| 明清史 |
清初内扎萨克旗的建立问题
达力扎布
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年05期
【原文出处】《历史研究》(京)1998年01期第21～31页
【作者简介】达力扎布 1955年生，中央民族大学历史系副研究员。
盟旗制度是清朝用来统治和管理蒙古地区的主要制度，其中扎萨克旗是盟旗制度的核心，也是清代蒙古最基本的军事和行政单位。扎萨克旗制度最初建立于漠南蒙古，至康熙年间增至四十九旗。清代称之为内扎萨克旗或内扎萨克蒙古，简称内蒙古。这个制度后来逐渐被推广到陆续归附的其它蒙古部落，形成了外扎萨克旗。因此，研究内扎萨克旗制度的重要性是不言而喻的。但是，对内扎萨克旗的初建时间和数目，以及四十九旗最后形成的确切时间等问题至今众说纷纭。本文试对上述问题作进一步的探讨。
一
对于扎萨克旗成立的标准，史学界的认识基本趋于一致，一般认为扎萨克旗的建立至少应具备以下几个条件，即牛录的编制、游牧地的划分、旗主——扎萨克的任命和旗的命名等项内容。但是对扎萨克旗初建的时间却看法不同，有天命九年、天命十一年、天聪八年、天聪九年、始于天聪八年形成于崇德元年等诸说（注：分别参见郑玉英《试论清初八旗蒙古问题》，《辽宁大学学报》1983年第1期；傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》，《民族研究》1988年第2期；田山茂著、潘世宪译《清代蒙古社会制度》，商务印书馆1987年版，第69页注④、76-78页；赵云田《清代蒙古政教制度》，中华书局1989年版，第79页。）。我认为建于天命年间的说法距上述条件相差太远，明显不能成立，因此主要对天聪年间建旗之说进行讨论。
认为天聪八年建旗的学者，是把该年十月清廷遣阿什达尔汉等往外藩蒙古敖汉等十部会盟、划分牧地、统计户口之事作为扎萨克旗创建的标志。但是按照前述的建旗条件，我认为天聪八年会盟中所谓的划分牧地、统计户口还算不上是真正的建旗工作，因为当时虽然统计了户口数，但是未编牛录，也未任命牛录额真和扎萨克等职，各部原有的统属方式依旧，没有增加任何新的内容。这次划分牧地是因为自天聪六年后金出征察哈尔部以来，有大量的阿鲁部落人前来归附，有必要给他们安排游牧地。此前刚发生新附的翁牛特部塔喇海等越界放牧被察哈尔抢掠之事，所以在这次会盟上罚治越界游牧的塔喇海等人，同时对新附各部的游牧地重新作了统一安排，主要划分了靠东北的敖汉、奈曼、巴林、扎鲁特及刚归附的翁牛特、四子部和阿鲁科尔沁等部与后金沿边的八旗游牧蒙古的界限（注：《清太宗实录》天聪八年十一月壬戌条，《清实录》中华书局影印本。）。喀喇沁、土默特、乌喇特部首领虽然也参与会盟，但是没有提到给他们划分牧地，显然阿鲁诸部的南下对这几个部落的影响不大。这次划分牧地并没有明显的建旗意图。
很多学者认为这次“划分”了各旗户口，实属误会。这种看法主要依据阿什达尔汉奏报中提到的“分定地方户口之数”的情况。实际上在建立外藩旗的过程中，清廷为笼络新归附的蒙古贵族，非常尊重其原有权益，基本上按其原来的统属情况编制牛录和建旗，因此不会出现重新分配户口之事。清廷在蒙古建旗，编设牛录，任命牛录额真本身，就是在蒙古推行满洲制度，不仅便于管理户口，审丁征兵，更重要的是表明这些壮丁已成为清朝的编民，不是台吉的私属民。即使建旗之后，清代极少有剥夺台吉原属民重新分配的情况。如某台吉犯重罪，剥夺其属民后，仍转赐给其亲族管领，尽可能保留在其家族内。这与处理满洲世管佐领的情况大体相同。