| 明清史 |
李卫与清代前期的盐政
张小也
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】2000年02期
【原文出处】《历史档案》(京)1999年03期第93～99页
关于封建时代人治的重要性，康熙皇帝曾一言以蔽之，“从来有治人无治法，为政之道全在得人。”（注：《圣祖仁皇帝实录》卷八十三，康熙十八年辛卯。）也正因为如此，讲求清官政治是其统治时期的突出特点。需要指出的是，为官者的能力和作风与其所造成的社会影响大有关系，这一点，古今皆同。在清代名臣李卫身上，集中体现了封建时代一个好官的种种优良品质，被雍正皇帝誉为“督抚楷模”。他在督抚任上安民弭盗等诸项政绩，在清代有关的人物传记中已记载颇详，笔者仅就李卫事迹中不为人所详，但又非常重要的一方面——他在清前期盐政中所做的努力做些介绍，以期拾遗补阙，使人们更加全面了解李卫，并从盐政的角度再一次印证官员素质和政务好坏的关系。
一
清代的社会经济呈现出纷繁复杂的特点，传统经济的延续与商品经济发展的交错，地区性的经济文化差异，民族利益的冲突及其调和等等，使得政府面对着挑战。因此，有清一代的统治集团，从皇帝到各级官员，其人品之优劣，能力之高下，都得到了充分的表现，参与盐政管理的官员也是如此。既有陶澍那样造福人民，为人所称道的，也有高恒那样以权谋私，遭到惩办的，更多的是墨守成规，不见其功，亦不见其过。于是，各地区各时期的盐政状况也不相同。
总的来说，有清一代盐政的核心思想就是裕课、恤商、利民、杜私。
裕课，就是尽量使国家征收到更多的盐税。盐作为人们生活的必需品，同时也是封建财政的利薮。在清代前期财政收入的四大项（地丁钱粮、盐课、关税、杂赋）中，盐课排在第二位（注：许檀、经君健《清代前期商税问题新探》，《中国经济史研究》1990年第2期。）。 在清代前期特定的财政收入体系下，它的重要性越发显著。首先，清初为稳定刚刚建立起来的统治，实行了废除明末三饷等措施，这以后也始终不肯背负增加人民税赋的名声；其次，康熙末年到雍正初年所推行的摊丁入地政策，使得占第一位的地丁钱粮额度基本固定；再次，由于不发达的商品经济和手工业水平，以及传统经济思想的影响，关税和杂赋在财政收入中所占的比重很少。只有盐课的弹性稍强，经常被用来济国用之困。所以，有些人甚至明确指出：“裕国丰财，莫如盐法。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，雍正三年十月张镐折。）
恤商，就是减轻商人的负担。清代前期的盐课，分为场课、引课、杂课、税课、包课（注：王庆云《石渠余纪》卷五。），其中绝大部分是由商人交纳的。商人包括场商和运商，场商负责收盐，运商负责销盐。由于清代前期全国大部分地区实行的是官督商办的政策，商人销盐的状况直接影响国家的收入。但是，加在商人身上的课赋是非常沉重的，运商要交纳引课以取得行盐资格，除要支付盐价、运输费用、盐务管理机构的常规费用外，还要承担和盐务无关的所谓“浮费”（注：《康熙朝汉文朱批奏折》，康熙四十三年十一月二十二日，曹寅：“盐关衙门旧例有寿礼、灯节、代笔、后司家人等浮费八万六千一百两。”）。因此，清代的盐商经常成为“疲商”，政府为了让他们完成盐课，还必须注意不能使他们的负担超过限度，这就是“恤”商了。
利民，就是使人民无“食淡之虞”。盐是人们的生活必需品，“一日告匮则蹙蹙不可聊赖者，粟米而外，无过于盐。”（注：《清盐法志》序卷5。）一旦缺乏， 民间骚动将严重威胁社会秩序。因此，盐的供应量和盐价是清代统治者最重视的问题之一。
缉私，就是采取行动减少或杜绝私盐的存在。有清一代的私盐，“其种类之多，规模之大，区域之广，为害之烈，第积历代盐弊渊薮。”（注：鲁子健《清代食盐官卖制度》，《盐业史研究》1991年第1期。 ）私盐泛滥之地，有片引不销的情况，严重影响国课，因此，历朝皇帝都经常发布裕课必先缉私的谕旨。但是，由于盐法的种种痼疾和其它一些具体原因，缉私是非常困难的，能否将私盐控制在一定范围内，是盐政管理能力的重要标志。
李卫管理盐政是从上任云南驿盐道开始的。康熙五十八年李卫还任户部郎中时，尚未即位的雍正皇帝就知道他为人刚正不阿，不同凡俗，令“世宗心重之”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。），刚一登极便有特简之恩，授云南驿盐道（注：《碑传集》记载：“世宗心重之，登极，授云南驿盐道。”陈康祺《郎潜记闻三笔》中记载：“考敏达以康熙未年授云南驿盐道。”如果后者指的是当时雍正虽已登极而尚未改元的话，与前者并不矛盾。）。
李卫接手的云南盐政是一个烂摊子。当时，云南盐政弊端重重，刑科给事中赵殿最曾说：“天下盐政之弊，未有胜于云南者也。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年六月二十二日赵殿最折。）其中最具危害性的有两条，一是官卖之弊，二是私盐之弊。所谓官卖之弊，源自当时云南盐的运销体制。“云南盐政，旧系商人行销，因堕误课银，方归府厅州县及总兵借名贩鬻，并盐道就省卖销。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年六月十九日李卫折。）也就是说，李卫出任驿盐道时，云南井盐为官运官销，但是，实施这项工作的政府官员，有的多煎私盐，私卖获利，“朝廷之官盐未销而督抚之加销必行，朝廷之盐课未纳而督抚之私款先入。”有的指使家人、衙役经手运销，而这些人仗势小秤称盐，大戥收银，鱼肉百姓。总之，国家的盐课既难保证，百姓吃盐又成问题。至于私盐之弊，很大程度上是由官卖之弊造成的，官盐价既高，百姓则难免食私。且云南的盐井多在深山里，周围数里之内的居民都可以通过刨挖土坑得水煎盐，没有城垣拦阻，负责巡稽的是当地士兵，往往“任其盗卖”，甚至每年都有聚众谋抢官盐之事发生。在近井之地，官盐不销，官员为了考成，就将盐分摊给食盐烟户，民生十岁，即算一口，官府及爪牙按口散盐，计卯比课。盐价成为变相的课赋，贻害百姓，情况十分严重。
李卫来到云南，首先进行了实地考察，然后上折痛陈积弊。这就触及了某些人的既得利益，更触动了因循无为之人的痛处。云贵总督高其倬、云南巡抚杨名时就是这样。雍正皇帝谕令二人同看李卫的奏折，但他们在联名奏疏中却表示反对李卫的意见，并且为云南盐政的现状逐条进行了辩护（注：以下高、杨二人的奏折见《雍正汉文朱批奏折汇编》，雍正元年十二月二十日。）。
