从它的司法制度中也可以看出，民族歧视与阶级 压迫的性质是显而易见的。
【专 题 号】K24
【复印期号】2002年01期
【原文出处】《内蒙古社会科学：汉文版》(呼和浩特)2001年04期第59～61页
【作者简介】内蒙古师范大学 历史系 内蒙古 呼和浩特 010022
杨选第，女，内蒙古师范大学历史系副教授。
| 【内容提要】 | 清朝在保证国家司法权统一的前提下，对蒙古地区实行特殊政策、灵活措施。在司法制度 方面：1.中央设理藩院审理蒙古人犯罪案件，表现出专制集权特点；2.地方行政机关即审判 机关，分蒙古为“外藩”、“内属”区别对待，表现出因地制宜特点；3.在审断过程中，保 留了“以罚代刑”、“入誓”等审判方式，表现出因俗制宜特点；4.针对蒙古地区的不同民 族，设置不同的行政司法组织，表现出因族制宜及民族歧视特点；5.注意协调蒙古律例与内 地律例之间的关系，逐渐出现内地化倾向，表现出因时制宜特点。 |
1.理藩院是管理蒙古地区的中央官署，是与六部地位同等的机构，总揽治理蒙古事务的职 权。《会典》规定理藩院的职责为：“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚。” [1]《理藩院则例》中进一步申明：“臣院总理内外蒙古部落事务，凡蒙古王公台吉等袭职 、年班、朝觐、户口、仓粮、军政及人命盗案等事”，“均关紧要”（《则例·原奏》）[2] 。理藩院下设理刑清吏司，“承办内札萨克六盟、外札萨克各部落、察哈尔、归化城等处蒙 古命盗案件，兼核缉逃限期，咨行各处缉拿内外寺庙喇嘛并太仆寺牧丁逃逸等事”（《则例 ·通例》），专门审理蒙古人犯罪案件。
由此看出，民、刑审判是理藩院的重要职责之一。在司法审判的程序上，理藩院是蒙古地 区的上诉审级。凡是蒙古地区的一般民、刑案件，经旗札萨克初审，盟长复审而难以决断的 ，需上报理藩院复核。“凡罪至遣者，令报于院，以会于刑部而决焉。死者，则会三法司以 定谳。”[1]三法司指刑部、都察院、大理寺。刑部是皇帝掌握下的全国最高司法审判机关 ，它主持全国最高级别的审判和管理全国性的司法行政事务。都察院是皇帝掌握下的法纪监 察机关，有弹劾权及审判权。大理寺为案件复核机关，刑部审理的案件不当有权驳回更审。 各地上报死刑等重大案件，刑部拟定谳语送都察院审核，再送大理寺复审。三法司核拟后， 再题报皇帝，由皇帝作出最后裁决。清朝前期的几位皇帝，如康熙、雍正、乾隆等都是勤政 的，各种各样的题本，皇帝都亲自裁决，包括死刑的最终裁决权也牢牢掌握在皇帝手中。蒙 古地区的案件虽由理藩院受理，但要会同刑部三法司审核。实际上，最终裁决权也掌握在皇 帝 手里。这样，蒙古地区的死、遣等重大案件、难以决断案件的司法审判程序，经旗札萨克、 盟到理藩院、三法司，直到皇帝，表现出了专制集权的特点，使中央的司法统辖权深入到蒙 古民族聚居的边陲地区。
2.蒙古地区的地方审级与地方行政区划相一致，地方政权机关也就是审判机关。《会典》 中有一段详细而又具体的规定：“凡蒙古之狱，各以札萨克听之。不决，则盟长听之。不决 ，则报于院。驻司官者，司官会札萨克而听之。蒙古内属者，将军、都统、大臣各率其属而 听之。”[1]
清朝将分布于我国北部和西北地区的广大蒙古人民分别编制于200多个旗内，又按蒙古部落 首领对清朝的政治态度，分为“外藩蒙古”与“内属蒙古”区别对待。外藩蒙古设札萨克， 有 一定的自治权力。它又分为内札萨克与外札萨克：漠南（内蒙古）6盟49旗为内札萨克，漠北 喀尔喀（外蒙古）4盟86旗、青海和硕特、土尔扈特等29旗、阿拉善、额济纳2旗等，均列 入外札萨克。各旗札萨克按照清廷颁布的政令、法规来处理旗内各项事务。旗札萨克既管地 方上的行政军事等事务，也兼管司法事务。旗既是地方行政建置，也是司法审判的第一审级 。发生在外藩蒙古地区的一般民事纠纷，如钱债、牲畜、水草牧地、户籍、婚姻等，以及一 般的 刑事案件，由旗札萨克进行初审，不能决断，上报盟长会同复审，仍不能决者，或判断不公 ， 再将全案上报理藩院审理。
