| 明清史 |
试论明代澳门的治理形态
万明
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1999年05期
【原文出处】《中国边疆史地研究：澳门专号》(京)1999年02期第27～41,118页
【作者简介】万明 100732 北京中国社会科学院历史研究所
【关 键 词】澳门/治理形态/明朝政府/葡萄牙人/中西
明代嘉靖年间，葡萄牙人入居澳门。由此开始，明朝对澳门的政策经历嘉靖、隆庆、万历3 朝最终确定下来（注：参见拙文《明朝对澳门政策的确定》，载《中西初识》（《中外关系史论丛》第6辑）。）。 国外史学界由于对中国史料缺乏足够的了解，因而不可能对中国官方政策多所述及；而我们的学者对这方面的阐述也始终是薄弱的，以致至今尚存在着因明朝腐败澳门才被葡萄牙人占据的说法，这是不完全符合历史事实的。许多中国学者通过研究，已经证明了明代和清前期的澳门没有被葡萄牙人占据为殖民地，明清政府对澳门拥有并全面行使主权，而中国官方也始终没有放弃维护主权。对澳门问题，明朝有过争论，经朝廷反复争议做出决策，政策确定后，再无更改，从而形成了澳门的特殊治理形态，并为清朝前期沿袭。澳门被占据绝不是仅用地方官员“受贿”就可解释的。另外，对于澳门史，中国学者看作地方史，葡萄牙及一些西方学者看作殖民地史，而澳门兴起初期的治理实态究竟如何？以往国内外史学界澳门史研究，大多采取了对中国在澳门行使主权和居澳葡人的自治分开论述的方式。这种方式有对澳门的治理分割考察的局限，因此我们有必要从既定的思维方式中走出来，试对明代澳门治理形态作一总体考察。同时，就明代地方政府与居澳葡人议事会在澳门管理中的角色进行历史定位，以期对澳门的管理得到一个较完整的认识。
澳门在明代兴起和演变的过程，也就是明代澳门治理形态开始酝酿、逐步形成，直至定型的过程。明代澳门的治理形态，即指在澳门这块中国拥有完整主权的领土上，明朝政府管辖下的一个特殊侨民社区的治理形态。这一治理形态出现在特定条件下，可以视作明朝地方行政管理上的一个特殊形态。
澳门治理形态，产生于前近代东西方最早的交通点上，定型于明代，为清代所沿袭，直至道光二十九年（1849年）为澳门葡萄牙总督亚马留（Joao Ferreira do Amaral）所破坏，存在近300年。从澳门治理的层次上看，是一上一下，一主一辅，中国地方政府在上，为主，居澳葡人自治机构在下，为辅：就治理的方式而言，是中西合璧，既是中国传统地方行政治理的延续，又加入了西方城市自治的因素。
明代澳门治理机构及其运作
万历十年（1582年），明朝广东地方政府最高官员代表明廷，对居澳葡人问题公开表态，对澳政策和治理方案确定了下来，允许葡萄牙人租居澳门，从此那里成为广东香山县管辖下一个特殊的侨民社区，明代澳门治理形态开始形成。澳门是中国的领土，自葡人进入并租居以后，明朝地方政府对澳门一贯行使主权，进行全面管理。居澳葡萄牙人的社区自治机构议事会事实上是作为香山县的从属机构存在的。
（一）管理组织机构
1.香山县主管
行政上，澳门地属香山县，由香山县主管。自万历初年左右葡萄牙人租居澳门以后，居澳葡人每年向明朝官府缴纳地租银500两，这500两地租银“则自香山县征之”（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。明代香山县知县是主管澳门民政和司法的长官。
2.提调、备倭、巡缉三行署
明朝政府在澳门设有提调、备倭、巡缉行署（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，卷，《形势篇》。），这些官员或称为“守澳官”。提调负责查验海商船舶进出口，代为向海道申报手续、征收关税，究问、查办违法偷运逃饷等事宜；备倭掌管海盗、倭寇的缉捕之事；巡缉则负责巡查缉捕走私等事。这些守澳官具有军事镇守之责，其上有海道副使，兼掌海防和海上贸易事宜。
3.广州府海防同知抽盘厂、参将府、市舶司
万历元年（1573年），明廷设广州府海防同知于雍陌，以便就近弹压（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》， 转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷第4期。 ）。万历十九年（1591年），明朝在澳门外建抽盘厂于香山大埔、雍陌地方，汛至，以同知驻扎新安，通判驻扎雍陌，汛毕方回（注：《明神宗实录》，卷242，万历十九年十一月壬午。）。四十二年（1614 年）设参将于中路雍陌营（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。四十四年（1616年）恢复一度因广东税监李凤而“辞回省城”的海防同知，令其仍旧驻扎雍陌（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》，转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷第4期。）天启元年（1621年）， 原设于雍陌的参将府移至位于距莲花茎数里的前山，建立前山寨（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
崇祯初年，颜俊彦以广州府推官代摄香山县事，实际等于开厅于香山县。根据他的记载，有关澳门的管理，设有抽盘科，置有参府及市舶官（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1， 《澳夷接济议》。）。
4.居澳葡萄牙人的社区自治机构议事会
葡萄牙人入居澳门之初，在澳门进行贸易的最富有的葡萄牙商人们自发组织管理内部事务（注：吉列- 努涅斯：《澳门》（CesarGuillen-Nunez,Macau），页9。）。佩雷拉（Diogo Pereira ）是协商推举出的第一任地方长官（Capitao de Terra）。这招致了葡萄牙宫廷不满，1563年葡萄牙印度总督废止了地方长官一职位（注：梅斯基特拉：《澳门史》（Goncalo Mesquitela,Historia Macau），卷1，册2， 页52。）。因此无论中国明朝还是葡萄牙宫廷，都没有承认澳门葡人入居初期管理内部事务的自发组织。 葡萄牙学者叶士朋（AntonioManuel Hespanha）认为，在葡萄牙海外扩张时期， 海上帝国的统治方式有7种， 其中的“商站”是葡萄牙到澳门的最初阶段采用的管理模式（注：叶士朋：《澳门法制史概论》（Antonio Manuel Hespanha）， 页15。）。也就是说，由葡萄牙王室派出的日本航线船队长官在停留期间负责管辖澳门葡萄牙人事务。
两广总督陈瑞准许葡萄牙人居留中国领土的先决条件是葡萄牙人必须服从中国官府的管辖。当时，作为居澳葡人代表的检查官佩乃拉与意大利籍耶稣会士罗明坚，表示了完全服从、恭顺的态度。在两广总督陈瑞的召见以后，居澳葡人得到了中国广东地方政府最高官员的居留许可，于是加紧筹备建立自治组织。他们急于建立自治组织的另一原因是，正在这一年，西班牙合并葡萄牙，澳门葡萄牙人不得不效忠于西班牙国王，又唯恐西班牙国王过多干涉澳门这一居留地，就建立自治组织，管理居留地的内部事务。
1582年5月31日， 佩乃拉和罗明坚回到澳门（注：科林：《菲律宾群岛耶稣会的传教业绩》（F. Colin, Labor Evangelica de losObreros de la Compania de Jesus en las lslas Filipinas）， 卷1，页291。），6月，居澳葡人便召集秘密会议，决定建立当地自治管理机构（注：博克塞：《热带地区的葡萄牙社会：果阿、澳门、巴伊亚和卢旺达的市议会1500—1800》（C,R.Boxer, Portuguese Society inthe Tropics:the Municipal Councils of Goa, Macao, Bahia, andLuanda 1500—1800），页44。）。万历十一年（1583年）， 在澳门主教卡内罗（Melchior Carneiro）的主持下， 选举产生的澳门议事会（Senado da Camara）正式成立。
议事会是澳门葡萄牙人侨民社区自治的最高权力机构，负责管理澳门葡萄牙人内部事务。如遇特殊重大事件，则召集市民大会解决。所有居住在澳门的葡萄牙人都有选举权。经选举产生的议事会包括3 名市议员（Vereador），2 名预审法官（Juiz Ordinario ）和1 名理事官（Procurador）。凡重大事务，由主教、地方长官和王室大法官出席并主持议事会会议（ 注： 伦斯泰德： 《葡萄牙在华居留地历史概述》 （Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of the PortugueseSettlements in China），页38。）。议事会每3年举行1次选举，在议事会选举时，由理事选择出6名得票最多的人，让他们依法宣誓后， 分为3组，每组2名。每组将各自提出的未来3 年的议事会人选名单交给王室大法官，由王室大法官从中选择，组成未来3年的候选人名单，抄出3份，由印度总督确认（注：《澳门档案》（Arquivos de Macau），卷1，页15～18，转引自博克塞《热带地区的葡萄牙社会》，页44。）。议员必须年满40岁才能担任，并轮流担任主席，处理日常事务；预审法官必须年满30岁才能担任，负有监察议员、审理一般案件之责；理事官具体执行议事会的决定，掌管市政，兼任司库，更为重要的是，他要直接向中国官府负责。西方学者记载，于议事会成立次年（1584年），明朝承认负责与中方打交道的居澳葡人头目（procurador）为中国第二级官员，称作“夷目”（注：马里亚诺：《中国理事官1583—1894年》 （ Jose Gabriel Mariano,A Procurador do Negocios Sinicos,1583—1894），载《法学》，1991年，页18～22。）。因此，明清官府所指“夷目”，后通称为“唩嚟哆”，全称“督理濠镜澳事务西洋理事官”，即指此官（注：理事官，葡文名Procurador，从其职责范围可以得知，即是通称的“夷目”，也即明清档案中多有所见的“唩嚟哆”。以往大多学者将“ Ouvidor”或“Vereador”认为是“唩嚟哆”，如费成康：《澳门四百年》，页38，黄启臣：《澳门历史》，页207， 均误。）。
1586年4月10日，葡萄牙印度总督根据菲力浦二世的命令， 正式确认澳门为“中国圣名之城”（Cidade do Nome de Deus na China）， 赋予了澳门与葡萄牙埃武拉（Evora）、印度科钦（Cochin ）同等的权力和荣誉。此后，澳门要求国王赋予与葡萄牙波尔图（porto ）同样的特权。但在1595年3月3日和1596年4月18日以及1709年的敕令中， 国王仍只承认澳门具有与埃武拉市同等的自由、荣誉和显赫地位（注：施白蒂著、小雨译：《澳门编年史》，页23。）。
在葡萄牙人社区， 除议事会以外， 推举产生的地方长官（葡名Capitao da Terra，实际主要掌管治安，故中国人习惯称之为兵头）、澳门教区主教和王室大法官，是澳门掌管行政、宗教、司法的重要官员，而里斯本派出的日本航线船队长官，原在停留澳门期间负有管理防务之责，在议事会成立后，仍为澳门的首脑。为了摆脱日本航线船队长官的管辖，澳门议事会进行了不懈的努力。直至1623年葡印总督以国王的名义，派出澳门的第一任总督到任（注：施白蒂《澳门编年史》记载，在1622年7月30日，葡印总督已下令组成执政委员会， 澳门不再受日本航线船队长管辖。1623年5月6日任命王室贵族唐·马士加路也为澳门第一任总督，他于7月17日到任，见页35～36。）。
1616年（万历四十四年）8月31日， 西班牙国王任命的澳门总督卡拉斯古（Francisco Lopes Carrasco）就职（注：弗兰萨：《澳门及其居民》（Bento da Franca,Macau e os seus Habitantas），页21。）。但日本航线船队长官不承认他，而且澳门葡人也不愿听他指挥，形同虚命。1621年起，澳门议事会与买了中日贸易特权的日本航线船队长官卡瓦略（Lopo Sarmento de Carvalho）的矛盾激化， 强烈要求撤消日本航线船队长官对澳门的管辖。于是，天启三年（1623年），果阿的葡印总督任命马士加路也（Dom Francisco Mascaranhas）为澳门总督， 这使澳门议事会大失所望。虽然当时马士加路也名义上是总督，但实际上只掌管军事防务。马士加路也于6月17日到任，从此开始， 议事会与总督进行了不断地斗争。