李卫在奏折中陈述：督抚盐道在井加煎，在店加销，从而使私盐多于官盐。而高、杨认为这是有缘故的。“只缘云省盐政与各省迥别，盐道与总商无异。”就是说在云南官运官销的体制下，管理盐政的驿盐道正如其它商运地区的总商，不仅要从宏观上进行指导，还要参与具体的生产、运输和销售过程。汲卤煎盐之前的灶户薪本工食是由官府负责的，“煎盐运销杂项之需”也是由官府负责的，这些费用都需要靠多煎盐斤卖价来支付。此外还有各井的“帮灶盐”，即为了恤灶养役而许井灶在额盐以外多煎的盐，等等。所以除了额盐以外，必须加煎。李卫认为：差役各处卖盐，小秤大戥，每斤盐价贵至六、七分不等，近井州县按口散盐，民困不堪。高、杨则认为这种情况从前的确存在，但现在“早经禁止”。并且批评李卫的招商纳课和降低盐价的做法不可行。首先，在李卫下令招商之后，商人“领引到手，居为奇货，各处包揽诓骗，资本所谋不遂，则逃遁无踪”，造成“盐斤堆井折耗，误课累官”。如果准许他们先支盐后纳课，又“势必花费成空，徒令该官之有司代受处分”，在天气不好的情况下，商人挽运不及，则“民又有淡食之虞”。其次，云南盐价高是有道理的，因为煎盐成本高，“出井之价已至二分六、七厘”（注：当时沿海晒盐的场价一般是三、四厘——作者注。），如果再加上运费、脚价、盘缠和商贩的正常利润，盐价自不得不高。而且云南省地分迤东迤西，“而盐井九处，皆产迤西”，盐从盐井运到迤东地方，路遥则费重，量少则价贵。高、杨二人列举了一系列整饬盐政的困难，但没有提出解决的办法，其中心思想还是要维持原状，也兼有开脱责任之意。其实类似这样的奏折，在清代官员对盐政的讨论上是屡屡得见，他们说的并非全无道理，但是对于破除时弊无益。有清一代，深谙盐法盐政的弊端者大有人在，正所谓“内而部臣知之，外而盐臣知之”，可是真正动手去碰“盐糊涂”的，只有寥寥数人而已。雍正五年九月，雍正皇帝在批评时任福建总督的高其倬时说：如果管理盐政的人都象他这样瞻前顾后的话，“天下无可成之事矣！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年九月初二日高其倬折。）可谓一针见血。
李卫对云南盐政的弊端不只是说说而已，还迅速采取了措施。
其一，招商行盐。在高其倬、杨名时的奏折中，我们得知，李卫为了制止官府卖盐的种种祸害，试图实行招商行盐，但是事实证明，在滇省的具体情况下，该政策对国课无益。因为这里的商人资本微薄，二十人仅合资本五千两（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年十二月十二日高其倬、杨名时折。）。所以，先课后盐则商人疲累，先盐后课则商人逃遁。李卫承认，自己从前在户部的时候，认为“就所出之地抽取课税，给引听其运卖，于民有益”。来到云南进行了实地考察之后，才“知其有必不可行之势”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年四月十二日李卫折。）。他的招商行盐的做法失败了，后来云南省在很长的一段时间里都是官运官销。笔者认为，当时云南省招商行盐的办法虽然对国课不利，但是封建式的官运官销是更加腐朽的政策，给人民生活带来了极大的痛苦，相比较而言，李卫否定这种政策的思路还是顺应商品经济发展方向的，只是没有能够再前进一步，利民却不能裕课，不符合财政收入的要求，因此无法实现，令人遗憾。70多年后的嘉庆朝，云南的官运官销体制终于走到了尽头，人民的暴动使得民运民销这种更彻底的自由贸易形式得以实施。
其二，减价拨销。李卫上任之初，因为迤东各州县盐价昂贵，就将迤西黑盐井运往省城的盐每百斤减价一钱，脚费增加一钱，不足的这二钱费用，用盐道名下的赢余银一万五千两补足。盐道赢余银正是他可以控制并从中捞取好处的浮收之财，而他用这笔钱解了民困。此外，“白井沙卤减价拨销，故私盐不待禁而渐除，民无淡食及派散烟户之累。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）盐价降低之后，百姓没有吃不上盐或被官府勒逼买盐的苦恼，私盐就失去了市场。
其三，严行缉私。李卫在缉私问题上从不手软，例如，雍正二年十月，在普洱一带的深山中“打破土贼”，“寻出私盐井二三处”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）。
其四，追补盐课。虽然督抚对李卫的到来表现出敌意并施加了压力，但是畏惧权贵、隐蔽实情的事在李卫这里是没有的。他指名弹劾：“从前地方官实有沟通盐道加派，亦有私向提举买运者……然非盐道独得……自原任巡抚吴存礼起，蒋陈锡、甘国璧相继效尤。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年四月十二日李卫折。）对现任总督高其倬，他也很不客气地指出其所获赢余银的具体数目。对于盐库所亏钱粮，他“设法陆续追取”，“逐次清理”，居然做到了“量明年奏销前可以清楚”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）。
可见，李卫的措施，虽然有成功亦有失败，但是他不畏繁难、勇于任事、胆大心细、处事有方的特点使得云南盐政摆脱了原来的恶性循环，渐有起色。所以在他迁云南布政使后，雍正皇帝命他仍管盐政。
二
雍正三年，李卫擢浙江巡抚，“四年，命兼理两浙盐务”（注：《清史稿》卷二百九十四，传八十一。）。
清初，长芦、两淮、两浙、河东四个盐区设有专门管理盐务的巡盐御史，康熙三十年，又增设福建和两广巡盐御史。但是，巡盐御史是中央机构派出的官员，其工作重点往往和地方官不一致，前者重裕课，后者重利民；且盐政官员难以支使地方各级机关，经常感到事事掣肘，这使得出任巡盐御史的官员大多敷衍塞责，在任期内一味搜括，余事不问。所以，康熙末年至雍正初年，两广、福建陆续将盐务改归总督管理。雍正皇帝将更重要的浙江盐务交给李卫兼管，正是适应这个形势，赋予他更多的权力，希望他有更大的作为。