内属蒙古各旗是清朝的直辖领地，不设札萨克。这是对曾经反叛过清朝，后被平定，将原 封 建王公夺爵削权，重新建旗后，由清朝派总管进行管理。还有一些是因无功投诚，或部落小 、无领地，清朝给予牧地安置，组编建旗，由清朝委派总管、副总管掌旗。内属蒙古各旗“ 官不得世袭，事不得自专”[3]，在司法审判上，由将军、都统监督各旗总管审理。如归化 城土默特二旗，由绥远城将军监督管辖；察哈尔八旗，设察哈尔都统监督管辖；呼伦贝尔八 旗，设呼伦贝尔副都统监督管辖。
驻有理藩院司官的地方，是指理藩院派出机构（人员）驻扎的地方，包括乌兰哈达（今赤峰市 ），三座塔驻扎司官，察哈尔游牧处理事员外郎，张家口、喜峰口、独石口、杀虎口、古北 口管理驿站员外郎，神木、宁夏理事司员，热河都统衙门理事司官等。在这些地方发生的民 、刑案件，由当地司官、员外郎会同就近札萨克一同审理，若不能决断，再上报理藩院审理 。
可见，同是发生在蒙古地区的民、刑案件，却因外藩蒙古、内属蒙古、驻司官地方的区分 ，其第一审级也有所不同，表现出因地制宜的特点，以达到其“分而治之”的目的。
同时，清朝严格规定，蒙古地区各项案件的审诉，必须严格遵守审判程序，严禁“越诉诬 告”。“蒙古等，凡有争控事件，先在该札萨克处呈控，倘负屈，许在该盟长处呈控。”（ 《 则例·首告》）如盟长等不秉公办理，许原告人将曾在该札萨克处呈控如何办理，复在该盟 长 处呈控如何判断之处开明，赴院呈控。（《则例·首告》）如原告人不遵循上述程序，“径 行来京具控者，照越诉例加重。台吉官员，於罚三九牲畜本例上，加罚一九牲畜；属下家奴 ，於鞭一百本例上，加枷号两个月。”（《则例·罪罚》）所控事件仍发回交该札萨克、盟长 办理。如札萨克、盟长办理不公，则将札萨克、盟长议处；如所控不实，按事之轻重将原告 人反坐其罪。凡呈控事件只准本人呈控，严禁他人代控，凡由他人代控者，概不受理”（《 则例·首告》）。
3.在案件的审断过程中，保留了蒙古民族习惯法中“以罚代刑”及“入誓”等审判方式， 表现出因俗制宜的特点。“以罚代刑”就是用罚财产代替刑罚的执行。蒙古民族基本上以畜 牧业为主，因而罚财产就是罚牲畜。凡偷窃、诱卖及人命重案，均可罚畜；无论蒙古王公、 贫苦牧民都可罚。所以《会典》说：“凡蒙古犯罪皆论罚。”罚的数量按罪错大小定，最 常 的计算方式是“九”，也有罚“五”、罚“七”、罚“三”之法，均以牲畜头数计算。罪重 者可罚几个“九”，但最高不得超过九“九”。康乾以后，对任现职的蒙古王公有了罚俸、 降级、革职以抵罪的惩罚办法。罚俸以年月为差，分为三月、六月、九月、一年、二年至八 年 不等（《则例·罪罚》）。无俸的闲散王公仍实行罚畜抵罪的办法，不过可折银代罚，马每匹 折银三两。对一般平民，若罚畜缴不足，可折鞭打，缺一头牲畜折25鞭（《则例·罪罚》）。
“以罚代刑”符合游牧的生活方式，如果应得处罚是徒（在一定期限内强制劳动）、流（遣送 到边远地区服劳役）之类，在地广人稀的草原上是没什么意义的。而罚牲畜却剥夺了犯罪者 的 财富或仅有的一点生活资料，的确是一种极大的惩罚。
对于犯罪应罚而无力缴纳者，或案情可疑者，可以“入誓”完结。“入誓”又称设誓，按 照一定仪式发誓言作出保证，经常是顶佛经入誓，带有神明裁判的色彩。在《理藩院则例》 中专列一卷“入誓”，关于案情可疑入誓的规定有：“凡案犯斩、绞、发遣以及应罚牲畜等 罪，如临时未经破案，事后或经官访出，或被人告发到案，案情确凿而本犯恃无赃证踪迹， 坚不承认，事涉疑似者，令其入誓。如肯入誓，仍令该管佐领等加具保结，令本犯入誓完结 。不肯入誓，即照访出、告发案情科罪。”同时还规定有“失去牲畜访有踪迹入誓”，“罪 罚牲畜无力完交入誓”等（《则例·入誓》）。
这种入誓制度需建立在一种虔诚、朴素、中肯的心理素质上，这只能对淳朴老实忠厚的蒙 古 劳动牧民才使用。入誓作为司法制度非常适合广阔草原的社会生活情况，蒙古札萨克、管旗 章京、佐领等不可能为查证普通案情到处去缉捕、查赃。当然对入誓也有严格的限定，“必 实无赃证踪迹，无凭研讯，方准照此办理，其余不得滥引。”入誓也不是简单的轻信，往往 还要配合鞭责。如果说假话，“入誓后别经发觉”，“加等治以应得之罪”（《则例·入誓 》）。
4.针对不同民族，清朝设置不同的行政司法组织，表现出了因族制宜以及民族隔离，民族 歧视的特点。