有西方学者言：“澳门最初是由一个主要是商人组成的委员会管理，当果阿派遣的官员到来时，这个称为议事会的组织已经建立，澳门市民无意让步，他们想方设法保护其独立，而此后的几个世纪，城市长老与果阿派驻负责管理的官员之间的冲突经常不断”（注：考特斯：《澳门记事》（Austin Coates A Macao Narrative），页25。）， 说明了澳门葡萄牙人社区内自治机构与果阿的葡印总督的矛盾自一开始就存在，反映出居澳葡萄牙人维护自治，反对来自果阿的干预的自治要求。由于果阿派遣的总督实际上是王室的代表，因而自治组织与他的斗争，也可以说是居澳葡人自治机构对来自葡萄牙的干预自治进行的斗争。
终明一代，澳门葡人自治社区的权力机构是议事会，而总督并不拥有最高权力（注：博克塞：《16—17世纪澳门历史研究》（C. R Boxer,Estudos para a Historia de Macau Seculos XⅥ a X Ⅶ, 1 Tomo,Lisboa,1991），页218～224。）。但1640年葡萄牙脱离西班牙独立后，随葡萄牙中央集权的加强，有将澳门视为殖民地而加强干预的倾向，澳门总督逐渐成为不只掌握军事的实际执政者。清代《澳门纪略》中记载：“夷目有兵头，遣自小西洋，率三岁一代。辖蕃兵一百五十名，分戍诸炮台及三巴门。蕃人犯法，兵头集夷目于议事亭，或请法王至，会鞫定谳，籍其家财而散其眷属，上其狱于小西洋，其人属狱，候报而行法。其刑或戮或焚，或缚至炮口而烬之。夷目不职者，兵头亦得劾治”（注：《澳门纪略》，下卷，《澳蕃篇》。）。
（二）管理职能运作
行政上
1.明朝广东地方官府对澳门实行垂直管理，省、府、县行政命令层层下达，香山县令是主管澳门民政的最高官员。万历十年（1582年）明朝两广总督陈瑞正式允许葡萄牙人租居澳门，次年便授予澳门葡人头目为中国第二级官员职衔，称之为“夷目”，后称之为“督理濠镜澳事务西洋理事官”（注： 马里亚诺：《中国理事官1583 —1894 》（ JoseGabriel Mariano,A Procurador do Negocios Sinicos,1583—1894 ），载《法学》，1991年，页18～22。），授予他管理租居澳门的葡萄牙人内部事务的权力。对中央或广东地方最高官府下达的政令，香山县令提调、备倭等守澳官通知“夷目”（理事官）、通事到议事亭听候宣谕，布置施行（注：《明清史料》，乙编，第8本， 《兵部题〈失名会同两广总督张镜心题〉残稿》。）。葡萄牙人议事会负责每年定期向香山县缴纳地租银500两，在11月冬至前后，香山县派人前往澳门征收， 此举一直延续至清代前期（注：清香山知县张璟槃曾详述原委：“查澳门为西洋人所住，始自前明嘉靖年间，载在县志。每年仅纳地租银500两。向于十一月冬至前后，照会洋官， 由县派拨书差前往澳门征收，附入地丁项内，批解藩库投纳，递年列入地丁钱粮奏销”。见（民国）《香山县志》，卷6，《海防》。今明代档案已不存， 笔者在葡萄牙国家档案馆（Archivo Nacional da Torre do Tombo）所见清代《催地租谕》，择录其一以见一斑：“署香山正堂郑谕夷目唩嚟哆知悉。照得濠镜澳地租银五百五十两，系征解藩宪附入地丁钱粮项内报销，例应倾销足色纹银，用部颁砝码兑收……谕到，该夷目即将应纳嘉庆十七年分澳地租银预备足色纹银，照例遵用砝码弹兑足数，即交吏书赍回转解。毋得仍用花银洋平兑交，以致缺少饬补，有误解期。毋违，特谕。嘉庆十七年十二月十四日谕”。见葡萄牙国家档案馆胶片号1A-666。）。
2.经明朝允许，居澳葡人的自治组织机构议事会享有有限的自治管理权力，负责管理葡萄牙人社区内部的日常事务，维护社区内部的稳定和秩序。社区内部事务，由议事会会议决定；遇重大政事，召集全体市民会议，包括前议事会成员、教士和地方长官（注：顾恩：《遭遇澳门》（ Geoffrey C.Gunn,Encountering Macau:A Portuguse City- State on the Periphery of China,1557-1999），页36。），并要由理事官向广东地方政府请示报告。居澳葡人议事会要对明朝广东地方官府负责，遇事要向广东地方官员请示报告，理事官随时听从广东地方官府的召见；重大事件广东官府传令召唤理事官及葡澳自治机构其他官员到省。凡“文武官下澳，率坐议事亭，夷目列坐。进茶毕，有欲言则通事翻译传语”（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。），在明朝地方官员到澳门巡视时，议事会以臣属的身份接待和服从官府的指令。议事会作为明朝地方政府下属的存在，也表现在“凡郡邑下牒于理事官，理事官用呈禀上之郡邑，遵守汉文，有蕃字小印，融火漆烙于日字下，缄口亦如之”（注：《澳门纪略》，下卷，《澳蕃篇》。）。
3.两广总督陈瑞允许葡人居留后，明朝在澳门设立保甲。“就其聚庐中大街，中贯四围，各树高棚，榜以‘畏威怀德’，分左右定其门籍，以《旅獒》‘明王慎德，四译（夷）咸宾，无有远迩，毕献方物，服食器用’二十字，分东西各十号，使互相维系讥察，毋得容奸，一听约束”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。因清统治者忌讳“夷”字，作于清代的《澳门纪略》将“夷”均改为“译”字。）。史称“诸夷唯唯听命”（注：（万历）《广东通志》，卷69，《外夷》。）。
4.颁布行政法规性质的章程和条例，要求居澳葡人严格遵行。事关重大，香山知县还亲临处理，或省、府各级官员到澳监督执行。管理澳门最重要的法令条例，有万历三十六年（1608年）香山知县蔡继善制订的《制澳十则》，四十二年（1614年）海道副使俞安性、香山知县但启元勒石发布的《澳夷禁约五款》（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。）。
5.葡人如有违令，明朝官府派人到澳强制执行，并加以惩处。按照明朝官府的明文规定，葡萄牙人不得买卖土地，不经明朝地方官员准许，也不得在澳门建造、改造、扩建房屋。天启四年（1624年），澳门总督马士加路也（D.Francisco Mascurenbas ）借荷兰人入侵需要加强防御，在沙梨头一带建筑了一个规模不小的城堡，中国居民称之为“城台”。广东官府得到报告：“夷人筑城费银二十万，报知该国王，谓已拓据中朝一方地，该国王遂遣亲侄名哝咈
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为呶唠，赍敕前来镇守，夷言呶唠，即华言兵头也。兵头因筑此垣，虚中耸外，欲规画为殿基后建塔，请封一王子居守，故兵头盘踞此中，护借城台，每有存亡与俱之意”（注：《明清史料》，乙编，第7本， 《澳夷筑城残稿》。）。广东官府传令澳葡拆除擅自兴建的城堡，但马士加路也违令不从。两广总督何士晋决定采用“首绝接济，以扼夷之咽喉；既絷揽头，以牵夷之心腹；官兵密布，四面重围；严拿奸党，招回亡命”的措施，官兵层层包围，断绝一切供应，并派出间谍，加剧居澳葡人与总督马士加路也之间的矛盾和内讧，最终迫使马士加路也叩关表示服从命令，“甘认拆城毁炮驱奸灭哨”。不仅如此，马士加路也还答应“岁加丁粮一万两，编附为氓”，并“写立认状在案”。天启五年（1625年）二月二十三日至三月初四日，广东官员监督率领居澳葡人和中国揽头、夫役，拆毁了“城台”（注：《明清史料》，乙编，第7本， 《澳夷筑城残稿》。）。对此，崇祯初年广州府推官颜俊彦也有记载：“先年澳夷擅筑城垣，着揽头叶植宁等督拆。因以公费不赀，议以千金抵饷，解纳肇庆府库”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《谳狱》，卷2， 《奸揽谢玉宇等》。）。
6.明朝随时调取听用。如崇祯三年（1630年），为了对付后金，明朝礼部左侍郎徐光启上疏，请派中书姜云龙同葡萄牙传教士陆若汉，领勘合前往广东“香山澳置办火器，及取差炮西洋人，赴京应用”（注：《崇祯长编》，卷33，崇祯三年四月乙亥。）。
7.遇有对外交往事项，澳门葡人需请示报告，由明朝地方官员全权处置。如崇祯十年（1637年）英船到达澳门，携带有英国国王给澳门总督的信函，要求贸易。明朝地方官员上船调查了解英国人的意图，并报告广州的高级官员。最终是明朝广东地方官员允许贸易，由澳门总督与广东官方联系后给以答复（注：《彼得·蒙地游记》（The Travels of Peter Mundy）（克劳斯1967年重版），第3部，页171、174、250。）。
8.崇祯初年，有主管刑名的府佐官开厅署理于香山县，处理行政司法事务，原因即在于香山县“密迩澳地”。对澳门这一特别的侨民社区，明朝予以特别关注和特殊治理，当时内地百姓如“往买木石，籴运米谷，必向县告照以往”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《署香山谳狱》，卷1，《漏税木户陆炳日》。）。
司法上
《大明律》明文规定：“凡化外人犯罪者，并依律拟断”。对此，《大明律例》有如下注解：“化外人，即外夷来降之人及收捕夷人散居各地方者皆是，言此等人原虽非我族类，归附即是王民，如犯轻重罪，各译问明白，并依常律拟断，示王者无外也”（注：（万历）《大明律例集解附例》（台湾学生书局本），册1，页344。）。凡居澳葡人内部发生的较轻民事和刑事案件，由预审法官审理；较重的案件，由果阿葡印总督派到澳门的王室大法官审理，王室大法官的任期通常是3 年（注：苏萨：《帝国的生存》（George Bryan Souza, The Survival ofEmpire:Portuguese Trade and Society in China and the SouthChina Sea 1630-1754），页23。）。 重大案件要向果阿葡印总督请示执行或送交审判。但凡重大案件，都要向明朝广东地方官府报告，由广东地方官员审理判决。而葡王菲力浦一世曾在1587年2月16 日从马德里发布命令，其中第30段指示澳门葡人大法官“不要干涉此地中国官员对中国人和在澳门居住的中国人的管辖权”（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（ Anders Ljungstedt,An Historical Sketchof the Portuguese Settlements in China），页64。）。在澳门主管民事诉讼的地方官员，即香山县知县。遇有重大民事案件发生，要上报广州府，并逐级上报。
万历三十六年（1608年），香山知县蔡善继上任后“未几，澳弁以法绳夷目，夷叫嚣，将为变。善继单车驰澳，数言解散，缚悖夷至县堂下笞之。故事，夷人无受笞者，善继素以廉介，为夷人所慑，临事控制有法，夷遂俯首帖耳受笞而去”（注：（康熙）《香山县志》，卷5， 《蔡善继传》。）。这是明朝香山知县对澳门进行司法管理的典型事例，可见明代广东地方官府拥有对澳门的最终司法处分权。
军事上
1.明代设置守澳官，由下级武官担任，具有军事管辖权。在葡萄牙人入居之初，守澳官王绰在任期间，为了加强管理，曾于澳门葡萄牙人居留地设军营一所，“朝夕讲武以控制之，自是番人受约束”（注：（乾隆）《香山县志》，卷6，《王绰传》。）。守澳官之上， 有海道副使负责海防。