此时，雍正皇帝正在清理清朝从定鼎关内以来的一系列积弊，和盐政有关的是清理盐规。盐规和其它陋规一样，属于法定以外的官员收入，有的合理，有的只是加重人民负担。雍正皇帝决意要对这一积弊进行改革，将合理的归公，不合理的蠲除。李卫在这个时期任浙江巡抚兼理盐政，继任总督仍管盐政，为贯彻雍正皇帝这一举措用力颇勤，将浙江盐政搞得有声有色。据《浙江通志》记载，李卫在浙江的七年里（雍正三年至九年）（注：《清史稿》和《碑传集》的记载有所不同，今以《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中继李卫任浙督的李灿之奏折为准。），为盐法事上书凡七次，实际上并不止于此。更多的档案资料亦显示他为浙省盐政真正是呕心沥血，奏折动辄洋洋万言，有分析，有对策，有实施后的结果，其实心任事的程度可想而知。
当时的浙江盐政表现出两大弊端，一是浮派病商，二是私盐误课。浮派病商，体现在浙省的巨额浮费上。有记载说李卫任职浙江之前，“浙省浮费十二万”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。），但是，雍正三年九月署浙江巡抚傅敏奏云：“浙江衙门盐规银共七万八千九十两零……今臣于雍正三年九月初八日遵例放告，有盐商汪与韩等呈前事，内称甲商浮派盐规银三十余万两等语。”钱塘知县杨梦琰也曾禀称本年六月已有商人方东升等告发此事，经问供之后，被方东升等告发的甲商吴文启承认：“只派银二十七万两零”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，三年九月二十日傅敏折。）。这真是五十步与一百步的关系，要知道，浙省额引盐七十一万引左右，票盐十万引左右，引课从一钱九厘至四钱二厘不等（注：据《石渠余纪》与《大清会典事例》的资料。），如果将此数目的盐规均摊，则每引增费三钱有余，和正项引费持平甚至超过了平均水平。浙商资本不如淮商资本雄厚，再加上甲商将本来够多的盐规进行浮派，真是苦不堪言。私盐误课，体现在引盐的销售量上。浙省“地方辽阔，其中有近场之处，私贩繁多，惟苏松等府属及太仓所辖之县为甚”（注：《浙江通志祹盐法中》。），有的地方连一引也销不出去。官盐难销的根本原因是它的价格太高，百姓负担不起，而官盐价高主要是由于盐商要将他们所承担的高额盐课和浮费计入成本，转嫁给食盐之人。此外还有以下几个具体原因：首先是浙省的海岸线曲曲折折，盐场分布广泛，许多地方地近场灶，人民图便宜买食私盐的情况很普遍。所谓“民灶杂居，向来图买食贱盐”。其次是私盐势力猖獗，仗借着“四面水乡，港汊杂沓，巨枭大船百十为群，巡捕兵丁力难制服”。有一个女盐枭沈氏，“人称满洲二姑，扬名江浙，非止一日。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）最后是官府巡稽不力，有的官员兵弁还参与售私，使得私盐充斥，盐政破败不堪。苏松等地因为在行政区划上不属于浙江省，所以此地缉私为盐政力所不逮，情况更糟。
李卫发挥其在云南时的治盐经验，对浙江盐政进行了细致的整顿。其措施如下：
其一是裁减浮费。李卫对浙省各种名目繁多的陋规和浮费进行了彻底的清查，减免了其中不合理的部分。如李卫之前的盐政噶尔泰曾经题定，浙盐每引输脚价银七厘，但是李卫发现盐规中已有每引六厘的纸朱路费，所以蠲了此项（注：《浙江通志祹盐法中》。）。商人的负担减轻了，行盐资本就更充足，官盐的价格下降了，竞争力就更强，这些对完成国课和抑制私盐活动都大有益处。
其二是疏销官盐。浙省各州县有在额引之外可以多销的，有仅能完成任务的，还有的是片引不销。李卫建议：如果能在少销或者不销之处设法疏通，而多销之处除完成定额外再加增余盐，那么销盐量就会有明显的增加。其实从前的的官员也有过类似的想法，“无奈恐干禁例，不敢据实，故将不销之引移于多销之地，仍照原额奏报。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）他们这样做的结果是可以多销的地区，钱粮不见增加，而少销不销的地区，因官员不能管理而私盐泛滥。李卫不为成规所囿，因地制宜，采取措施进行疏销，使浙省官盐的销售量大大增加。
其三是体恤灶户。灶私是私盐的一大来源。李卫深知，灶户透漏私盐一是因为生活贫困，二是因为两浙商人的资本不足以将灶户所产盐斤全部收去，“灶户有盐余剩，安能枵腹以待而不肯售与私贩？”因此，他倡导两浙的灶丁银摊入地亩以减少灶户的负担，设立盐义仓对遭受灾害或生活艰难的灶户提供赈济与借贷，最重要的是他奏请动用公款收盐，这样做可以使灶户的生活有保证，减少贩私行为，两浙地区自此有了发帑收盐之举。王守基在《盐法议略》中评论说，浙江盐务历经军兴动乱而仍能维持大体局面，“实得力于帑盐居多也”（注：王守基《盐法议略祹浙江》。）。
其四是严行缉私。私盐的存在固然是由于盐法盐政有弊，但是又要看到，在任何现行制度下，都会有违法之人危害社会生活和政治经济秩序，予以必要的打击是正确的。而缉私恰好是李卫所长，他发给近场地区的老少贫难妇弱买零盐的烙牌，以杜枭徒混冒；他利用自己管江南捕盗事的方便，大力缉私，亲自抽掣过所盐船；在海宁、海盐、平湖、桐乡等私枭最多的地方，“专设巡盐营把总一员，兵一百”；还用了一个名叫韩景琦的“兖州回回”，此人非常能干，上任之初就抓获不少私枭（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年十二月初三日李卫折。）。此外李卫还将用人制度严格化，针对场官与巡丁的透私走私行为，李卫认为，他们的素质决定了这种情况不可能好转。因为“场官微员，功名之念轻，贪利之心重”，巡役兵丁“又皆微末下人，无身家顾惜，多将大伙（私枭）贿放，仅拿一二小贩塞责”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）。所以李卫的办法是选用有身家的人充当场官等职，用功名心来促使他们上进。雍正六年，议准各省盐大使员缺于知县、州同、州判、县丞内拣选身家殷实者取具京官印结到部引见，并将盐课大使、盐引批验大使给与正八品职衔。而这条政令正是在李卫的建议下颁布的（注：《清盐法志》序卷5。）。
在李卫的督管下，浙江盐政很快有了新气象，到雍正六年正月十九日，李卫奏报掣过盐引数目时，浙省一年行引九十四万一千六百余道，比当时定额的七十一万三百零二引“实多二十三万一千有奇”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，六年正月十九日李卫折。）。不但完成当年的定额，还可以行以往的余引，这样，对于盐课来说，虽然明不加赢余，实际收入却增加了。可以看出，李卫在管理两浙盐务的过程中，发挥了更大的作用。