例如察哈尔部额哲弟阿布鼐因不尊清廷被削爵，清廷把他的部众转授给其子布尔尼，布尔尼又叛乱后才被剥夺属民。天聪八年的“分定地方户口之数”，只是为划分牧地大略地统计各部的户口，并不是“分配”户口，所以统计的只是大概的数字。如天聪八年的户数与两年后崇德元年编牛录时的户数相比就有很大的出入。以翁牛特部为例，天聪八年逊杜棱济农属民2000户，崇德元年只有800户，加上别部哈喇车里克部也不过1300家。栋戴青2000户，崇德元年只有1830户（注：中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所译《满文老档》（以下简称汉译《满文老档》）下册，中华书局1990年版，第1669、1670页。）。天聪八年统计的户数普遍高于崇德元年的户数，很可能是各部为多分牧地尽量多报户口所致。这说明当时的户口数只是一个大概的数字。更主要的是，这次会盟没有在蒙古推行满洲制度，因此我认为此时还没有建立扎萨克旗。
其次，许多学者把天聪六年后金出征察哈尔至归化城后，将“所在居民逃匿者悉俘之，归者编为户口”，以及兀鲁特部明安等台吉“违犯编五十家为民之令”等记载作为在蒙古编户口牛录之始（注：《清代蒙古社会制度》，第68页注②、69页。参见本文所引赵云田、王湘云等人的论著。），这也是对史料记载的误解。
前一条所说将俘获之人编为户口，其意为将这部分人作为诸申（编民），隶于八旗，而不是分给将士个人为奴。例如天聪二年二月，后金击溃察哈尔多罗特部之后，俘获10000余人，其中1000余人编为户口，“余俱为奴”，赏给出征将士（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。这是后金的一惯做法，一般未抵抗者多编为户口，成为诸申，抵抗者或零散被俘者则赏给将士为奴。后一条中所说兀鲁特部明安等台吉违反以五十家为单位编牛录的命令，确有其事。天聪六年九月后金出征察哈尔返回，兀鲁特旗明安等将本旗此役所获人口未按规定编为牛录，分散隐匿，占为私属，又在出征途中擅自行猎，还有其它种种不法行为。故皇太极在罚治这部分台吉的同时，以归顺蒙古诸贝勒所行悖乱，“不令另编为旗”，将兀鲁特、喀尔喀二旗撤销，并入满洲八旗。这两旗是后金在天命六年以来归降的察哈尔兀鲁特部和内喀尔喀五部诸台吉及其属民编设的蒙古旗（注：兀鲁特部应为察哈尔属部，从蒙古文史籍《金轮千辐》、汉籍《登坛必究·五路世系谱》及《满文老档》的有关记载可知。《清史稿·明安传》的作者把兀鲁特部的明安和科尔沁的明安二人混为一人，将二人的事迹撮合在一起写成了《明安传》，贻误后人不浅。如本文所引傅克东、郭成康等先生论文以及其它许多著作中都因此把兀鲁特部误为是科尔沁部，由于篇幅关系此不详述。）。上述台吉主动率部归附，所以没有被编入满洲八旗，仍令统领部众单独组成二旗，具有相对的独立性（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。其佐领的编制与满洲不同，不是以丁为单位，而是以五十家设一牛录。两部的台吉们曾被努尔哈齐分别指定与满洲八旗诸贝勒联姻，各自成为姻亲。这两旗的设立是后金建立外藩蒙古旗的最初尝试，至此被撤销，令其台吉“随各旗贝勒行走，属下人员并入乌纳格、鄂本堆旗”（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。乌纳格和鄂本堆二人所统领的是满洲八旗左、右两冀所属游牧蒙古兵，史书中称其为左、右冀二营或二旗（注：郭成康：《清初蒙古八旗考释》，《民族研究》1986年第3期。）。