2.设立关闸。万历元年（1573年），广东官府采取设立关城的办法，在澳门咽喉之地莲花茎设立关闸一座，“设官守之”（注：明末残档《防夷防瑶残稿》：“其地三面皆水，惟北有一路可通往来。设有官闸，禁其阑入，以严夷夏之防。关之上有香山寨参将坐镇弹压，澳之外皆香山寨把哨官兵环绕防守”。见《明清史料》，乙编，第8本，页800。）。关闸城楼上刻有“关闸门”3个大字。关闸门定期开启， 起初每月开启2次，后改为每5天开启1次。开关时， 许葡萄牙人进入关闸与内地贸易，购买粮食及日常生活必需品。平时官兵把守关闸，不许葡萄牙人擅自越关进入内地，也不许中国居民自内地随便出入。同年设广州府海防同知于雍陌，以便就近弹压。万历四十四年（1616年）南京教案发生后，为了进一步加强对澳门的军事管制，两广总督周嘉谟、广东巡抚田生金决定为“防患未然，随宜禁戢”，于是恢复一度因广东税监李凤而“辞回省城”的海防同知，令其仍旧驻扎雍陌。同时，严守“塘基环一线之关”，每月只许开放2次；限制外商进入内地的人数； 选择武艺高强者担任提调司官，严密防守，杜绝澳内外的勾结（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》， 转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷4期。）。
3.层层防守。万历十九年（1591年），两广总督刘继文上议：“至澳夷内集，恐虞不测。合于澳门外建抽盘厂于香山大埔、雍陌地方，汛至，以同知驻扎新安，通判驻扎雍陌。汛毕方回”（注：《明神宗实录》，卷242，万历十九年十一月壬午。）。朝廷批准如议而行。 四十一年（1613年），两广总督张鸣冈因澳门的“蓄倭”问题，派遣海道俞安性、香山县令但启元巡视澳门，并让葡萄牙人“夷目”“立状为之永禁”（注：方孔炤：《全边略记》，卷9， 《海略》。）。次年，根据张鸣冈的建议，“因设参将于中路雍陌营”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。），调兵千人戍守，加强距澳门1 日之程的雍陌营地的防守。四十四年（1616年）以后，海道官员每年巡历澳门1 次（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏。》）。
天启元年（1621年），广东官府将原设于雍陌的参将府移至位于距莲花茎数里的前山，建立前山寨。史载：“改设参将于前山寨，陆兵七百名，把总二员，哨官四员；水兵一千二百余名，把总三员，哨官四员，船舶大小五十号，分戍石龟潭、秋风角、茅湾口、挂椗角、横洲、深井、九洲洋、老万山、狐狸洲、金星门，防制渐密，终明之世无他虞”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
终明之世，广东官府无论从兵员数量、军官品级、营地规模，还是在军事防御重地的选址上，都力图加强对澳门的军事管辖，形成了完备的水陆防御体系。这套水陆防御体系不仅对澳门进行了有效地军事管理，而且在明末多次挫败了荷兰殖民者武装入侵澳门的企图，保证了澳门领土主权的完整。
议事会只负责葡萄牙人社区的治安，拥有一支维护治安的保安队，由澳门居民组成，需要时也雇佣奴隶。每年还拥有一个24人组成的治安监察官组织，每月由2 人值班（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of thePortuguese Settlements in China），页42。）。1623年， 澳门总督马士加路也到澳上任时，从果阿带来100 名葡萄牙士兵作为警卫部队，从此澳门葡人社区有了一支治安防务力量。
贸易上
明代守澳官、市舶司、香山县以及海道官员等均参与澳门的贸易关税管理。
按照正德时所定则例，明朝起初对来华贸易的外国商船实行抽分制，船上货物，“十分抽二”。史载：“蕃商和赍货物至者，守澳官验实申海道，闻于抚按衙门，始放入澳。候委官封籍，抽其十之二，乃听贸易焉”（注：庞尚鹏：《百可亭摘稿》，卷1， 《陈末议以保海隅万世治安疏》。）。隆庆五年（1571年），外商报货欺骗不实，难以查验；而明中叶以后以货币代替实物税的条件已经成熟，于是明朝改变上述关税征收办法，开始实行饷税制。具体说，是采用“丈抽之例”，“按船之大小以为税额，西洋船定为九等，后因夷人屡请，量减抽三分。东洋船定为四等”（注：梁廷枬：《粤海关志》，卷22，《贡舶》二。）。对于饷税的征收，葡人有如下记载：“商船进口征收舶税，按照船舶大小交纳”（注：博克塞：《复兴时期的澳门》（C.R.Box, Macau na Epoca da Restauracao），页34。）。明朝“设有抽盘科，每船出入，必丈抽盘验”，而设立的市舶官，“所司止衡量物价贵贱多少，报税足饷而已”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1，《澳夷接济议》。 ）。
明末广州府推官、代摄香山县事的颜俊彦曾上《澳夷接济议》，对有关饷税治理提出具体建议：“请自今日始，凡船艇出入香山者，香山令必亲诣船所，应抽应盘，实实查核，除夹带违禁货物解赔问罪外，其应纳税报饷者，照常礼数填注印册缴报，海道并移市舶司照簿查收，若县官仍如往年坐收常例，竟不抽盘，即以枉法赃论”；又“凡船艇出入非奉两院海道信牌，不许私自往来海上，有借粜籴谷米，关运木石名色，私自向参府给票，恣行罔顾者，本人之罪不必论，请以其罪并罪参府，两台疏参提问，应惧而知返”；关于市舶司，“今除应纳税报饷者，许其执物穷价，秤量多寡，以完市司本等职业，此外船艇出入，在外则当以香山县官为政，在省应请之海道，委南、番两县官壹员，眼同盘验，记数填簿，缴报本道，并置循环簿，每季终转报两院照验”。对此，经省部院及海道指示，勒石实施（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1，《澳夷接济议》。）。
《明熹宗实录》记载，澳门葡人“岁输二万金”（注：《明熹宗实录》，卷11，天启元年六月丙子按语。），这只是香山澳每年向广东官府缴纳关税的一个大致的数字。香山澳税隶市舶司，“虽有定额，原无定征，皆取诸丈抽，彝船与夫彝商、唐商之互市者”，“初定二万六千，后征不足，议去四千”（注：（乾隆）《广州府志》，卷53，李侍问：《罢采珠池盐铁澳税疏》。）。万历二十七年（1599年），明神宗派往广东搜刮税收的太监李凤，一度将广东税额增至每年20万两白银，于是，“又派之濠镜澳货二万两”（注：郭尚宾：《郭给谏疏稿》卷1，《防澳防黎疏》。）。崇祯十四年（1641年）李侍问疏中言“见在岁额二万二千。察所抽者，皆于到澳番舶贸易之彝商，并唐商之下澳者”（注：（乾隆）《广州府志》，卷53，李侍问：《罢采珠池盐铁澳税疏》。）。而澳税有时达不到此数，如万历三十九年（1611年），由于没有船只前往日本，只交纳9000多两（注：王以宁：《东粤疏草》，卷5， 《条陈海防疏》。）。
明朝广东官府对停泊与居留在澳门的外国商船进行登记，发给许可证“部票”。持有“部票”的外国商船才能进出澳门港。对于不按规定停泊、偷税漏税的外国商船的不法行为，万历二十四年（1596年），海道副使规定“凡番船到澳，具赴省城（广州）公卖输饷，如有奸徒潜运到澳与夷，执送提调司究治”（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。）。后来，万历四十二年（1614年）两广总督批准公布于澳门的《海道禁约》，5款中又有2款明文规定：
——凡番船到澳，许即进港，听候丈抽，如有抛泊大调环、马骝洲等处外洋，即系奸刁，定将本船人货焚戮。
——凡夷趁贸货物，俱赴省城公卖输饷，如有奸徒潜运与夷，执送提调司报道。将所获之货尽行给赏首报者，船器没官，敢有违禁接买，一并究治（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
是知广东官府不仅重申了以往的规定，而且强调了从严惩处。
澳门作为贸易港口，居澳葡人主要从事贸易活动。葡人自治组织机构议事会负责管理葡萄牙人的贸易，理事官兼任司库，也称库官，掌管葡萄牙商船进口税的征收，大致征收占货物总数的5%的商业税， 随后将征得的货物出售。税收的1／5属于国王，其余作为市政经费（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（ Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of the Portuguese Settlements in China ），页49。）。议事会每年召开会议听取财政收支情况报告，安排财政支出，并由议事会与长老决定对各类进口货物征收关税的税率。
终明之世，明朝一直在不断强化对澳门的治理，而居澳葡人自治机构议事会作为香山县统属机构，居澳葡人在自治基础上服从明朝地方官府的管辖，其与明朝地方政府虽有冲突，但基本上是服从、配合与合作的。而明朝地方官员在领土管理、行政司法和贸易税收方面，对澳门实行有效治理，一旦居澳葡人有超出广东地方政府规定的自治管理治安范围和有侵犯中国主权的举动，就要受到明朝地方官员的指责和制裁。
明代澳门治理形态的中西制度渊源
明代澳门治理形态的形成，并非偶然，有着深远的中西历史渊源。在以往的研究中，有学者早已指出：“明政府仿照唐宋两代管理广州外国侨民的‘番坊’制度，可能还参照元代以来在少数民族中实行的‘以土官治土民’的土司制度，将葡萄牙人的首领视同‘番长’、土司，于1584年任命他为中国第二级的官员，称之为‘夷目’”（注：费成康：《澳门四百年》，页35。），提出了不应从单一的‘番坊’制来寻求渊源的思路。而在方法论上，我们也不应满足于用一个因素去解释，而应将多种因素综合起来考察。
对明代澳门治理形态的渊源，不仅要从来自中国方面也要从西方的葡萄牙方面探索。
（一）中国方面
1.古代地方特别行政建制
我国古代国家行政组织的地方特别行政建制源远流长，而且是我国古代行政管理的特点之一。
早在春秋战国之际就有诸侯王国在边远地方建立郡或县特别行政区，派官员进行管理。古代郡县制由此开端。后移至内地，成为一级行政组织。秦统一后，实行了郡县制，在少数民族地区设置特别行政区。如西汉张骞通西域后，设西域都护府。唐代在少数民族地区设立羁縻州、府，共856个，“以其首领为都督、刺史， 皆得世袭”（注：《新唐书》，卷43，《地理志》七下，《羁縻州》。）。宋代沿袭了设置羁縻州府，“树其酋长”的做法。元代以后，在少数民族地区设立土司制度，成为地方行政制度中的重要部分。这是统治者的一种羁縻政策，通过加强对土司的控制，达到牢固统治边区的目的，使各族听从中央政府指令。明代广建土司，完备了以土官治土人的土司制度，建立双轨制，在布政司内实行流土分治，既有府州县建制，又有各级土司衙门，是明代适应边区历史条件而建立的地方特殊行政建制，采取与内地不同的特殊管理办法，有利于对边区的控制和管理。明中叶右副都御史杨一清曾就明太祖在云南设立土司并派沐英镇守的决策，做出精辟地论述：“太祖高皇帝始命西平侯沐英克服之，又以诸夷杂处，易动难驯，故因其酋长有功者设立为土司，各令统其所部夷人，子孙世袭。而命西平侯子孙，令袭黔国公者镇其地，以控制之。如身之使臂，臂之使指，心所调遣，莫敢不服”（注：杨一清：《条处之云南土夷疏》，载《明经世文编》，卷119。）。因此，明代实行“以夷制夷”的因俗而治， 是在历史的继承上又有所发展。
2.地方基层自治的传统
乡村是封建统治的基础。自秦统一中国以后，郡县制建立，乡里组织作为基层政权存在衍生下来，从秦汉的乡亭到宋元的都社，历代沿袭。因此，地方习惯和观念，构成中国古代地方自治的传统。明代从中央到地方，层层分职设官，而县以下不设更低一级的政府机关。明初编制的里甲，不仅是赋役征派的单位，而且是全国最基层的社会管理组织单位，具有地方自治的性质。里长的职责范围极为宽泛，负责追征钱粮、勾摄公事、祭祀鬼神、接待来往、监督生产等。同时，每里推举“老人”，由年高望众者充任，“理其乡之词讼”，负责理断乡里争讼。平时劝民耕作，安居乐业。通过赋役征派为主的里甲制和村落自治性质的老人制来治理乡村，明太祖乡里自治的思想在《教民榜文》中有充分体现。普通民事重视依靠长老调停、制裁，是一种传统地方习惯和观念。明代老人的设置，将原来归属公共权力的审判权、行政权的一部分，正式委托给当地社会领导层，加强了地方基层自治的色彩。
3.古代外国侨民社区