三
从浙江总督卸任之后，朝廷本有意令李卫任刑部尚书，大概是因为更看重其管理地方事务的才能，即授直隶总督。
但是，李卫在直督任上没有如在云南和浙江地方那样，在盐务上有更多的作为。因为直隶属长芦盐区，该盐区是清代最重要的盐区之一，范围包括直隶以及河南的部分地区，在盐课收入中的地位仅次于两淮。所以长芦盐务和两淮盐务一样，向由专门的盐官——长芦巡盐御史（即盐政）管理。作为地方官，李卫只是将盐务作为一般地方性事务来处理。但是他仍然关心这一关系国计民生的大问题，在直隶推广他在浙江时实行的老少牌盐制度，规定近场老少贫难之人每天可以背盐四十斤售卖度日，并发给烙牌为凭，以杜奸贩大量走私盐斤。特别是他平息当时长芦盐区扒抢盐斤风潮时的做法和态度，很值得写上一笔。
乾隆初年，长芦盐区的滩场爆发了长时间的哄抢盐斤的风潮。盐政三保在乾隆元年三月的初五日、初七日、十七日连续奏报：“滩坨产盐之处，竟有不法奸徒盗扒兴贩，肆行无忌……长芦之沧州、静海、天津等处滩广盐丰，枭贩更甚。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，乾隆元年三月初五日三保折。）其中，严镇场坨盐被百十余人盗扒了一千三百余包，越支场被三百余人盗扒了一万七千余斤，芦台场也被百十余人盗扒了一千余包。而且骚动起来的人数越来越多，发展成“纠哄多人”打抢盐店，动乱的地区范围也逐渐扩展。
李卫以总督身份派兵拨将，协助三保平息这场风波，本是其职责范围之内的事。可贵的是，他强调对于派拨的兵弁，需要“各给一月盘费，不许丝毫短价病民”。他还在奏疏中指出：官府近期正在裁撤盐商私雇之巡役，这本来是一桩德政，因为这些巡役往往狐假虎威，祸害百姓。但是，这一举措实施之际，发生了哄抢盐斤的风潮，则必须格外留意，因为这些人“若一旦失养，听其聚散，即转而为枭，贻害更甚”。所以妥善的办法是“分其势以安其身，渐次消除”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月十七日李卫折。）。他在指挥各府州县追归失盐时，持着一种相当宽厚的态度，认为参与抢盐的人大都是一般平民，不是积惯盗贼，如严加拷掠，“恐抢盐之人畏情惊慌……致有逃遁，抛失农业”。于是饬令各级地方官“晓谕乡总地保，令其自首免罪，概不深究”。李卫以他对民情的深切体会，稳妥而坚定地平息了这场风潮，百姓们得到安全保证以后，“将盐纷纷交还商店。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月二十七日李卫折。）
天下之事，是非自有公论。李卫在盐政上的作为，在当时即有口碑。
首先，由于其业绩卓著，皇帝对他非常器重。雍正皇帝赞扬他：“操守廉洁，办理事务为国家出力，实所罕见。”（注：《雍正朝起居注》，雍正六年三月十五日。）在把他和其他官员做比较时，也每有赞誉之辞。雍正六年，云南巡抚杨名时离任，要求将盐务赢余银两修河道以为德政，雍正说：“滇省盐政、铜厂弊端种种，皆系李卫到任之后极力整顿者，……（杨名时）更有何颜言及盐余银两也？”（注：《雍正朝起居注》，五年六月十五日。）李卫离任后的浙江盐政又渐不如前，雍正十二年十二月初二日之上谕曰：“从前督理盐务，惟总督李卫管理两浙时恤商裕课，事事妥协，实无出其右者。程元章接任之后……两浙盐务虽不致于敝坏，闻渐不如前。”（注：《雍正朝起居注》，十二年十二月初二日。）连乾隆皇帝也认为：“两浙盐务向来废弛，李卫时尚好”，程元章则大不如李卫（注：《乾隆朝上谕档》，乾隆元年二月二十日。）。在李卫任职直隶总督，对盐场附近地区冒充贫难的奸贩进行识别清理时，乾隆皇帝褒奖说：“李卫陈奏种种弊端与朕所闻无异，……李卫所奏办理之处宽严得宜，甚属妥协，……李卫此奏足见实心办事，甚属可嘉，着交部议叙。”并责问时任长芦盐政的三保：“职司盐政，身亲其事，何以目睹地方情形，并不奏闻？”（注：《乾隆朝上谕档》，乾隆元年三月初三日。）
其次，因为他在任时政绩卓著——其中也包括疏理盐务，造福一方，人民得其恩惠，爱戴非常。继任浙江总督李灿在奏报李卫离任时的情景时说：“李卫于十一月二十五日起程，老幼百姓拥护道旁，目击人情正切。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，九年十二月初七日李灿折。）雍正十二年，已督直隶的他与户部尚书海望一同到浙江查看海塘，“远近村氓以为公复来抚浙也，额手迎者蚁屯数十里，欢声应天。”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。）足见他在浙省人民心中的地位。
应该看到，李卫之功绩除了个人素质之外，也还有着重要的客观条件，那就是雍正皇帝对他始终如一的支持，使他可以无所顾虑，大胆地实施自己的计划。李卫乃雍正皇帝爱臣，且为人直率，易于招怨，他深知世宗在世时自己还有皇恩眷顾，在新朝的命运则有些难测。因此，雍正皇帝驾崩后，他“入谒梓宫，跪伏大恸，晕绝不能起”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。）。乾隆皇帝虽对他温言抚慰，并对他在直隶的政绩大加赞扬，但毕竟是一朝天子一朝臣，李卫虽仍屡屡建言，却再也不能如雍正朝时一般大刀阔斧地实现抱负了。乾隆皇帝在解决他和其他官员的矛盾时说：“以督抚大吏，胸无主见，宽严互异，必致禁令废弛。务去偏私锢习、迎合揣摹之见，各以大中之道佐理平康之治！”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月二十七日李卫折。）这道上谕并不是给李卫一人的，但和雍正上谕中全心的鼓励之意比较起来，其迥异之处已使李卫颇觉悚然。
此外，李卫对盐政的整理，大多是本着当时盐法的原则来进行的，以他的能力和品质，可以在一定时期内完成盐政的四个目标任务。但是，其措施没有触及到清代盐法的根本弊端，所以在离开了他的指挥后，盐政往往就又趋于紊乱。如浙江发给近场老少贫难之人烙牌，严格管理以杜奸贩的办法，在他离任后，造成了对当地普通百姓的危害。顾成天对此发表反对意见：“本朝悬场三十里之内无官盐店，听民间自为买卖，不设巡逻，三十里之外则以私盐罪之。自浙督李卫更定盐政而后，灶不得私煎，民不得私买，就场立店，就场巡逻，宿奸枭猾串通文武缉役，大舟兴贩，往来如常，而肩挑背负自三五十斤至数斤以内者老弱妇女悉罹于法，问徒者不计其数。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，无确切时间顾成天折。）并且各地的老少牌盐越来越成为私枭的盐源，终于导致乾隆四十二年山东峄县大案的发生，接着政府对该制度进行了彻底取缔。显然，李卫“更定盐法”的效果，不如陶澍化千万私枭为合法商贩的票盐改革。