清代，不少满洲人通过驻防、联烟等途径进入蒙古地区，而内地破产汉民“走西口”、“ 闯关东”进入蒙古地区“觅食求生”者为数更多。尤其是长城边外的内蒙古地区，逐步形成 满蒙汉民相错杂居的局面。与此相应，清朝设立三套地方行政系统，分别管辖满蒙汉民。根 据清朝地方行政与司法一体的特点，这些地区官员均有司法管辖及审判权，以归化城土默特 地区为例说明之。清初，归化城土默特地区被编为左、右二旗，以满人充任的归化城都统（ 后降为副都统）为最高行政长官，都统下设十二参领，专管蒙民事务。乾隆初年，在归化城 东建绥远城，设绥远城将军，为满人充任的地方最高军政长官，同时也是最高执法官。统率 绥远城驻防的满八旗官兵，管理归化城土默特二旗及伊克昭、乌兰察布二盟各旗王公民众， 节制沿边道厅。康乾以后，清朝相继设置了归化城厅、萨拉齐厅、托克托厅、和林格尔厅、 清水河厅等抚民理事同知、通判，专管汉民事务。后厅上又增设“归绥兵备道”道台衙门， 道 、厅属山西布政使司（藩司）管辖。这些将军、都统、道台、参领、厅理事同知通判等大小官 员均有司法管辖权及审判权。凡是发生在本辖区内的命盗、偷窃、斗殴、赌博、户籍、婚姻 、田土、钱债、奸拐等案件都有权受理。只是因案发当事人民族不同，由不同的行政司法机 关审理。因而在同一辖区内，满人诉讼，由绥远城将军审理；蒙人诉讼，由都统和十二参 领听断；汉人诉讼，由道台、厅、抚民理事同知通判审理。若满汉人之间发生争讼，道台、 理事同知虽可受理，但无权对满人作出裁决，只将口供及审理意见转呈绥远城将军处理。若 蒙汉人之间发生争讼，由都统、参领或理藩院派出官员和道台、厅理事同知通判等长官一同 会审，道厅长官不得单独审理，并须将会审意见转呈绥远城将军。这在乾隆五年六月“归化 城都统为知照刑部移咨有关会审蒙民人律例事咨文绥远城建威将军”、“归化城都统衙门为 刑部已定会审蒙古盗案三例事咨文绥远城建威将军”等司法公文中可以窥见一斑。[4](P273 )
5.注意协调蒙古律例与内地律例之间的关系，伴随着统一多民族国家的巩固发展，逐渐出 现内地化倾向。关于蒙古地区案件审理过程中法律条文的适用，《理藩院则例》中规定，凡 办理蒙古案件，如蒙古例所未备者，准照大清律办理。蒙古处分例无专条准咨取吏、兵、刑 等部则例比照引用，“体察蒙古情形定拟，毋庸会办”（《则例·审断》）。如果蒙古人伙同 汉人抢劫，则核其罪行，蒙古例重于大清律者，按蒙古例治罪，大清律重于蒙古例者，根据 大清律问罪（《则例·强劫》）。
蒙古人、汉人在不同地区犯罪，在适用法律条文方面，清初与清中叶的规定也有所不同。 清初定，汉人在蒙古地区犯罪，依大清律办理，蒙古人在汉人辖区犯法，依蒙古例办理；但 在道光二十年(1840)又定，蒙古人在汉人辖区犯罪，照大清律办理；汉人在蒙古地区犯罪， 适用蒙古条例办理。[5]从这两条律文看出，清朝初期无论在内地还是在蒙古地区犯罪，汉 人一律依大清律，蒙古人依蒙古例，比较注重民族特点。而道光年间无论是蒙古人还是汉人 犯罪，在内地一律依大清律，在蒙古地区一律依蒙古例，则侧重于地域特点。这种变化说明 ，随着清朝统一多民族国家的巩固发展，蒙古地区已是清朝版图内不可分割的一部分，在协 调法制关系方面，蒙古地区逐渐出现内地化倾向[6]，体现在刑事审判上，虽然仍保留着民 族特点，但是以地域的划分为主。
关于案件的审判管辖，乾隆二十五年(1760)规定，蒙古罪犯就近会审。关于案件的审理期 限，《理藩院则例》中规定，若过期不会审，以致迟延会审，将其官员“照推诱例议处”； 会 审不依限审结的官员“照承审迟延例议处”（《则例·审断》）。关于案件承审不实，也分等 级作出相应的处罚规定。如果有受贿故意隐瞒罪情者，照大清律治罪（《则例·审断》）。以 上这些规定反映了清代乾隆朝以后，蒙古地区司法制度逐步有了内地化的倾向，表现出了因 时制宜的特点。
清代蒙古地区地域辽阔，人口众多，清朝统治者在保证国家司法权统一的前提下，能够对 蒙古地区实行特殊政策和灵活措施，以法律形式保证了国家领土的完整和主权，北部边疆呈 现安定局面。当然，清朝毕竟是封建王朝，从它的司法制度中也可以看出，民族歧视与阶级 压迫的性质是显而易见的。
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