中国古代外国侨民社区“蕃坊”的出现，有确切史料记载是在9 世纪初。有的学者提出中国历史上最早出现的外国人居留地是西汉时的“蛮夷邸”，值得商榷。既称“邸”，是安置西方来使的客馆，便与“蕃坊”不相干（注：费成康：《中国租界史》，页1。）。 唐文宗时人房千里曾言：“顷年在广州蕃坊时，献食多用糖蜜、脑麝，有鱼俎，虽甘香则腥臭自若也，唯烧笋一味可食”（注：房千里：《投荒录》，引自顾炎武《天下郡国利病书》，卷104，《广东》八，《杂蛮》。）。 当时唐朝政府规定外国人不得在广州城内居住，另在城外划出外国人居住之地，人称“蕃坊”。史载：“番商者，诸番夷市舶交易，纲首所领也。自唐设结好使于广州，自是商人立户，迄宋不绝。诡服殊音，多流寓海滨湾泊之地，筑石联城，以长子孙”（注：房千里：《投荒录》，引自顾炎武《天下郡国利病书》，卷104，《广东》八，《杂蛮》。）。唐代“结好使”即市舶使的别称（注：裴次元：《奏广州结好使事由奉诏书谢恩状》，载《全唐文》，卷661。）。 市舶使设立于唐玄宗开元年间，即8世纪初（注：《册府元龟》，卷546，《谏诤部·直谏》一三；《旧唐书》，卷8，《玄宗纪》上。）。唐代蕃坊之中， 有管理蕃坊公事的官吏，由蕃人充任，称为蕃长。唐元和年间（806年～820年）成书的李肇《唐国史补》中记载：“有蕃长为主领”（注：李肇：《唐国史补》下。）。9世纪中叶至10世纪初， 根据旅居中国的阿拉伯商人亲身见闻记录成书的《中国印度见闻录》记载：“商人苏莱曼（Solaiman）提到，在商人云集之地广州，中国官长委任一个穆斯林，授权他解决这个地区各穆斯林之间的纠纷；这是照中国君主的特殊旨意办的。每逢节日，总是他带领全体穆斯林作祷告，宣讲教义，并为穆斯林的苏丹祈祷。此人行使职权，做出的一切判决，并未引起伊拉克商人的任何异议。因为他的判决是合乎正义的，是合乎尊严无上的真主的经典的，是符合伊斯兰法度的”（注：穆根来等译：《中国印度见闻录》（中华书局，1983年），卷1，页7。）。由上可知，在唐代，已出现专门的外国侨民社区“蕃坊”。其中外国侨民保持自己的风俗习惯和宗教信仰，他们推举出的首领，为唐朝政府简选委任，作为蕃长，负责管理侨民社区内部事务，中国地方政府授予他处理社区内部外国侨民中的纠纷案件，以及管理社区日常事务的自治权。后中国港口城市设立的蕃坊，均源于此。
至宋代，“广州蕃坊，海外诸国人聚居。置蕃长一人，管勾蕃坊公事，专切招邀蕃商入贡。用蕃官为之，巾袍履笏如华人。蕃人有罪，诣广州鞫实，送蕃坊行遣”（注：朱彧：《萍洲可谈》，卷2。 ）。蕃长身着中国服装，俨然成为宋代市舶司的一名下属官员。
值得注意的是，近来有国内学者对元末“亦思巴奚”一词来源进行考证，指出是从波斯语Shahbandar（沙班达尔）转译而来，意思是港务长，即“蕃客大首领”，并认为唐宋元时期的蕃长，就是波斯语中的沙班达尔（注：廖大珂：《“亦思巴奚”初探》，载《海交史研究》1997年第1期。）。在西文史料中， 有很多关于印度洋沿岸和东南亚的贸易港口实行沙班达尔管理制度的记载，而这也正是中国进行航海活动的区域，因此蕃坊在中国出现本身，应该说已是古代中西海上交流的结果。有印度学者指出：“中世纪时有许多外国人居住区的欧亚城市都会为这些居住区设立一些内部管理系统，并常常给它们很大的社会和司法自主权。例如在15 世纪的马六甲， 这一系统的形式表现为各种西亚班达（syahbandas），其中古吉拉特人，泰米尔人和其他种族都有自己的‘代表’。在地中海地区以及在低地国家，不同‘国家’的领事系统也具有相似的情况和功能”（注：桑贾伊·苏布拉马尼亚姆（ Sanjay Subrahmanyam）著、何吉贤译：《葡萄牙帝国在亚洲》，页57～58。 ），说明不仅在亚洲，而且在欧洲也存在这种制度，很有必要进一步探讨。
（二）中世纪葡萄牙的城市自治
在西欧，自11世纪起，城市市民和封建主的斗争绵延200年之久，终于使城市摆脱封建领主束缚，取得了不同程度的自治权。一般说来，西方城市“由一个市政会管理……当城市组织发展了，管理工作复杂了，他们才形成一个名符其实的最高权力机构……市议会进行各个方面的日常行政管理工作，它负责财政、商业和工业的管理，决定和监督公共工程，组织城市的供应，管理公社军队的装备和风纪，建立儿童学校，提供老贫救济院的经费。它颁布的法令成为名符其实的城市立法”（注：（比）亨利·皮雷纳著、陈国樑译：《中世纪的城市》，页126。）。而且“每个城市都是一个自治的市民社会，各自制订法律，自行征税，自管司法，自行铸币，甚至根据各自需要结成政治联盟，自行宣战和媾和”（注：（美）詹姆斯·W·汤普逊著、 徐家玲等译：《中世纪晚期欧洲经济社会史》，页174。）。
在葡萄牙，“葡萄牙新阶级的发展在时间上和空间上都与都市的出现和发展是一致的，是同步出现的现象”（注：（葡）雅依梅·科尔特桑著、邓兰珍译：《葡萄牙的发现》，卷1，卷209。）。葡萄牙的创立者国王阿丰索·恩里克的时代，葡萄牙的城市开始兴起，科英布拉及其地区在争取国家独立的斗争中起了重要的作用，并掀起争取自由的斗争。葡萄牙历史上记载的首次市民起义，于12世纪初发生在科英布拉。起义者“不仅争取制定了一部新的地方行政法，使居民们有了更多的利益，而且还拒绝了两名城市人民深恶痛绝的税务官进入科英布拉”（注：《葡萄牙简史》，页35。）。虽然各城市情况有所不同，但在争取自由即自治的斗争中，大多数城市属于国王，这些城市很容易得到自由权利。只要按时付给国王一笔税款，即可取得特权证书，得到程度不同的特许权利，包括选举市政机关等自治权利。而“为了让居民能在安全条件极差的新领土上定居下来，历届国王都颁布有关法令，给这些居民很多特权”（注：（葡）雅依梅·科尔特桑著、邓兰珍译：《葡萄牙的发现》，卷1，页211。）。这些特权包括：一是城市的居民是自由人；二是城市土地的领有是自由的；三是城市有自己的法庭，主持由城市市民选举产生；四是财政自由，每年城市交纳一笔税款，其余可安排用于城市各项支出；五是城市有自由贸易的特权；六是最重要的，也就是自治城市有权选举自己的市政会，主持管理城市内部事务。通过国王“法令特许权”，葡萄牙许多城市先后获得了程度不同的自治权利，在葡萄牙的国家事务中起了重要的作用。甚至在葡萄牙与外国交往时，城市阶级也有着特殊重要性。根据记载：“葡萄牙首批外交官是里斯本和波尔图的商人”。1353年葡萄牙与英国签订的协议，不是两国国王签订的，而是英国爱德华三世与波尔图的商人阿丰索·马丁斯·阿洛签订的。而阿洛“代表葡萄牙沿海城市和市民群体”（注：《葡萄牙的发现》，卷1， 页212。）。可见葡萄牙城市自治的传统由来已久。
明代澳门治理形态的特色
澳门治理形态的产生，是明朝在明中叶以后面对国内外新的变化格局，吸取历代统治经验教训，调整内外政策的结果。
明正德末年，葡萄牙王国的也是西方世界的第一个来华使团的失败，导致明朝正在变化中的海外政策急速逆转（注：参见拙文《明代中葡两国的第一次正式交往》，载《中国史研究》1997年第2期。）。 嘉靖年间，倭寇纵横沿海，而国内外海外贸易的需求日益增长，在艰难中明廷终于选择了允许葡人入居澳门即开放澳门这一对外窗口的两全之策。这一决策与隆庆初开放福建海禁，允许中国商民出海贸易，共同构成明王朝后期海外政策调整的重要内容。因此，也绝非是一个“受贿”所能说明的。历史常常是这样，貌似偶然的事件之间，实际上有着必然的联系。西方东来对正处于社会内部变迁中的明王朝的影响，恰恰说明了这一点。
论及澳门治理形态的特色，无庸置疑的是，中西传统为之奠定了制度上的基础。然而，治理形态既有历史传统遗留的继承性，又有历史发展特殊性。
作为在中国领土上，地方行政管理的一个特殊形态，其鲜明特色主要表现在以下3点。
1.澳门治理形态是中西两种行政管理制度的合璧
在澳门治理形态中，主体是中国地方府县制，辅体是西方城市自治议会制。在中国的土地上，在中国地方政府的管辖下，基层行政管理采用了西方移植而来的制度，从而形成了中西制度的一种特殊交融。
2.在澳门治理形态中主从性明显
在明朝地方政府管理下，居澳葡人社区内自治组织是作为明朝地方政府香山县的统属机构。因此治理形态是以一主一辅构成的。以中国地方行政机构为主，以葡萄牙城市自治机构议事会为辅，中国拥有完整主权，地方政府的宏观调控和微观干预都是存在的，而澳门葡人社区内部自治体系服从并依附于中国地方县级行政单位。
首先，从设立程序看，香山县属下这一特殊侨民社区的出现，设立程序基本上与唐宋设立外国侨民社区番坊是同样的，经过明朝官方允许和承认。因此明朝地方官府以官文书的形式支配运行。
其次，从权力来源来看，葡萄牙人在澳门有限的自治权力，是明朝政府给予的。只在葡人的侨居社区内行使，理事官是得到明朝承认的“夷目”，要直接对明朝地方官员负责，明朝地方政府按照明代法律对其行使权力予以监督。因此其行使的权力具有从属性，从来就不是一个独立的政治实体。
再次，从权力范围看，在明朝地方政府管辖之下，葡人自治机构只拥有管理侨民社区范围内有限的权力，并无权管辖在社区里的中国居民。明朝地方政府可干预其自行管理的事务。无论是行政、土地，还是司法、税收方面，明朝在澳门都充分行使着国家主权。而在澳门特别体现国家主权的国防和外交更由明朝政府决策和处理。
3.在澳门治理形态中，中国地方政府和居澳门葡人社区自治机构既具有共生性，又具有冲突性
明代澳门的兴起和发展，是通过中葡相协互补的治理组合进行有效治理而实现的。作为早期中西直接交往的重要结合点，澳门的中西两种制度文化在矛盾、冲突和碰撞中相互融合，形成了带有中葡两个国家民族特征的特殊治理形态。中西地方行政管理的发展方式不同，职能也有异，反映在城市管理上尤为明显。中国古代城市行政管理以政治、军事为主，而西方中世纪自治城市以经济和公共事业为主，因此澳门治理形态具有中西互补的特色。
同时，中国地方政府和居澳葡人自治机构不断发生各种冲突，则是这一互补过程中不可避免的。其原因在于议事会的双重角色：一是在中国领土上的行政隶属中国地方政府，一是行政隶属葡萄牙印度总督。这使其职能也具有特殊的双重内涵，一方面它代表中国政府贯彻中国法令治理葡萄牙人，另一方面它又代表葡萄牙印度总督甚至葡王统治居澳葡人，而最重要的是它是居澳葡人利益的代表者。由于自身利益所在，它必须听命于中国政府。澳门总督一职的出现，是一个值得注意的重大变化，表明葡萄牙的干预加强。而澳门总督与议事会不同，他的利益是与葡萄牙完全一致，作为政府官员派到澳门，与中国政府的矛盾冲突在所不免，而议事会因自身利益，与其发生冲突也不可避免。
结 论
综上所述，可以得到以下几点认识。
1.在明代形成的澳门治理形态中，起重要决定作用的是中国政府。明代澳门治理的实际形态是在香山县管辖下的一个特殊的侨民社区，其基本特征是中国地方行政管理制度的一个特殊形态。
2.行政权力结构是行政管理机制的核心。在明代澳门治理形态中，中葡一主一辅，共同构成澳门管理机制的有机体。但在澳门这块中国领土上，中国的主权和治权从未分离，居澳葡人的自治机构是作为中国地方政府的下属存在的。换言之，葡人自治是存在于中国地方政府管辖之下的有限自治。从表面上看，明朝地方行政管理和葡人自治管理，二者并存于澳门；澳门治理形态在运作体制上，是采用中葡合治，而居澳葡人自治组织确实也听命于果阿和里斯本，具有一仆二主的特征，故有的学者认为是双轨制；实际上，明朝地方行政管理和葡人自治管理二者之间形成的是一种统属关系，即纵向的上下级关系。明代地方官员既掌有治民权，又握有军事、外交大权，涉及居澳葡人部分，则由葡人自治机构去配合运作。居澳葡人的自治权利和作用，限制在辅助明朝地方政府的范围内。由于租赁形式构成这一侨民社区的特殊内涵，葡人在中国领土上是赁居的地位，因此居留前提是在中国地方政府的管辖下，有别于完全的双轨制。
3.对行政管理活动不能独立看待，只有把它放在它赖以生存的特定环境中，考察政治制度、经济文化传统、历史特点以及国际环境各方面因素对它的制约，才能从现象深入到本质和内在联系，才能揭示行政管理产生的深刻根源。明代澳门治理形态产生在特定的历史条件下，中国需要通过澳门这个对外窗口，进行必不可少的海外贸易，而葡萄牙人则需要中国官府的允诺和保护，进行得利丰厚的海上贸易。中国明朝政府时刻警惕着葡萄牙人的不法和越轨行为，而葡萄牙人的海外扩张特性又使之希冀不断扩大自治权限，因此矛盾在所不免。但拥有主权的中国地方政府，在管辖上居主导地位，不断加强、完善控制机制和制约手段，主要有行政命令、法令规条、经济政策，辅以军事控制和生活日用品的制约等手段。对此，葡萄牙人清楚地知道这是在中国的领土上，必须服从明朝政府的管辖，否则将失去立足之地。因此在中国地方政府的管辖下，居澳葡人自治机构议事会基本上对中国地方政府是恭顺的，并对中国政府一直履行缴纳地租和税饷的义务。于是，明代澳门的治理形态就这样在双方取得的默契下，保持着平稳发展的态势，在澳门建立了稳定的社会秩序，有效地治理了澳门，终明之世没有发生大的变化。