【专 题 号】K24
【复印期号】2000年02期
【原文出处】《历史档案》(京)1999年03期第93～99页
一
清代的社会经济呈现出纷繁复杂的特点，传统经济的延续与商品经济发展的交错，地区性的经济文化差异，民族利益的冲突及其调和等等，使得政府面对着挑战。因此，有清一代的统治集团，从皇帝到各级官员，其人品之优劣，能力之高下，都得到了充分的表现，参与盐政管理的官员也是如此。既有陶澍那样造福人民，为人所称道的，也有高恒那样以权谋私，遭到惩办的，更多的是墨守成规，不见其功，亦不见其过。于是，各地区各时期的盐政状况也不相同。
总的来说，有清一代盐政的核心思想就是裕课、恤商、利民、杜私。
裕课，就是尽量使国家征收到更多的盐税。盐作为人们生活的必需品，同时也是封建财政的利薮。在清代前期财政收入的四大项（地丁钱粮、盐课、关税、杂赋）中，盐课排在第二位（注：许檀、经君健《清代前期商税问题新探》，《中国经济史研究》1990年第2期。）。 在清代前期特定的财政收入体系下，它的重要性越发显著。首先，清初为稳定刚刚建立起来的统治，实行了废除明末三饷等措施，这以后也始终不肯背负增加人民税赋的名声；其次，康熙末年到雍正初年所推行的摊丁入地政策，使得占第一位的地丁钱粮额度基本固定；再次，由于不发达的商品经济和手工业水平，以及传统经济思想的影响，关税和杂赋在财政收入中所占的比重很少。只有盐课的弹性稍强，经常被用来济国用之困。所以，有些人甚至明确指出：“裕国丰财，莫如盐法。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，雍正三年十月张镐折。）
恤商，就是减轻商人的负担。清代前期的盐课，分为场课、引课、杂课、税课、包课（注：王庆云《石渠余纪》卷五。），其中绝大部分是由商人交纳的。商人包括场商和运商，场商负责收盐，运商负责销盐。由于清代前期全国大部分地区实行的是官督商办的政策，商人销盐的状况直接影响国家的收入。但是，加在商人身上的课赋是非常沉重的，运商要交纳引课以取得行盐资格，除要支付盐价、运输费用、盐务管理机构的常规费用外，还要承担和盐务无关的所谓“浮费”（注：《康熙朝汉文朱批奏折》，康熙四十三年十一月二十二日，曹寅：“盐关衙门旧例有寿礼、灯节、代笔、后司家人等浮费八万六千一百两。”）。因此，清代的盐商经常成为“疲商”，政府为了让他们完成盐课，还必须注意不能使他们的负担超过限度，这就是“恤”商了。
利民，就是使人民无“食淡之虞”。盐是人们的生活必需品，“一日告匮则蹙蹙不可聊赖者，粟米而外，无过于盐。”（注：《清盐法志》序卷5。）一旦缺乏， 民间骚动将严重威胁社会秩序。因此，盐的供应量和盐价是清代统治者最重视的问题之一。
缉私，就是采取行动减少或杜绝私盐的存在。有清一代的私盐，“其种类之多，规模之大，区域之广，为害之烈，第积历代盐弊渊薮。”（注：鲁子健《清代食盐官卖制度》，《盐业史研究》1991年第1期。 ）私盐泛滥之地，有片引不销的情况，严重影响国课，因此，历朝皇帝都经常发布裕课必先缉私的谕旨。但是，由于盐法的种种痼疾和其它一些具体原因，缉私是非常困难的，能否将私盐控制在一定范围内，是盐政管理能力的重要标志。
李卫管理盐政是从上任云南驿盐道开始的。康熙五十八年李卫还任户部郎中时，尚未即位的雍正皇帝就知道他为人刚正不阿，不同凡俗，令“世宗心重之”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。），刚一登极便有特简之恩，授云南驿盐道（注：《碑传集》记载：“世宗心重之，登极，授云南驿盐道。”陈康祺《郎潜记闻三笔》中记载：“考敏达以康熙未年授云南驿盐道。”如果后者指的是当时雍正虽已登极而尚未改元的话，与前者并不矛盾。）。
李卫接手的云南盐政是一个烂摊子。当时，云南盐政弊端重重，刑科给事中赵殿最曾说：“天下盐政之弊，未有胜于云南者也。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年六月二十二日赵殿最折。）其中最具危害性的有两条，一是官卖之弊，二是私盐之弊。所谓官卖之弊，源自当时云南盐的运销体制。“云南盐政，旧系商人行销，因堕误课银，方归府厅州县及总兵借名贩鬻，并盐道就省卖销。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年六月十九日李卫折。）也就是说，李卫出任驿盐道时，云南井盐为官运官销，但是，实施这项工作的政府官员，有的多煎私盐，私卖获利，“朝廷之官盐未销而督抚之加销必行，朝廷之盐课未纳而督抚之私款先入。”有的指使家人、衙役经手运销，而这些人仗势小秤称盐，大戥收银，鱼肉百姓。总之，国家的盐课既难保证，百姓吃盐又成问题。至于私盐之弊，很大程度上是由官卖之弊造成的，官盐价既高，百姓则难免食私。且云南的盐井多在深山里，周围数里之内的居民都可以通过刨挖土坑得水煎盐，没有城垣拦阻，负责巡稽的是当地士兵，往往“任其盗卖”，甚至每年都有聚众谋抢官盐之事发生。在近井之地，官盐不销，官员为了考成，就将盐分摊给食盐烟户，民生十岁，即算一口，官府及爪牙按口散盐，计卯比课。盐价成为变相的课赋，贻害百姓，情况十分严重。
李卫来到云南，首先进行了实地考察，然后上折痛陈积弊。这就触及了某些人的既得利益，更触动了因循无为之人的痛处。云贵总督高其倬、云南巡抚杨名时就是这样。雍正皇帝谕令二人同看李卫的奏折，但他们在联名奏疏中却表示反对李卫的意见，并且为云南盐政的现状逐条进行了辩护（注：以下高、杨二人的奏折见《雍正汉文朱批奏折汇编》，雍正元年十二月二十日。）。