由于生产、生活上的差异，八旗所属游牧蒙古很难与从事农耕生产的满洲其它牛录一起居住和活动，所以被安排于沿边游牧。出征时八旗游牧蒙古独自组成一支部队，最初由通晓满蒙语言的乌纳格统领，“太宗即位，武纳格总管蒙古军，位亚扬古利、李永芳，在八大臣之上”（注：《清史稿》卷二三○《武纳格传》。）。后来归附蒙古日众，以满洲八旗的左、右翼为单位组成二营，这二营是蒙古八旗组织的最早形式。傅克东先生在讨论兀鲁特等二旗问题时将其与八旗左、右翼二营相混淆，实际上这二旗与满洲八旗属下的左、右翼二营毫无关系（注：傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》。）。喀尔喀、兀鲁特二旗被并入满洲八旗后，使蒙古左、右翼二营的人数有所增加，但是这二旗之人没有全部被并入左、右翼二营，各台吉分别带大量属民加入了与其有联姻关系的满洲各贝勒旗内。以兀鲁特旗为例，在满洲八旗内除正黄、镶白二旗中兀鲁特人未形成佐领外，正蓝旗内有四个佐领，其余五旗各有一个佐领（注：参见《八旗通志初集》卷二——一○，北京民族文化宫复印本；鄂尔泰等编《八旗满洲氏族通谱》卷六六《兀鲁特地方博尔济吉氏》，辽沈书社影印本1989年版。）。喀尔喀人众也大量分散于满洲八旗中。由此可知，所谓违犯编五十家一牛录命令的记载与内扎萨克旗的建立没有直接的关系，更不意味着在藩属蒙古各部此时都推行了以五十家为单位编牛录的制度。
天聪九年二月后金编审喀喇沁壮丁为十一旗。除喀喇沁的古鲁思辖布、耿格尔和单巴以及土默特俄木布楚虎尔所辖三旗外（注：王鐘翰先生在《清初八旗蒙古考》一文中认为这三旗仍隶于满洲八旗之下，载《清史杂考》，人民出版社1957年版，第117页。但是这三旗应属外藩旗，是外藩旗的雏形。王湘云女士及郭成康先生都曾予以纠正。参见王湘云《内扎萨克的建立问题》，《社会科学辑刊》1986年第1期；郭成康《清初蒙古八旗考释》。），其余八旗喀喇沁壮丁都与满洲八旗旧属蒙古分别合并，建立了蒙古八旗。那么古鲁思辖布等所辖三旗的设立是否标志着内扎萨克旗的建立呢？我认为这也不能算作是扎萨克旗制度的建立。
自天聪八年开始，察哈尔部及其兼并的右翼各部人众纷纷归附后金，蒙古来降人数骤增。因此后金先后将来自察哈尔部的降者编入满洲八旗（注：中国历史档案馆译《清初内国史院满文档案译编》（以下称《内国史院档》）上册，光明日报出版社1989年版，第87、88、104、132、133、193页。），接着于天聪九年二月，编审来自各地的喀喇沁壮丁，定其归属，将分散来归的蒙古台吉及其部众分别编入八旗，与八旗旧蒙古合并，建立了蒙古八旗。这八旗蒙古不是独立于满洲八旗之外的旗，而是分别附属于满洲八旗（注：参见王鐘翰《清初八旗蒙古考》。）。而古鲁思辖布等人则因率部投附有功，再加部属众多，没有编入八旗旗下，允许他们仍统领原属部落，享受原兀鲁特、喀尔喀等部曾独自为旗的待遇。当时他们被封为固山额真，管理旗务。但是，在这三个旗内当时没有划分牛录，也没有像其它八个旗那样设立梅勒章京和甲喇章京等官员。也就是说只是将古鲁思辖布等人所属部众从编入八旗的喀喇沁人众中划分出来，为下一步的安排作准备，可以说它只是扎萨克旗的雏形。建立扎萨克旗，是清朝为改进对藩部原有统治方式而采取的一项重大施政措施。这次编审喀喇沁壮丁时划分出的类似后来外藩旗的三旗，无论是从其性质上，还是在规模上，都不能说是这项措施的正式实施，因此也不标志着扎萨克旗制度的正式确立。