4.明代澳门的治理形态既是对古代中国地方行政特殊建制和地方自治传统的继承和发展，又是在西方扩张东来的新形势下，吸收西方制度因素的结果。
总之，在澳门治理形态下，居澳葡人服从中国地方政府管辖，与中国地方官府配合、合作，使澳门在明代发展迅速，一跃成为当时重要的国际贸易港口城市。同时，通过澳门这一辐射中心，中国的大量丝绸等产品走向世界，对当时正在形成中的世界市场起了重要的作用。这种治理形态可以说基本上延续了近300年， 直至鸦片战争以后才被完全打破。^
【专 题 号】K24
【复印期号】1999年05期
【原文出处】《中国边疆史地研究：澳门专号》(京)1999年02期第27～41,118页
【作者简介】万明 100732 北京中国社会科学院历史研究所
| 【内容提要】 | 本文尝试对葡萄牙人入居澳门以后明代澳门的治理形态进行探讨。明代澳门的治理形态，即指在澳门这块中国拥有完整主权的领土上，明朝政府管辖下的一个特殊侨民社区的治理形态。这一治理形态出现在特定条件下，可以视作明朝地方行政管理上的一个特殊形态。它的产生，是明朝在明中叶以后面对国内外新的变化格局、吸取历代统治经验教训、调整内外政策的结果。 这一治理形态产生于前近代东西方最早的交通点上，定型于明代，为清代所沿袭，直至道光二十九年（1849年）为澳门葡萄牙总督亚马留（Joao Ferreira do Amaral）所破坏，存在近300年。 从澳门治理的层次上看，是一上一下，一主一辅，中国地方政府在上，为主，居澳葡人自治机构在下，为辅；就治理的方式而言，是中西合璧，既是中国传统地方行政治理的延续，又加入了西方城市自治的因素。可以说作为中西直接接触早期出现的这一治理形态，既是对古代中国地方行政特殊建制和地方自治传统的继承和发展，又是在西方扩张东来的新形势下，吸收西方制度因素的结果。因而这一治理形态是中西直接接触早期中西制度文化交流、碰撞和融合的产物。 |
澳门在明代兴起和演变的过程，也就是明代澳门治理形态开始酝酿、逐步形成，直至定型的过程。明代澳门的治理形态，即指在澳门这块中国拥有完整主权的领土上，明朝政府管辖下的一个特殊侨民社区的治理形态。这一治理形态出现在特定条件下，可以视作明朝地方行政管理上的一个特殊形态。
澳门治理形态，产生于前近代东西方最早的交通点上，定型于明代，为清代所沿袭，直至道光二十九年（1849年）为澳门葡萄牙总督亚马留（Joao Ferreira do Amaral）所破坏，存在近300年。从澳门治理的层次上看，是一上一下，一主一辅，中国地方政府在上，为主，居澳葡人自治机构在下，为辅：就治理的方式而言，是中西合璧，既是中国传统地方行政治理的延续，又加入了西方城市自治的因素。
明代澳门治理机构及其运作
万历十年（1582年），明朝广东地方政府最高官员代表明廷，对居澳葡人问题公开表态，对澳政策和治理方案确定了下来，允许葡萄牙人租居澳门，从此那里成为广东香山县管辖下一个特殊的侨民社区，明代澳门治理形态开始形成。澳门是中国的领土，自葡人进入并租居以后，明朝地方政府对澳门一贯行使主权，进行全面管理。居澳葡萄牙人的社区自治机构议事会事实上是作为香山县的从属机构存在的。
（一）管理组织机构
1.香山县主管
行政上，澳门地属香山县，由香山县主管。自万历初年左右葡萄牙人租居澳门以后，居澳葡人每年向明朝官府缴纳地租银500两，这500两地租银“则自香山县征之”（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。明代香山县知县是主管澳门民政和司法的长官。
2.提调、备倭、巡缉三行署
明朝政府在澳门设有提调、备倭、巡缉行署（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，卷，《形势篇》。），这些官员或称为“守澳官”。提调负责查验海商船舶进出口，代为向海道申报手续、征收关税，究问、查办违法偷运逃饷等事宜；备倭掌管海盗、倭寇的缉捕之事；巡缉则负责巡查缉捕走私等事。这些守澳官具有军事镇守之责，其上有海道副使，兼掌海防和海上贸易事宜。
3.广州府海防同知抽盘厂、参将府、市舶司
万历元年（1573年），明廷设广州府海防同知于雍陌，以便就近弹压（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》， 转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷第4期。 ）。万历十九年（1591年），明朝在澳门外建抽盘厂于香山大埔、雍陌地方，汛至，以同知驻扎新安，通判驻扎雍陌，汛毕方回（注：《明神宗实录》，卷242，万历十九年十一月壬午。）。四十二年（1614 年）设参将于中路雍陌营（注：印光任、张汝霖：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。四十四年（1616年）恢复一度因广东税监李凤而“辞回省城”的海防同知，令其仍旧驻扎雍陌（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》，转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷第4期。）天启元年（1621年）， 原设于雍陌的参将府移至位于距莲花茎数里的前山，建立前山寨（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
崇祯初年，颜俊彦以广州府推官代摄香山县事，实际等于开厅于香山县。根据他的记载，有关澳门的管理，设有抽盘科，置有参府及市舶官（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1， 《澳夷接济议》。）。
4.居澳葡萄牙人的社区自治机构议事会
葡萄牙人入居澳门之初，在澳门进行贸易的最富有的葡萄牙商人们自发组织管理内部事务（注：吉列- 努涅斯：《澳门》（CesarGuillen-Nunez,Macau），页9。）。佩雷拉（Diogo Pereira ）是协商推举出的第一任地方长官（Capitao de Terra）。这招致了葡萄牙宫廷不满，1563年葡萄牙印度总督废止了地方长官一职位（注：梅斯基特拉：《澳门史》（Goncalo Mesquitela,Historia Macau），卷1，册2， 页52。）。因此无论中国明朝还是葡萄牙宫廷，都没有承认澳门葡人入居初期管理内部事务的自发组织。 葡萄牙学者叶士朋（AntonioManuel Hespanha）认为，在葡萄牙海外扩张时期， 海上帝国的统治方式有7种， 其中的“商站”是葡萄牙到澳门的最初阶段采用的管理模式（注：叶士朋：《澳门法制史概论》（Antonio Manuel Hespanha）， 页15。）。也就是说，由葡萄牙王室派出的日本航线船队长官在停留期间负责管辖澳门葡萄牙人事务。
两广总督陈瑞准许葡萄牙人居留中国领土的先决条件是葡萄牙人必须服从中国官府的管辖。当时，作为居澳葡人代表的检查官佩乃拉与意大利籍耶稣会士罗明坚，表示了完全服从、恭顺的态度。在两广总督陈瑞的召见以后，居澳葡人得到了中国广东地方政府最高官员的居留许可，于是加紧筹备建立自治组织。他们急于建立自治组织的另一原因是，正在这一年，西班牙合并葡萄牙，澳门葡萄牙人不得不效忠于西班牙国王，又唯恐西班牙国王过多干涉澳门这一居留地，就建立自治组织，管理居留地的内部事务。
1582年5月31日， 佩乃拉和罗明坚回到澳门（注：科林：《菲律宾群岛耶稣会的传教业绩》（F. Colin, Labor Evangelica de losObreros de la Compania de Jesus en las lslas Filipinas）， 卷1，页291。），6月，居澳葡人便召集秘密会议，决定建立当地自治管理机构（注：博克塞：《热带地区的葡萄牙社会：果阿、澳门、巴伊亚和卢旺达的市议会1500—1800》（C,R.Boxer, Portuguese Society inthe Tropics:the Municipal Councils of Goa, Macao, Bahia, andLuanda 1500—1800），页44。）。万历十一年（1583年）， 在澳门主教卡内罗（Melchior Carneiro）的主持下， 选举产生的澳门议事会（Senado da Camara）正式成立。
议事会是澳门葡萄牙人侨民社区自治的最高权力机构，负责管理澳门葡萄牙人内部事务。如遇特殊重大事件，则召集市民大会解决。所有居住在澳门的葡萄牙人都有选举权。经选举产生的议事会包括3 名市议员（Vereador），2 名预审法官（Juiz Ordinario ）和1 名理事官（Procurador）。凡重大事务，由主教、地方长官和王室大法官出席并主持议事会会议（ 注： 伦斯泰德： 《葡萄牙在华居留地历史概述》 （Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of the PortugueseSettlements in China），页38。）。议事会每3年举行1次选举，在议事会选举时，由理事选择出6名得票最多的人，让他们依法宣誓后， 分为3组，每组2名。每组将各自提出的未来3 年的议事会人选名单交给王室大法官，由王室大法官从中选择，组成未来3年的候选人名单，抄出3份，由印度总督确认（注：《澳门档案》（Arquivos de Macau），卷1，页15～18，转引自博克塞《热带地区的葡萄牙社会》，页44。）。议员必须年满40岁才能担任，并轮流担任主席，处理日常事务；预审法官必须年满30岁才能担任，负有监察议员、审理一般案件之责；理事官具体执行议事会的决定，掌管市政，兼任司库，更为重要的是，他要直接向中国官府负责。西方学者记载，于议事会成立次年（1584年），明朝承认负责与中方打交道的居澳葡人头目（procurador）为中国第二级官员，称作“夷目”（注：马里亚诺：《中国理事官1583—1894年》 （ Jose Gabriel Mariano,A Procurador do Negocios Sinicos,1583—1894），载《法学》，1991年，页18～22。）。因此，明清官府所指“夷目”，后通称为“唩嚟哆”，全称“督理濠镜澳事务西洋理事官”，即指此官（注：理事官，葡文名Procurador，从其职责范围可以得知，即是通称的“夷目”，也即明清档案中多有所见的“唩嚟哆”。以往大多学者将“ Ouvidor”或“Vereador”认为是“唩嚟哆”，如费成康：《澳门四百年》，页38，黄启臣：《澳门历史》，页207， 均误。）。
1586年4月10日，葡萄牙印度总督根据菲力浦二世的命令， 正式确认澳门为“中国圣名之城”（Cidade do Nome de Deus na China）， 赋予了澳门与葡萄牙埃武拉（Evora）、印度科钦（Cochin ）同等的权力和荣誉。此后，澳门要求国王赋予与葡萄牙波尔图（porto ）同样的特权。但在1595年3月3日和1596年4月18日以及1709年的敕令中， 国王仍只承认澳门具有与埃武拉市同等的自由、荣誉和显赫地位（注：施白蒂著、小雨译：《澳门编年史》，页23。）。
在葡萄牙人社区， 除议事会以外， 推举产生的地方长官（葡名Capitao da Terra，实际主要掌管治安，故中国人习惯称之为兵头）、澳门教区主教和王室大法官，是澳门掌管行政、宗教、司法的重要官员，而里斯本派出的日本航线船队长官，原在停留澳门期间负有管理防务之责，在议事会成立后，仍为澳门的首脑。为了摆脱日本航线船队长官的管辖，澳门议事会进行了不懈的努力。直至1623年葡印总督以国王的名义，派出澳门的第一任总督到任（注：施白蒂《澳门编年史》记载，在1622年7月30日，葡印总督已下令组成执政委员会， 澳门不再受日本航线船队长管辖。1623年5月6日任命王室贵族唐·马士加路也为澳门第一任总督，他于7月17日到任，见页35～36。）。