李卫在奏折中陈述：督抚盐道在井加煎，在店加销，从而使私盐多于官盐。而高、杨认为这是有缘故的。“只缘云省盐政与各省迥别，盐道与总商无异。”就是说在云南官运官销的体制下，管理盐政的驿盐道正如其它商运地区的总商，不仅要从宏观上进行指导，还要参与具体的生产、运输和销售过程。汲卤煎盐之前的灶户薪本工食是由官府负责的，“煎盐运销杂项之需”也是由官府负责的，这些费用都需要靠多煎盐斤卖价来支付。此外还有各井的“帮灶盐”，即为了恤灶养役而许井灶在额盐以外多煎的盐，等等。所以除了额盐以外，必须加煎。李卫认为：差役各处卖盐，小秤大戥，每斤盐价贵至六、七分不等，近井州县按口散盐，民困不堪。高、杨则认为这种情况从前的确存在，但现在“早经禁止”。并且批评李卫的招商纳课和降低盐价的做法不可行。首先，在李卫下令招商之后，商人“领引到手，居为奇货，各处包揽诓骗，资本所谋不遂，则逃遁无踪”，造成“盐斤堆井折耗，误课累官”。如果准许他们先支盐后纳课，又“势必花费成空，徒令该官之有司代受处分”，在天气不好的情况下，商人挽运不及，则“民又有淡食之虞”。其次，云南盐价高是有道理的，因为煎盐成本高，“出井之价已至二分六、七厘”（注：当时沿海晒盐的场价一般是三、四厘——作者注。），如果再加上运费、脚价、盘缠和商贩的正常利润，盐价自不得不高。而且云南省地分迤东迤西，“而盐井九处，皆产迤西”，盐从盐井运到迤东地方，路遥则费重，量少则价贵。高、杨二人列举了一系列整饬盐政的困难，但没有提出解决的办法，其中心思想还是要维持原状，也兼有开脱责任之意。其实类似这样的奏折，在清代官员对盐政的讨论上是屡屡得见，他们说的并非全无道理，但是对于破除时弊无益。有清一代，深谙盐法盐政的弊端者大有人在，正所谓“内而部臣知之，外而盐臣知之”，可是真正动手去碰“盐糊涂”的，只有寥寥数人而已。雍正五年九月，雍正皇帝在批评时任福建总督的高其倬时说：如果管理盐政的人都象他这样瞻前顾后的话，“天下无可成之事矣！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年九月初二日高其倬折。）可谓一针见血。
李卫对云南盐政的弊端不只是说说而已，还迅速采取了措施。
其一，招商行盐。在高其倬、杨名时的奏折中，我们得知，李卫为了制止官府卖盐的种种祸害，试图实行招商行盐，但是事实证明，在滇省的具体情况下，该政策对国课无益。因为这里的商人资本微薄，二十人仅合资本五千两（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，元年十二月十二日高其倬、杨名时折。）。所以，先课后盐则商人疲累，先盐后课则商人逃遁。李卫承认，自己从前在户部的时候，认为“就所出之地抽取课税，给引听其运卖，于民有益”。来到云南进行了实地考察之后，才“知其有必不可行之势”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年四月十二日李卫折。）。他的招商行盐的做法失败了，后来云南省在很长的一段时间里都是官运官销。笔者认为，当时云南省招商行盐的办法虽然对国课不利，但是封建式的官运官销是更加腐朽的政策，给人民生活带来了极大的痛苦，相比较而言，李卫否定这种政策的思路还是顺应商品经济发展方向的，只是没有能够再前进一步，利民却不能裕课，不符合财政收入的要求，因此无法实现，令人遗憾。70多年后的嘉庆朝，云南的官运官销体制终于走到了尽头，人民的暴动使得民运民销这种更彻底的自由贸易形式得以实施。
其二，减价拨销。李卫上任之初，因为迤东各州县盐价昂贵，就将迤西黑盐井运往省城的盐每百斤减价一钱，脚费增加一钱，不足的这二钱费用，用盐道名下的赢余银一万五千两补足。盐道赢余银正是他可以控制并从中捞取好处的浮收之财，而他用这笔钱解了民困。此外，“白井沙卤减价拨销，故私盐不待禁而渐除，民无淡食及派散烟户之累。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）盐价降低之后，百姓没有吃不上盐或被官府勒逼买盐的苦恼，私盐就失去了市场。
其三，严行缉私。李卫在缉私问题上从不手软，例如，雍正二年十月，在普洱一带的深山中“打破土贼”，“寻出私盐井二三处”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）。
其四，追补盐课。虽然督抚对李卫的到来表现出敌意并施加了压力，但是畏惧权贵、隐蔽实情的事在李卫这里是没有的。他指名弹劾：“从前地方官实有沟通盐道加派，亦有私向提举买运者……然非盐道独得……自原任巡抚吴存礼起，蒋陈锡、甘国璧相继效尤。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年四月十二日李卫折。）对现任总督高其倬，他也很不客气地指出其所获赢余银的具体数目。对于盐库所亏钱粮，他“设法陆续追取”，“逐次清理”，居然做到了“量明年奏销前可以清楚”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，二年十一月十五日李卫折。）。
可见，李卫的措施，虽然有成功亦有失败，但是他不畏繁难、勇于任事、胆大心细、处事有方的特点使得云南盐政摆脱了原来的恶性循环，渐有起色。所以在他迁云南布政使后，雍正皇帝命他仍管盐政。
二
雍正三年，李卫擢浙江巡抚，“四年，命兼理两浙盐务”（注：《清史稿》卷二百九十四，传八十一。）。
清初，长芦、两淮、两浙、河东四个盐区设有专门管理盐务的巡盐御史，康熙三十年，又增设福建和两广巡盐御史。但是，巡盐御史是中央机构派出的官员，其工作重点往往和地方官不一致，前者重裕课，后者重利民；且盐政官员难以支使地方各级机关，经常感到事事掣肘，这使得出任巡盐御史的官员大多敷衍塞责，在任期内一味搜括，余事不问。所以，康熙末年至雍正初年，两广、福建陆续将盐务改归总督管理。雍正皇帝将更重要的浙江盐务交给李卫兼管，正是适应这个形势，赋予他更多的权力，希望他有更大的作为。
此时，雍正皇帝正在清理清朝从定鼎关内以来的一系列积弊，和盐政有关的是清理盐规。盐规和其它陋规一样，属于法定以外的官员收入，有的合理，有的只是加重人民负担。雍正皇帝决意要对这一积弊进行改革，将合理的归公，不合理的蠲除。李卫在这个时期任浙江巡抚兼理盐政，继任总督仍管盐政，为贯彻雍正皇帝这一举措用力颇勤，将浙江盐政搞得有声有色。据《浙江通志》记载，李卫在浙江的七年里（雍正三年至九年）（注：《清史稿》和《碑传集》的记载有所不同，今以《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中继李卫任浙督的李灿之奏折为准。），为盐法事上书凡七次，实际上并不止于此。更多的档案资料亦显示他为浙省盐政真正是呕心沥血，奏折动辄洋洋万言，有分析，有对策，有实施后的结果，其实心任事的程度可想而知。
当时的浙江盐政表现出两大弊端，一是浮派病商，二是私盐误课。浮派病商，体现在浙省的巨额浮费上。有记载说李卫任职浙江之前，“浙省浮费十二万”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。），但是，雍正三年九月署浙江巡抚傅敏奏云：“浙江衙门盐规银共七万八千九十两零……今臣于雍正三年九月初八日遵例放告，有盐商汪与韩等呈前事，内称甲商浮派盐规银三十余万两等语。”钱塘知县杨梦琰也曾禀称本年六月已有商人方东升等告发此事，经问供之后，被方东升等告发的甲商吴文启承认：“只派银二十七万两零”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，三年九月二十日傅敏折。）。这真是五十步与一百步的关系，要知道，浙省额引盐七十一万引左右，票盐十万引左右，引课从一钱九厘至四钱二厘不等（注：据《石渠余纪》与《大清会典事例》的资料。），如果将此数目的盐规均摊，则每引增费三钱有余，和正项引费持平甚至超过了平均水平。浙商资本不如淮商资本雄厚，再加上甲商将本来够多的盐规进行浮派，真是苦不堪言。私盐误课，体现在引盐的销售量上。浙省“地方辽阔，其中有近场之处，私贩繁多，惟苏松等府属及太仓所辖之县为甚”（注：《浙江通志祹盐法中》。），有的地方连一引也销不出去。官盐难销的根本原因是它的价格太高，百姓负担不起，而官盐价高主要是由于盐商要将他们所承担的高额盐课和浮费计入成本，转嫁给食盐之人。此外还有以下几个具体原因：首先是浙省的海岸线曲曲折折，盐场分布广泛，许多地方地近场灶，人民图便宜买食私盐的情况很普遍。所谓“民灶杂居，向来图买食贱盐”。其次是私盐势力猖獗，仗借着“四面水乡，港汊杂沓，巨枭大船百十为群，巡捕兵丁力难制服”。有一个女盐枭沈氏，“人称满洲二姑，扬名江浙，非止一日。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）最后是官府巡稽不力，有的官员兵弁还参与售私，使得私盐充斥，盐政破败不堪。苏松等地因为在行政区划上不属于浙江省，所以此地缉私为盐政力所不逮，情况更糟。
李卫发挥其在云南时的治盐经验，对浙江盐政进行了细致的整顿。其措施如下：
其一是裁减浮费。李卫对浙省各种名目繁多的陋规和浮费进行了彻底的清查，减免了其中不合理的部分。如李卫之前的盐政噶尔泰曾经题定，浙盐每引输脚价银七厘，但是李卫发现盐规中已有每引六厘的纸朱路费，所以蠲了此项（注：《浙江通志祹盐法中》。）。商人的负担减轻了，行盐资本就更充足，官盐的价格下降了，竞争力就更强，这些对完成国课和抑制私盐活动都大有益处。
其二是疏销官盐。浙省各州县有在额引之外可以多销的，有仅能完成任务的，还有的是片引不销。李卫建议：如果能在少销或者不销之处设法疏通，而多销之处除完成定额外再加增余盐，那么销盐量就会有明显的增加。其实从前的的官员也有过类似的想法，“无奈恐干禁例，不敢据实，故将不销之引移于多销之地，仍照原额奏报。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）他们这样做的结果是可以多销的地区，钱粮不见增加，而少销不销的地区，因官员不能管理而私盐泛滥。李卫不为成规所囿，因地制宜，采取措施进行疏销，使浙省官盐的销售量大大增加。
其三是体恤灶户。灶私是私盐的一大来源。李卫深知，灶户透漏私盐一是因为生活贫困，二是因为两浙商人的资本不足以将灶户所产盐斤全部收去，“灶户有盐余剩，安能枵腹以待而不肯售与私贩？”因此，他倡导两浙的灶丁银摊入地亩以减少灶户的负担，设立盐义仓对遭受灾害或生活艰难的灶户提供赈济与借贷，最重要的是他奏请动用公款收盐，这样做可以使灶户的生活有保证，减少贩私行为，两浙地区自此有了发帑收盐之举。王守基在《盐法议略》中评论说，浙江盐务历经军兴动乱而仍能维持大体局面，“实得力于帑盐居多也”（注：王守基《盐法议略祹浙江》。）。
其四是严行缉私。私盐的存在固然是由于盐法盐政有弊，但是又要看到，在任何现行制度下，都会有违法之人危害社会生活和政治经济秩序，予以必要的打击是正确的。而缉私恰好是李卫所长，他发给近场地区的老少贫难妇弱买零盐的烙牌，以杜枭徒混冒；他利用自己管江南捕盗事的方便，大力缉私，亲自抽掣过所盐船；在海宁、海盐、平湖、桐乡等私枭最多的地方，“专设巡盐营把总一员，兵一百”；还用了一个名叫韩景琦的“兖州回回”，此人非常能干，上任之初就抓获不少私枭（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年十二月初三日李卫折。）。此外李卫还将用人制度严格化，针对场官与巡丁的透私走私行为，李卫认为，他们的素质决定了这种情况不可能好转。因为“场官微员，功名之念轻，贪利之心重”，巡役兵丁“又皆微末下人，无身家顾惜，多将大伙（私枭）贿放，仅拿一二小贩塞责”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，五年八月二十二日李卫折。）。所以李卫的办法是选用有身家的人充当场官等职，用功名心来促使他们上进。雍正六年，议准各省盐大使员缺于知县、州同、州判、县丞内拣选身家殷实者取具京官印结到部引见，并将盐课大使、盐引批验大使给与正八品职衔。而这条政令正是在李卫的建议下颁布的（注：《清盐法志》序卷5。）。
在李卫的督管下，浙江盐政很快有了新气象，到雍正六年正月十九日，李卫奏报掣过盐引数目时，浙省一年行引九十四万一千六百余道，比当时定额的七十一万三百零二引“实多二十三万一千有奇”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，六年正月十九日李卫折。）。不但完成当年的定额，还可以行以往的余引，这样，对于盐课来说，虽然明不加赢余，实际收入却增加了。可以看出，李卫在管理两浙盐务的过程中，发挥了更大的作用。
三
从浙江总督卸任之后，朝廷本有意令李卫任刑部尚书，大概是因为更看重其管理地方事务的才能，即授直隶总督。