1616年（万历四十四年）8月31日， 西班牙国王任命的澳门总督卡拉斯古（Francisco Lopes Carrasco）就职（注：弗兰萨：《澳门及其居民》（Bento da Franca,Macau e os seus Habitantas），页21。）。但日本航线船队长官不承认他，而且澳门葡人也不愿听他指挥，形同虚命。1621年起，澳门议事会与买了中日贸易特权的日本航线船队长官卡瓦略（Lopo Sarmento de Carvalho）的矛盾激化， 强烈要求撤消日本航线船队长官对澳门的管辖。于是，天启三年（1623年），果阿的葡印总督任命马士加路也（Dom Francisco Mascaranhas）为澳门总督， 这使澳门议事会大失所望。虽然当时马士加路也名义上是总督，但实际上只掌管军事防务。马士加路也于6月17日到任，从此开始， 议事会与总督进行了不断地斗争。
有西方学者言：“澳门最初是由一个主要是商人组成的委员会管理，当果阿派遣的官员到来时，这个称为议事会的组织已经建立，澳门市民无意让步，他们想方设法保护其独立，而此后的几个世纪，城市长老与果阿派驻负责管理的官员之间的冲突经常不断”（注：考特斯：《澳门记事》（Austin Coates A Macao Narrative），页25。）， 说明了澳门葡萄牙人社区内自治机构与果阿的葡印总督的矛盾自一开始就存在，反映出居澳葡萄牙人维护自治，反对来自果阿的干预的自治要求。由于果阿派遣的总督实际上是王室的代表，因而自治组织与他的斗争，也可以说是居澳葡人自治机构对来自葡萄牙的干预自治进行的斗争。
终明一代，澳门葡人自治社区的权力机构是议事会，而总督并不拥有最高权力（注：博克塞：《16—17世纪澳门历史研究》（C. R Boxer,Estudos para a Historia de Macau Seculos XⅥ a X Ⅶ, 1 Tomo,Lisboa,1991），页218～224。）。但1640年葡萄牙脱离西班牙独立后，随葡萄牙中央集权的加强，有将澳门视为殖民地而加强干预的倾向，澳门总督逐渐成为不只掌握军事的实际执政者。清代《澳门纪略》中记载：“夷目有兵头，遣自小西洋，率三岁一代。辖蕃兵一百五十名，分戍诸炮台及三巴门。蕃人犯法，兵头集夷目于议事亭，或请法王至，会鞫定谳，籍其家财而散其眷属，上其狱于小西洋，其人属狱，候报而行法。其刑或戮或焚，或缚至炮口而烬之。夷目不职者，兵头亦得劾治”（注：《澳门纪略》，下卷，《澳蕃篇》。）。
（二）管理职能运作
行政上
1.明朝广东地方官府对澳门实行垂直管理，省、府、县行政命令层层下达，香山县令是主管澳门民政的最高官员。万历十年（1582年）明朝两广总督陈瑞正式允许葡萄牙人租居澳门，次年便授予澳门葡人头目为中国第二级官员职衔，称之为“夷目”，后称之为“督理濠镜澳事务西洋理事官”（注： 马里亚诺：《中国理事官1583 —1894 》（ JoseGabriel Mariano,A Procurador do Negocios Sinicos,1583—1894 ），载《法学》，1991年，页18～22。），授予他管理租居澳门的葡萄牙人内部事务的权力。对中央或广东地方最高官府下达的政令，香山县令提调、备倭等守澳官通知“夷目”（理事官）、通事到议事亭听候宣谕，布置施行（注：《明清史料》，乙编，第8本， 《兵部题〈失名会同两广总督张镜心题〉残稿》。）。葡萄牙人议事会负责每年定期向香山县缴纳地租银500两，在11月冬至前后，香山县派人前往澳门征收， 此举一直延续至清代前期（注：清香山知县张璟槃曾详述原委：“查澳门为西洋人所住，始自前明嘉靖年间，载在县志。每年仅纳地租银500两。向于十一月冬至前后，照会洋官， 由县派拨书差前往澳门征收，附入地丁项内，批解藩库投纳，递年列入地丁钱粮奏销”。见（民国）《香山县志》，卷6，《海防》。今明代档案已不存， 笔者在葡萄牙国家档案馆（Archivo Nacional da Torre do Tombo）所见清代《催地租谕》，择录其一以见一斑：“署香山正堂郑谕夷目唩嚟哆知悉。照得濠镜澳地租银五百五十两，系征解藩宪附入地丁钱粮项内报销，例应倾销足色纹银，用部颁砝码兑收……谕到，该夷目即将应纳嘉庆十七年分澳地租银预备足色纹银，照例遵用砝码弹兑足数，即交吏书赍回转解。毋得仍用花银洋平兑交，以致缺少饬补，有误解期。毋违，特谕。嘉庆十七年十二月十四日谕”。见葡萄牙国家档案馆胶片号1A-666。）。
2.经明朝允许，居澳葡人的自治组织机构议事会享有有限的自治管理权力，负责管理葡萄牙人社区内部的日常事务，维护社区内部的稳定和秩序。社区内部事务，由议事会会议决定；遇重大政事，召集全体市民会议，包括前议事会成员、教士和地方长官（注：顾恩：《遭遇澳门》（ Geoffrey C.Gunn,Encountering Macau:A Portuguse City- State on the Periphery of China,1557-1999），页36。），并要由理事官向广东地方政府请示报告。居澳葡人议事会要对明朝广东地方官府负责，遇事要向广东地方官员请示报告，理事官随时听从广东地方官府的召见；重大事件广东官府传令召唤理事官及葡澳自治机构其他官员到省。凡“文武官下澳，率坐议事亭，夷目列坐。进茶毕，有欲言则通事翻译传语”（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。），在明朝地方官员到澳门巡视时，议事会以臣属的身份接待和服从官府的指令。议事会作为明朝地方政府下属的存在，也表现在“凡郡邑下牒于理事官，理事官用呈禀上之郡邑，遵守汉文，有蕃字小印，融火漆烙于日字下，缄口亦如之”（注：《澳门纪略》，下卷，《澳蕃篇》。）。
3.两广总督陈瑞允许葡人居留后，明朝在澳门设立保甲。“就其聚庐中大街，中贯四围，各树高棚，榜以‘畏威怀德’，分左右定其门籍，以《旅獒》‘明王慎德，四译（夷）咸宾，无有远迩，毕献方物，服食器用’二十字，分东西各十号，使互相维系讥察，毋得容奸，一听约束”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。因清统治者忌讳“夷”字，作于清代的《澳门纪略》将“夷”均改为“译”字。）。史称“诸夷唯唯听命”（注：（万历）《广东通志》，卷69，《外夷》。）。
4.颁布行政法规性质的章程和条例，要求居澳葡人严格遵行。事关重大，香山知县还亲临处理，或省、府各级官员到澳监督执行。管理澳门最重要的法令条例，有万历三十六年（1608年）香山知县蔡继善制订的《制澳十则》，四十二年（1614年）海道副使俞安性、香山知县但启元勒石发布的《澳夷禁约五款》（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。）。
5.葡人如有违令，明朝官府派人到澳强制执行，并加以惩处。按照明朝官府的明文规定，葡萄牙人不得买卖土地，不经明朝地方官员准许，也不得在澳门建造、改造、扩建房屋。天启四年（1624年），澳门总督马士加路也（D.Francisco Mascurenbas ）借荷兰人入侵需要加强防御，在沙梨头一带建筑了一个规模不小的城堡，中国居民称之为“城台”。广东官府得到报告：“夷人筑城费银二十万，报知该国王，谓已拓据中朝一方地，该国王遂遣亲侄名哝咈
系呧为呶唠，赍敕前来镇守，夷言呶唠，即华言兵头也。兵头因筑此垣，虚中耸外，欲规画为殿基后建塔，请封一王子居守，故兵头盘踞此中，护借城台，每有存亡与俱之意”（注：《明清史料》，乙编，第7本， 《澳夷筑城残稿》。）。广东官府传令澳葡拆除擅自兴建的城堡，但马士加路也违令不从。两广总督何士晋决定采用“首绝接济，以扼夷之咽喉；既絷揽头，以牵夷之心腹；官兵密布，四面重围；严拿奸党，招回亡命”的措施，官兵层层包围，断绝一切供应，并派出间谍，加剧居澳葡人与总督马士加路也之间的矛盾和内讧，最终迫使马士加路也叩关表示服从命令，“甘认拆城毁炮驱奸灭哨”。不仅如此，马士加路也还答应“岁加丁粮一万两，编附为氓”，并“写立认状在案”。天启五年（1625年）二月二十三日至三月初四日，广东官员监督率领居澳葡人和中国揽头、夫役，拆毁了“城台”（注：《明清史料》，乙编，第7本， 《澳夷筑城残稿》。）。对此，崇祯初年广州府推官颜俊彦也有记载：“先年澳夷擅筑城垣，着揽头叶植宁等督拆。因以公费不赀，议以千金抵饷，解纳肇庆府库”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《谳狱》，卷2， 《奸揽谢玉宇等》。）。6.明朝随时调取听用。如崇祯三年（1630年），为了对付后金，明朝礼部左侍郎徐光启上疏，请派中书姜云龙同葡萄牙传教士陆若汉，领勘合前往广东“香山澳置办火器，及取差炮西洋人，赴京应用”（注：《崇祯长编》，卷33，崇祯三年四月乙亥。）。
7.遇有对外交往事项，澳门葡人需请示报告，由明朝地方官员全权处置。如崇祯十年（1637年）英船到达澳门，携带有英国国王给澳门总督的信函，要求贸易。明朝地方官员上船调查了解英国人的意图，并报告广州的高级官员。最终是明朝广东地方官员允许贸易，由澳门总督与广东官方联系后给以答复（注：《彼得·蒙地游记》（The Travels of Peter Mundy）（克劳斯1967年重版），第3部，页171、174、250。）。
8.崇祯初年，有主管刑名的府佐官开厅署理于香山县，处理行政司法事务，原因即在于香山县“密迩澳地”。对澳门这一特别的侨民社区，明朝予以特别关注和特殊治理，当时内地百姓如“往买木石，籴运米谷，必向县告照以往”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《署香山谳狱》，卷1，《漏税木户陆炳日》。）。
司法上
《大明律》明文规定：“凡化外人犯罪者，并依律拟断”。对此，《大明律例》有如下注解：“化外人，即外夷来降之人及收捕夷人散居各地方者皆是，言此等人原虽非我族类，归附即是王民，如犯轻重罪，各译问明白，并依常律拟断，示王者无外也”（注：（万历）《大明律例集解附例》（台湾学生书局本），册1，页344。）。凡居澳葡人内部发生的较轻民事和刑事案件，由预审法官审理；较重的案件，由果阿葡印总督派到澳门的王室大法官审理，王室大法官的任期通常是3 年（注：苏萨：《帝国的生存》（George Bryan Souza, The Survival ofEmpire:Portuguese Trade and Society in China and the SouthChina Sea 1630-1754），页23。）。 重大案件要向果阿葡印总督请示执行或送交审判。但凡重大案件，都要向明朝广东地方官府报告，由广东地方官员审理判决。而葡王菲力浦一世曾在1587年2月16 日从马德里发布命令，其中第30段指示澳门葡人大法官“不要干涉此地中国官员对中国人和在澳门居住的中国人的管辖权”（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（ Anders Ljungstedt,An Historical Sketchof the Portuguese Settlements in China），页64。）。在澳门主管民事诉讼的地方官员，即香山县知县。遇有重大民事案件发生，要上报广州府，并逐级上报。
万历三十六年（1608年），香山知县蔡善继上任后“未几，澳弁以法绳夷目，夷叫嚣，将为变。善继单车驰澳，数言解散，缚悖夷至县堂下笞之。故事，夷人无受笞者，善继素以廉介，为夷人所慑，临事控制有法，夷遂俯首帖耳受笞而去”（注：（康熙）《香山县志》，卷5， 《蔡善继传》。）。这是明朝香山知县对澳门进行司法管理的典型事例，可见明代广东地方官府拥有对澳门的最终司法处分权。
军事上
1.明代设置守澳官，由下级武官担任，具有军事管辖权。在葡萄牙人入居之初，守澳官王绰在任期间，为了加强管理，曾于澳门葡萄牙人居留地设军营一所，“朝夕讲武以控制之，自是番人受约束”（注：（乾隆）《香山县志》，卷6，《王绰传》。）。守澳官之上， 有海道副使负责海防。