但是，李卫在直督任上没有如在云南和浙江地方那样，在盐务上有更多的作为。因为直隶属长芦盐区，该盐区是清代最重要的盐区之一，范围包括直隶以及河南的部分地区，在盐课收入中的地位仅次于两淮。所以长芦盐务和两淮盐务一样，向由专门的盐官——长芦巡盐御史（即盐政）管理。作为地方官，李卫只是将盐务作为一般地方性事务来处理。但是他仍然关心这一关系国计民生的大问题，在直隶推广他在浙江时实行的老少牌盐制度，规定近场老少贫难之人每天可以背盐四十斤售卖度日，并发给烙牌为凭，以杜奸贩大量走私盐斤。特别是他平息当时长芦盐区扒抢盐斤风潮时的做法和态度，很值得写上一笔。
乾隆初年，长芦盐区的滩场爆发了长时间的哄抢盐斤的风潮。盐政三保在乾隆元年三月的初五日、初七日、十七日连续奏报：“滩坨产盐之处，竟有不法奸徒盗扒兴贩，肆行无忌……长芦之沧州、静海、天津等处滩广盐丰，枭贩更甚。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，乾隆元年三月初五日三保折。）其中，严镇场坨盐被百十余人盗扒了一千三百余包，越支场被三百余人盗扒了一万七千余斤，芦台场也被百十余人盗扒了一千余包。而且骚动起来的人数越来越多，发展成“纠哄多人”打抢盐店，动乱的地区范围也逐渐扩展。
李卫以总督身份派兵拨将，协助三保平息这场风波，本是其职责范围之内的事。可贵的是，他强调对于派拨的兵弁，需要“各给一月盘费，不许丝毫短价病民”。他还在奏疏中指出：官府近期正在裁撤盐商私雇之巡役，这本来是一桩德政，因为这些巡役往往狐假虎威，祸害百姓。但是，这一举措实施之际，发生了哄抢盐斤的风潮，则必须格外留意，因为这些人“若一旦失养，听其聚散，即转而为枭，贻害更甚”。所以妥善的办法是“分其势以安其身，渐次消除”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月十七日李卫折。）。他在指挥各府州县追归失盐时，持着一种相当宽厚的态度，认为参与抢盐的人大都是一般平民，不是积惯盗贼，如严加拷掠，“恐抢盐之人畏情惊慌……致有逃遁，抛失农业”。于是饬令各级地方官“晓谕乡总地保，令其自首免罪，概不深究”。李卫以他对民情的深切体会，稳妥而坚定地平息了这场风潮，百姓们得到安全保证以后，“将盐纷纷交还商店。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月二十七日李卫折。）
天下之事，是非自有公论。李卫在盐政上的作为，在当时即有口碑。
首先，由于其业绩卓著，皇帝对他非常器重。雍正皇帝赞扬他：“操守廉洁，办理事务为国家出力，实所罕见。”（注：《雍正朝起居注》，雍正六年三月十五日。）在把他和其他官员做比较时，也每有赞誉之辞。雍正六年，云南巡抚杨名时离任，要求将盐务赢余银两修河道以为德政，雍正说：“滇省盐政、铜厂弊端种种，皆系李卫到任之后极力整顿者，……（杨名时）更有何颜言及盐余银两也？”（注：《雍正朝起居注》，五年六月十五日。）李卫离任后的浙江盐政又渐不如前，雍正十二年十二月初二日之上谕曰：“从前督理盐务，惟总督李卫管理两浙时恤商裕课，事事妥协，实无出其右者。程元章接任之后……两浙盐务虽不致于敝坏，闻渐不如前。”（注：《雍正朝起居注》，十二年十二月初二日。）连乾隆皇帝也认为：“两浙盐务向来废弛，李卫时尚好”，程元章则大不如李卫（注：《乾隆朝上谕档》，乾隆元年二月二十日。）。在李卫任职直隶总督，对盐场附近地区冒充贫难的奸贩进行识别清理时，乾隆皇帝褒奖说：“李卫陈奏种种弊端与朕所闻无异，……李卫所奏办理之处宽严得宜，甚属妥协，……李卫此奏足见实心办事，甚属可嘉，着交部议叙。”并责问时任长芦盐政的三保：“职司盐政，身亲其事，何以目睹地方情形，并不奏闻？”（注：《乾隆朝上谕档》，乾隆元年三月初三日。）
其次，因为他在任时政绩卓著——其中也包括疏理盐务，造福一方，人民得其恩惠，爱戴非常。继任浙江总督李灿在奏报李卫离任时的情景时说：“李卫于十一月二十五日起程，老幼百姓拥护道旁，目击人情正切。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，九年十二月初七日李灿折。）雍正十二年，已督直隶的他与户部尚书海望一同到浙江查看海塘，“远近村氓以为公复来抚浙也，额手迎者蚁屯数十里，欢声应天。”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。）足见他在浙省人民心中的地位。
应该看到，李卫之功绩除了个人素质之外，也还有着重要的客观条件，那就是雍正皇帝对他始终如一的支持，使他可以无所顾虑，大胆地实施自己的计划。李卫乃雍正皇帝爱臣，且为人直率，易于招怨，他深知世宗在世时自己还有皇恩眷顾，在新朝的命运则有些难测。因此，雍正皇帝驾崩后，他“入谒梓宫，跪伏大恸，晕绝不能起”（注：钱仪吉《碑传集》卷六十九。）。乾隆皇帝虽对他温言抚慰，并对他在直隶的政绩大加赞扬，但毕竟是一朝天子一朝臣，李卫虽仍屡屡建言，却再也不能如雍正朝时一般大刀阔斧地实现抱负了。乾隆皇帝在解决他和其他官员的矛盾时说：“以督抚大吏，胸无主见，宽严互异，必致禁令废弛。务去偏私锢习、迎合揣摹之见，各以大中之道佐理平康之治！”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，元年三月二十七日李卫折。）这道上谕并不是给李卫一人的，但和雍正上谕中全心的鼓励之意比较起来，其迥异之处已使李卫颇觉悚然。
此外，李卫对盐政的整理，大多是本着当时盐法的原则来进行的，以他的能力和品质，可以在一定时期内完成盐政的四个目标任务。但是，其措施没有触及到清代盐法的根本弊端，所以在离开了他的指挥后，盐政往往就又趋于紊乱。如浙江发给近场老少贫难之人烙牌，严格管理以杜奸贩的办法，在他离任后，造成了对当地普通百姓的危害。顾成天对此发表反对意见：“本朝悬场三十里之内无官盐店，听民间自为买卖，不设巡逻，三十里之外则以私盐罪之。自浙督李卫更定盐政而后，灶不得私煎，民不得私买，就场立店，就场巡逻，宿奸枭猾串通文武缉役，大舟兴贩，往来如常，而肩挑背负自三五十斤至数斤以内者老弱妇女悉罹于法，问徒者不计其数。”（注：中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折财政类盐务项档案，无确切时间顾成天折。）并且各地的老少牌盐越来越成为私枭的盐源，终于导致乾隆四十二年山东峄县大案的发生，接着政府对该制度进行了彻底取缔。显然，李卫“更定盐法”的效果，不如陶澍化千万私枭为合法商贩的票盐改革。