2.设立关闸。万历元年（1573年），广东官府采取设立关城的办法，在澳门咽喉之地莲花茎设立关闸一座，“设官守之”（注：明末残档《防夷防瑶残稿》：“其地三面皆水，惟北有一路可通往来。设有官闸，禁其阑入，以严夷夏之防。关之上有香山寨参将坐镇弹压，澳之外皆香山寨把哨官兵环绕防守”。见《明清史料》，乙编，第8本，页800。）。关闸城楼上刻有“关闸门”3个大字。关闸门定期开启， 起初每月开启2次，后改为每5天开启1次。开关时， 许葡萄牙人进入关闸与内地贸易，购买粮食及日常生活必需品。平时官兵把守关闸，不许葡萄牙人擅自越关进入内地，也不许中国居民自内地随便出入。同年设广州府海防同知于雍陌，以便就近弹压。万历四十四年（1616年）南京教案发生后，为了进一步加强对澳门的军事管制，两广总督周嘉谟、广东巡抚田生金决定为“防患未然，随宜禁戢”，于是恢复一度因广东税监李凤而“辞回省城”的海防同知，令其仍旧驻扎雍陌。同时，严守“塘基环一线之关”，每月只许开放2次；限制外商进入内地的人数； 选择武艺高强者担任提调司官，严密防守，杜绝澳内外的勾结（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏》， 转引自汤开建《田生金按粤疏稿中的澳门史料》，载《暨南学报》第19卷4期。）。
3.层层防守。万历十九年（1591年），两广总督刘继文上议：“至澳夷内集，恐虞不测。合于澳门外建抽盘厂于香山大埔、雍陌地方，汛至，以同知驻扎新安，通判驻扎雍陌。汛毕方回”（注：《明神宗实录》，卷242，万历十九年十一月壬午。）。朝廷批准如议而行。 四十一年（1613年），两广总督张鸣冈因澳门的“蓄倭”问题，派遣海道俞安性、香山县令但启元巡视澳门，并让葡萄牙人“夷目”“立状为之永禁”（注：方孔炤：《全边略记》，卷9， 《海略》。）。次年，根据张鸣冈的建议，“因设参将于中路雍陌营”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。），调兵千人戍守，加强距澳门1 日之程的雍陌营地的防守。四十四年（1616年）以后，海道官员每年巡历澳门1 次（注：田生金：《按粤疏稿》，卷3，《条陈海防疏。》）。
天启元年（1621年），广东官府将原设于雍陌的参将府移至位于距莲花茎数里的前山，建立前山寨。史载：“改设参将于前山寨，陆兵七百名，把总二员，哨官四员；水兵一千二百余名，把总三员，哨官四员，船舶大小五十号，分戍石龟潭、秋风角、茅湾口、挂椗角、横洲、深井、九洲洋、老万山、狐狸洲、金星门，防制渐密，终明之世无他虞”（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
终明之世，广东官府无论从兵员数量、军官品级、营地规模，还是在军事防御重地的选址上，都力图加强对澳门的军事管辖，形成了完备的水陆防御体系。这套水陆防御体系不仅对澳门进行了有效地军事管理，而且在明末多次挫败了荷兰殖民者武装入侵澳门的企图，保证了澳门领土主权的完整。
议事会只负责葡萄牙人社区的治安，拥有一支维护治安的保安队，由澳门居民组成，需要时也雇佣奴隶。每年还拥有一个24人组成的治安监察官组织，每月由2 人值班（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of thePortuguese Settlements in China），页42。）。1623年， 澳门总督马士加路也到澳上任时，从果阿带来100 名葡萄牙士兵作为警卫部队，从此澳门葡人社区有了一支治安防务力量。
贸易上
明代守澳官、市舶司、香山县以及海道官员等均参与澳门的贸易关税管理。
按照正德时所定则例，明朝起初对来华贸易的外国商船实行抽分制，船上货物，“十分抽二”。史载：“蕃商和赍货物至者，守澳官验实申海道，闻于抚按衙门，始放入澳。候委官封籍，抽其十之二，乃听贸易焉”（注：庞尚鹏：《百可亭摘稿》，卷1， 《陈末议以保海隅万世治安疏》。）。隆庆五年（1571年），外商报货欺骗不实，难以查验；而明中叶以后以货币代替实物税的条件已经成熟，于是明朝改变上述关税征收办法，开始实行饷税制。具体说，是采用“丈抽之例”，“按船之大小以为税额，西洋船定为九等，后因夷人屡请，量减抽三分。东洋船定为四等”（注：梁廷枬：《粤海关志》，卷22，《贡舶》二。）。对于饷税的征收，葡人有如下记载：“商船进口征收舶税，按照船舶大小交纳”（注：博克塞：《复兴时期的澳门》（C.R.Box, Macau na Epoca da Restauracao），页34。）。明朝“设有抽盘科，每船出入，必丈抽盘验”，而设立的市舶官，“所司止衡量物价贵贱多少，报税足饷而已”（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1，《澳夷接济议》。 ）。
明末广州府推官、代摄香山县事的颜俊彦曾上《澳夷接济议》，对有关饷税治理提出具体建议：“请自今日始，凡船艇出入香山者，香山令必亲诣船所，应抽应盘，实实查核，除夹带违禁货物解赔问罪外，其应纳税报饷者，照常礼数填注印册缴报，海道并移市舶司照簿查收，若县官仍如往年坐收常例，竟不抽盘，即以枉法赃论”；又“凡船艇出入非奉两院海道信牌，不许私自往来海上，有借粜籴谷米，关运木石名色，私自向参府给票，恣行罔顾者，本人之罪不必论，请以其罪并罪参府，两台疏参提问，应惧而知返”；关于市舶司，“今除应纳税报饷者，许其执物穷价，秤量多寡，以完市司本等职业，此外船艇出入，在外则当以香山县官为政，在省应请之海道，委南、番两县官壹员，眼同盘验，记数填簿，缴报本道，并置循环簿，每季终转报两院照验”。对此，经省部院及海道指示，勒石实施（注：颜俊彦：《盟水斋存牍》（一刻），《公移》，卷1，《澳夷接济议》。）。
《明熹宗实录》记载，澳门葡人“岁输二万金”（注：《明熹宗实录》，卷11，天启元年六月丙子按语。），这只是香山澳每年向广东官府缴纳关税的一个大致的数字。香山澳税隶市舶司，“虽有定额，原无定征，皆取诸丈抽，彝船与夫彝商、唐商之互市者”，“初定二万六千，后征不足，议去四千”（注：（乾隆）《广州府志》，卷53，李侍问：《罢采珠池盐铁澳税疏》。）。万历二十七年（1599年），明神宗派往广东搜刮税收的太监李凤，一度将广东税额增至每年20万两白银，于是，“又派之濠镜澳货二万两”（注：郭尚宾：《郭给谏疏稿》卷1，《防澳防黎疏》。）。崇祯十四年（1641年）李侍问疏中言“见在岁额二万二千。察所抽者，皆于到澳番舶贸易之彝商，并唐商之下澳者”（注：（乾隆）《广州府志》，卷53，李侍问：《罢采珠池盐铁澳税疏》。）。而澳税有时达不到此数，如万历三十九年（1611年），由于没有船只前往日本，只交纳9000多两（注：王以宁：《东粤疏草》，卷5， 《条陈海防疏》。）。
明朝广东官府对停泊与居留在澳门的外国商船进行登记，发给许可证“部票”。持有“部票”的外国商船才能进出澳门港。对于不按规定停泊、偷税漏税的外国商船的不法行为，万历二十四年（1596年），海道副使规定“凡番船到澳，具赴省城（广州）公卖输饷，如有奸徒潜运到澳与夷，执送提调司究治”（注：（康熙）《香山县志》，卷10，《外志·澳彝》。）。后来，万历四十二年（1614年）两广总督批准公布于澳门的《海道禁约》，5款中又有2款明文规定：
——凡番船到澳，许即进港，听候丈抽，如有抛泊大调环、马骝洲等处外洋，即系奸刁，定将本船人货焚戮。
——凡夷趁贸货物，俱赴省城公卖输饷，如有奸徒潜运与夷，执送提调司报道。将所获之货尽行给赏首报者，船器没官，敢有违禁接买，一并究治（注：《澳门纪略》，上卷，《官守篇》。）。
是知广东官府不仅重申了以往的规定，而且强调了从严惩处。
澳门作为贸易港口，居澳葡人主要从事贸易活动。葡人自治组织机构议事会负责管理葡萄牙人的贸易，理事官兼任司库，也称库官，掌管葡萄牙商船进口税的征收，大致征收占货物总数的5%的商业税， 随后将征得的货物出售。税收的1／5属于国王，其余作为市政经费（注：伦斯泰德：《葡萄牙在华居留地历史概述》（ Anders Ljungstedt, An Historical Sketch of the Portuguese Settlements in China ），页49。）。议事会每年召开会议听取财政收支情况报告，安排财政支出，并由议事会与长老决定对各类进口货物征收关税的税率。
终明之世，明朝一直在不断强化对澳门的治理，而居澳葡人自治机构议事会作为香山县统属机构，居澳葡人在自治基础上服从明朝地方官府的管辖，其与明朝地方政府虽有冲突，但基本上是服从、配合与合作的。而明朝地方官员在领土管理、行政司法和贸易税收方面，对澳门实行有效治理，一旦居澳葡人有超出广东地方政府规定的自治管理治安范围和有侵犯中国主权的举动，就要受到明朝地方官员的指责和制裁。
明代澳门治理形态的中西制度渊源
明代澳门治理形态的形成，并非偶然，有着深远的中西历史渊源。在以往的研究中，有学者早已指出：“明政府仿照唐宋两代管理广州外国侨民的‘番坊’制度，可能还参照元代以来在少数民族中实行的‘以土官治土民’的土司制度，将葡萄牙人的首领视同‘番长’、土司，于1584年任命他为中国第二级的官员，称之为‘夷目’”（注：费成康：《澳门四百年》，页35。），提出了不应从单一的‘番坊’制来寻求渊源的思路。而在方法论上，我们也不应满足于用一个因素去解释，而应将多种因素综合起来考察。
对明代澳门治理形态的渊源，不仅要从来自中国方面也要从西方的葡萄牙方面探索。
（一）中国方面
1.古代地方特别行政建制
我国古代国家行政组织的地方特别行政建制源远流长，而且是我国古代行政管理的特点之一。
早在春秋战国之际就有诸侯王国在边远地方建立郡或县特别行政区，派官员进行管理。古代郡县制由此开端。后移至内地，成为一级行政组织。秦统一后，实行了郡县制，在少数民族地区设置特别行政区。如西汉张骞通西域后，设西域都护府。唐代在少数民族地区设立羁縻州、府，共856个，“以其首领为都督、刺史， 皆得世袭”（注：《新唐书》，卷43，《地理志》七下，《羁縻州》。）。宋代沿袭了设置羁縻州府，“树其酋长”的做法。元代以后，在少数民族地区设立土司制度，成为地方行政制度中的重要部分。这是统治者的一种羁縻政策，通过加强对土司的控制，达到牢固统治边区的目的，使各族听从中央政府指令。明代广建土司，完备了以土官治土人的土司制度，建立双轨制，在布政司内实行流土分治，既有府州县建制，又有各级土司衙门，是明代适应边区历史条件而建立的地方特殊行政建制，采取与内地不同的特殊管理办法，有利于对边区的控制和管理。明中叶右副都御史杨一清曾就明太祖在云南设立土司并派沐英镇守的决策，做出精辟地论述：“太祖高皇帝始命西平侯沐英克服之，又以诸夷杂处，易动难驯，故因其酋长有功者设立为土司，各令统其所部夷人，子孙世袭。而命西平侯子孙，令袭黔国公者镇其地，以控制之。如身之使臂，臂之使指，心所调遣，莫敢不服”（注：杨一清：《条处之云南土夷疏》，载《明经世文编》，卷119。）。因此，明代实行“以夷制夷”的因俗而治， 是在历史的继承上又有所发展。
2.地方基层自治的传统
乡村是封建统治的基础。自秦统一中国以后，郡县制建立，乡里组织作为基层政权存在衍生下来，从秦汉的乡亭到宋元的都社，历代沿袭。因此，地方习惯和观念，构成中国古代地方自治的传统。明代从中央到地方，层层分职设官，而县以下不设更低一级的政府机关。明初编制的里甲，不仅是赋役征派的单位，而且是全国最基层的社会管理组织单位，具有地方自治的性质。里长的职责范围极为宽泛，负责追征钱粮、勾摄公事、祭祀鬼神、接待来往、监督生产等。同时，每里推举“老人”，由年高望众者充任，“理其乡之词讼”，负责理断乡里争讼。平时劝民耕作，安居乐业。通过赋役征派为主的里甲制和村落自治性质的老人制来治理乡村，明太祖乡里自治的思想在《教民榜文》中有充分体现。普通民事重视依靠长老调停、制裁，是一种传统地方习惯和观念。明代老人的设置，将原来归属公共权力的审判权、行政权的一部分，正式委托给当地社会领导层，加强了地方基层自治的色彩。
3.古代外国侨民社区
中国古代外国侨民社区“蕃坊”的出现，有确切史料记载是在9 世纪初。有的学者提出中国历史上最早出现的外国人居留地是西汉时的“蛮夷邸”，值得商榷。既称“邸”，是安置西方来使的客馆，便与“蕃坊”不相干（注：费成康：《中国租界史》，页1。）。 唐文宗时人房千里曾言：“顷年在广州蕃坊时，献食多用糖蜜、脑麝，有鱼俎，虽甘香则腥臭自若也，唯烧笋一味可食”（注：房千里：《投荒录》，引自顾炎武《天下郡国利病书》，卷104，《广东》八，《杂蛮》。）。 当时唐朝政府规定外国人不得在广州城内居住，另在城外划出外国人居住之地，人称“蕃坊”。史载：“番商者，诸番夷市舶交易，纲首所领也。自唐设结好使于广州，自是商人立户，迄宋不绝。诡服殊音，多流寓海滨湾泊之地，筑石联城，以长子孙”（注：房千里：《投荒录》，引自顾炎武《天下郡国利病书》，卷104，《广东》八，《杂蛮》。）。唐代“结好使”即市舶使的别称（注：裴次元：《奏广州结好使事由奉诏书谢恩状》，载《全唐文》，卷661。）。 市舶使设立于唐玄宗开元年间，即8世纪初（注：《册府元龟》，卷546，《谏诤部·直谏》一三；《旧唐书》，卷8，《玄宗纪》上。）。唐代蕃坊之中， 有管理蕃坊公事的官吏，由蕃人充任，称为蕃长。唐元和年间（806年～820年）成书的李肇《唐国史补》中记载：“有蕃长为主领”（注：李肇：《唐国史补》下。）。9世纪中叶至10世纪初， 根据旅居中国的阿拉伯商人亲身见闻记录成书的《中国印度见闻录》记载：“商人苏莱曼（Solaiman）提到，在商人云集之地广州，中国官长委任一个穆斯林，授权他解决这个地区各穆斯林之间的纠纷；这是照中国君主的特殊旨意办的。每逢节日，总是他带领全体穆斯林作祷告，宣讲教义，并为穆斯林的苏丹祈祷。此人行使职权，做出的一切判决，并未引起伊拉克商人的任何异议。因为他的判决是合乎正义的，是合乎尊严无上的真主的经典的，是符合伊斯兰法度的”（注：穆根来等译：《中国印度见闻录》（中华书局，1983年），卷1，页7。）。由上可知，在唐代，已出现专门的外国侨民社区“蕃坊”。其中外国侨民保持自己的风俗习惯和宗教信仰，他们推举出的首领，为唐朝政府简选委任，作为蕃长，负责管理侨民社区内部事务，中国地方政府授予他处理社区内部外国侨民中的纠纷案件，以及管理社区日常事务的自治权。后中国港口城市设立的蕃坊，均源于此。
至宋代，“广州蕃坊，海外诸国人聚居。置蕃长一人，管勾蕃坊公事，专切招邀蕃商入贡。用蕃官为之，巾袍履笏如华人。蕃人有罪，诣广州鞫实，送蕃坊行遣”（注：朱彧：《萍洲可谈》，卷2。 ）。蕃长身着中国服装，俨然成为宋代市舶司的一名下属官员。
值得注意的是，近来有国内学者对元末“亦思巴奚”一词来源进行考证，指出是从波斯语Shahbandar（沙班达尔）转译而来，意思是港务长，即“蕃客大首领”，并认为唐宋元时期的蕃长，就是波斯语中的沙班达尔（注：廖大珂：《“亦思巴奚”初探》，载《海交史研究》1997年第1期。）。在西文史料中， 有很多关于印度洋沿岸和东南亚的贸易港口实行沙班达尔管理制度的记载，而这也正是中国进行航海活动的区域，因此蕃坊在中国出现本身，应该说已是古代中西海上交流的结果。有印度学者指出：“中世纪时有许多外国人居住区的欧亚城市都会为这些居住区设立一些内部管理系统，并常常给它们很大的社会和司法自主权。例如在15 世纪的马六甲， 这一系统的形式表现为各种西亚班达（syahbandas），其中古吉拉特人，泰米尔人和其他种族都有自己的‘代表’。在地中海地区以及在低地国家，不同‘国家’的领事系统也具有相似的情况和功能”（注：桑贾伊·苏布拉马尼亚姆（ Sanjay Subrahmanyam）著、何吉贤译：《葡萄牙帝国在亚洲》，页57～58。 ），说明不仅在亚洲，而且在欧洲也存在这种制度，很有必要进一步探讨。
（二）中世纪葡萄牙的城市自治
在西欧，自11世纪起，城市市民和封建主的斗争绵延200年之久，终于使城市摆脱封建领主束缚，取得了不同程度的自治权。一般说来，西方城市“由一个市政会管理……当城市组织发展了，管理工作复杂了，他们才形成一个名符其实的最高权力机构……市议会进行各个方面的日常行政管理工作，它负责财政、商业和工业的管理，决定和监督公共工程，组织城市的供应，管理公社军队的装备和风纪，建立儿童学校，提供老贫救济院的经费。它颁布的法令成为名符其实的城市立法”（注：（比）亨利·皮雷纳著、陈国樑译：《中世纪的城市》，页126。）。而且“每个城市都是一个自治的市民社会，各自制订法律，自行征税，自管司法，自行铸币，甚至根据各自需要结成政治联盟，自行宣战和媾和”（注：（美）詹姆斯·W·汤普逊著、 徐家玲等译：《中世纪晚期欧洲经济社会史》，页174。）。
在葡萄牙，“葡萄牙新阶级的发展在时间上和空间上都与都市的出现和发展是一致的，是同步出现的现象”（注：（葡）雅依梅·科尔特桑著、邓兰珍译：《葡萄牙的发现》，卷1，卷209。）。葡萄牙的创立者国王阿丰索·恩里克的时代，葡萄牙的城市开始兴起，科英布拉及其地区在争取国家独立的斗争中起了重要的作用，并掀起争取自由的斗争。葡萄牙历史上记载的首次市民起义，于12世纪初发生在科英布拉。起义者“不仅争取制定了一部新的地方行政法，使居民们有了更多的利益，而且还拒绝了两名城市人民深恶痛绝的税务官进入科英布拉”（注：《葡萄牙简史》，页35。）。虽然各城市情况有所不同，但在争取自由即自治的斗争中，大多数城市属于国王，这些城市很容易得到自由权利。只要按时付给国王一笔税款，即可取得特权证书，得到程度不同的特许权利，包括选举市政机关等自治权利。而“为了让居民能在安全条件极差的新领土上定居下来，历届国王都颁布有关法令，给这些居民很多特权”（注：（葡）雅依梅·科尔特桑著、邓兰珍译：《葡萄牙的发现》，卷1，页211。）。这些特权包括：一是城市的居民是自由人；二是城市土地的领有是自由的；三是城市有自己的法庭，主持由城市市民选举产生；四是财政自由，每年城市交纳一笔税款，其余可安排用于城市各项支出；五是城市有自由贸易的特权；六是最重要的，也就是自治城市有权选举自己的市政会，主持管理城市内部事务。通过国王“法令特许权”，葡萄牙许多城市先后获得了程度不同的自治权利，在葡萄牙的国家事务中起了重要的作用。甚至在葡萄牙与外国交往时，城市阶级也有着特殊重要性。根据记载：“葡萄牙首批外交官是里斯本和波尔图的商人”。1353年葡萄牙与英国签订的协议，不是两国国王签订的，而是英国爱德华三世与波尔图的商人阿丰索·马丁斯·阿洛签订的。而阿洛“代表葡萄牙沿海城市和市民群体”（注：《葡萄牙的发现》，卷1， 页212。）。可见葡萄牙城市自治的传统由来已久。
明代澳门治理形态的特色
澳门治理形态的产生，是明朝在明中叶以后面对国内外新的变化格局，吸取历代统治经验教训，调整内外政策的结果。
明正德末年，葡萄牙王国的也是西方世界的第一个来华使团的失败，导致明朝正在变化中的海外政策急速逆转（注：参见拙文《明代中葡两国的第一次正式交往》，载《中国史研究》1997年第2期。）。 嘉靖年间，倭寇纵横沿海，而国内外海外贸易的需求日益增长，在艰难中明廷终于选择了允许葡人入居澳门即开放澳门这一对外窗口的两全之策。这一决策与隆庆初开放福建海禁，允许中国商民出海贸易，共同构成明王朝后期海外政策调整的重要内容。因此，也绝非是一个“受贿”所能说明的。历史常常是这样，貌似偶然的事件之间，实际上有着必然的联系。西方东来对正处于社会内部变迁中的明王朝的影响，恰恰说明了这一点。
论及澳门治理形态的特色，无庸置疑的是，中西传统为之奠定了制度上的基础。然而，治理形态既有历史传统遗留的继承性，又有历史发展特殊性。
作为在中国领土上，地方行政管理的一个特殊形态，其鲜明特色主要表现在以下3点。
1.澳门治理形态是中西两种行政管理制度的合璧
在澳门治理形态中，主体是中国地方府县制，辅体是西方城市自治议会制。在中国的土地上，在中国地方政府的管辖下，基层行政管理采用了西方移植而来的制度，从而形成了中西制度的一种特殊交融。
2.在澳门治理形态中主从性明显
在明朝地方政府管理下，居澳葡人社区内自治组织是作为明朝地方政府香山县的统属机构。因此治理形态是以一主一辅构成的。以中国地方行政机构为主，以葡萄牙城市自治机构议事会为辅，中国拥有完整主权，地方政府的宏观调控和微观干预都是存在的，而澳门葡人社区内部自治体系服从并依附于中国地方县级行政单位。
首先，从设立程序看，香山县属下这一特殊侨民社区的出现，设立程序基本上与唐宋设立外国侨民社区番坊是同样的，经过明朝官方允许和承认。因此明朝地方官府以官文书的形式支配运行。
其次，从权力来源来看，葡萄牙人在澳门有限的自治权力，是明朝政府给予的。只在葡人的侨居社区内行使，理事官是得到明朝承认的“夷目”，要直接对明朝地方官员负责，明朝地方政府按照明代法律对其行使权力予以监督。因此其行使的权力具有从属性，从来就不是一个独立的政治实体。
再次，从权力范围看，在明朝地方政府管辖之下，葡人自治机构只拥有管理侨民社区范围内有限的权力，并无权管辖在社区里的中国居民。明朝地方政府可干预其自行管理的事务。无论是行政、土地，还是司法、税收方面，明朝在澳门都充分行使着国家主权。而在澳门特别体现国家主权的国防和外交更由明朝政府决策和处理。
3.在澳门治理形态中，中国地方政府和居澳门葡人社区自治机构既具有共生性，又具有冲突性
明代澳门的兴起和发展，是通过中葡相协互补的治理组合进行有效治理而实现的。作为早期中西直接交往的重要结合点，澳门的中西两种制度文化在矛盾、冲突和碰撞中相互融合，形成了带有中葡两个国家民族特征的特殊治理形态。中西地方行政管理的发展方式不同，职能也有异，反映在城市管理上尤为明显。中国古代城市行政管理以政治、军事为主，而西方中世纪自治城市以经济和公共事业为主，因此澳门治理形态具有中西互补的特色。
同时，中国地方政府和居澳葡人自治机构不断发生各种冲突，则是这一互补过程中不可避免的。其原因在于议事会的双重角色：一是在中国领土上的行政隶属中国地方政府，一是行政隶属葡萄牙印度总督。这使其职能也具有特殊的双重内涵，一方面它代表中国政府贯彻中国法令治理葡萄牙人，另一方面它又代表葡萄牙印度总督甚至葡王统治居澳葡人，而最重要的是它是居澳葡人利益的代表者。由于自身利益所在，它必须听命于中国政府。澳门总督一职的出现，是一个值得注意的重大变化，表明葡萄牙的干预加强。而澳门总督与议事会不同，他的利益是与葡萄牙完全一致，作为政府官员派到澳门，与中国政府的矛盾冲突在所不免，而议事会因自身利益，与其发生冲突也不可避免。
结 论
综上所述，可以得到以下几点认识。
1.在明代形成的澳门治理形态中，起重要决定作用的是中国政府。明代澳门治理的实际形态是在香山县管辖下的一个特殊的侨民社区，其基本特征是中国地方行政管理制度的一个特殊形态。
2.行政权力结构是行政管理机制的核心。在明代澳门治理形态中，中葡一主一辅，共同构成澳门管理机制的有机体。但在澳门这块中国领土上，中国的主权和治权从未分离，居澳葡人的自治机构是作为中国地方政府的下属存在的。换言之，葡人自治是存在于中国地方政府管辖之下的有限自治。从表面上看，明朝地方行政管理和葡人自治管理，二者并存于澳门；澳门治理形态在运作体制上，是采用中葡合治，而居澳葡人自治组织确实也听命于果阿和里斯本，具有一仆二主的特征，故有的学者认为是双轨制；实际上，明朝地方行政管理和葡人自治管理二者之间形成的是一种统属关系，即纵向的上下级关系。明代地方官员既掌有治民权，又握有军事、外交大权，涉及居澳葡人部分，则由葡人自治机构去配合运作。居澳葡人的自治权利和作用，限制在辅助明朝地方政府的范围内。由于租赁形式构成这一侨民社区的特殊内涵，葡人在中国领土上是赁居的地位，因此居留前提是在中国地方政府的管辖下，有别于完全的双轨制。
3.对行政管理活动不能独立看待，只有把它放在它赖以生存的特定环境中，考察政治制度、经济文化传统、历史特点以及国际环境各方面因素对它的制约，才能从现象深入到本质和内在联系，才能揭示行政管理产生的深刻根源。明代澳门治理形态产生在特定的历史条件下，中国需要通过澳门这个对外窗口，进行必不可少的海外贸易，而葡萄牙人则需要中国官府的允诺和保护，进行得利丰厚的海上贸易。中国明朝政府时刻警惕着葡萄牙人的不法和越轨行为，而葡萄牙人的海外扩张特性又使之希冀不断扩大自治权限，因此矛盾在所不免。但拥有主权的中国地方政府，在管辖上居主导地位，不断加强、完善控制机制和制约手段，主要有行政命令、法令规条、经济政策，辅以军事控制和生活日用品的制约等手段。对此，葡萄牙人清楚地知道这是在中国的领土上，必须服从明朝政府的管辖，否则将失去立足之地。因此在中国地方政府的管辖下，居澳葡人自治机构议事会基本上对中国地方政府是恭顺的，并对中国政府一直履行缴纳地租和税饷的义务。于是，明代澳门的治理形态就这样在双方取得的默契下，保持着平稳发展的态势，在澳门建立了稳定的社会秩序，有效地治理了澳门，终明之世没有发生大的变化。
4.明代澳门的治理形态既是对古代中国地方行政特殊建制和地方自治传统的继承和发展，又是在西方扩张东来的新形势下，吸收西方制度因素的结果。
总之，在澳门治理形态下，居澳葡人服从中国地方政府管辖，与中国地方官府配合、合作，使澳门在明代发展迅速，一跃成为当时重要的国际贸易港口城市。同时，通过澳门这一辐射中心，中国的大量丝绸等产品走向世界，对当时正在形成中的世界市场起了重要的作用。这种治理形态可以说基本上延续了近300年， 直至鸦片战争以后才被完全打破。^