扎萨克旗制度的建立和实施似在崇德元年。这年四月，由于察哈尔汗已亡，漠南蒙古十六部四十九王公与满洲八旗王公和汉军诸王共上皇太极尊号，标志着漠南蒙古诸部尊皇太极为蒙古的大汗，全部归顺后金。由于这个重大事件，后金改国号为大清，建元崇德，并在政治制度上进行了一系列的变更，以适应新形势的发展。对于蒙古，此前已将俘获和先后零散归附的蒙古部众编为蒙古八旗，或直接编入满洲八旗之内。下一步就是如何在相对独立的藩属蒙古各部中更进一步推行满洲制度，建立较前更为直接的统治。
崇德元年四月，清廷为酬谢有推戴之功的蒙古贵族，分别赐与世爵，同时授予扎萨克之权，继续管领部落。同年十月清廷派遣蒙古衙门长官阿什达尔汉等人分别前往蒙古地区，与蒙古诸王、台吉会盟，清点壮丁数额，统一编制牛录，任命牛录额真，建立旗分，在蒙古推行满洲制度（注：汉泽《满文老档》下册，第1661-1682页。）。科尔沁部编牛录设旗情况如下：
以上提到十一旗，但是其中所谓噶尔图旗，实属扎萨克图郡王，噶尔图是其属下官员（注：《内国史院档》中册，第327页。），所以科尔沁部共十旗。《满文老档》中未提到冰图郡王，穆寨很可能是冰图郡王属下官员，冰图郡王旗的户口数不多。
科尔沁部以外其它旗的情况如下：
在《满文老档》上述记载里，应有十三旗，乌喇特内图巴等三个首领分别统计户口数，虽未明确说明，从后来的情况看似分为三个旗。其它标星号者，在《满文老档》中被称为族（即爱马克），附牧于其他旗下。图拜色棱、绰博郭率部附牧于扎鲁特部左翼内齐旗下，受其兼辖（注：《清太宗实录》崇德二年九月己巳条。）。茂明安的车根附属于扎鲁特右翼桑噶哩旗下。其他“族”的情况大概也是如此。值得注意的是所谓天聪八年“划分户口”的敖汉等部实际上此时才真正审计户口，编为牛录。科尔沁十旗加上这十三旗共二十三旗，再加察哈尔一旗，喀喇沁一旗，土默特二旗、共二十七旗。据《软定外藩蒙古王公表传》和《蒙古游牧记》记载天聪九年封喀喇沁二扎萨克，色棱掌左翼，与《清太宗实录》记载不同，此旗可能是后来才分出的。从《满文老档》记载来看，在确定旗分和编制牛录时，一般不改变原有的隶属关系。例如有些牛录是由几个台吉的属人组成，有些台吉的属民较多，可以编成几个牛录。由于不改变原有的隶属关系，所以各旗的大小也不一致。其旗长的名称当时汉译为“执政贝勒”或“扎萨克贝勒”，自崇德七年始统一为“扎萨克”（蒙古语执政、执政者之意）。实际上这个名称的确定应在崇德元年，只是汉译名不是译自蒙古文，而是译自满语，所以出现了所谓“执政贝勒”、“扎萨克贝勒”等不同称呼。游牧地虽然是形成旗的重要因素之一，但是在当时动荡的形势下并不是一成不变的，随着政治形势变化和蒙古来附部落的增加，不断地在调整和再划分。相对而言，社会制度形成后比较稳定。因此牛录的编定、牛录额真及扎萨克的任命，相对于划分牧地更为重要。这几件事的完成就标志着扎萨克旗的建立，而这些都是在崇德元年完成的。
二
我们已经提到崇德元年初建的扎萨克旗有二十七个，但是在《内国史院档》、《清太宗实录》等史籍中，从崇德二年十月开始出现“外藩蒙古两翼十三旗”的说法（注：《内国史院档》上册，第259、260页，《清太宗实录》崇德二年十月乙未条。）。此后崇德五年、六年元旦朝贺时也提到外藩蒙古十三旗（注：《清太宗实录》崇德五年正月癸丑条、六年正月丁丑条。）。这又如何解释呢？崇德元年四月漠南蒙古十六部四十九王公上皇太极“博格达彻辰汗”号之后，“分叙外藩蒙古诸贝勒军功，封科尔沁国巴达礼为和硕士谢图亲王、吴克善为和硕卓礼克图亲王，（察哈尔部）固伦额驸额哲为和硕亲王，（科尔沁部）布达齐为多罗扎萨克图郡王、满珠习礼为多罗巴图鲁郡王，奈曼部落巴图鲁衮出斯为多罗达尔汉郡王，（翁牛特部）孙杜棱为多罗杜棱郡王，（敖汉部）固伦额驸班第多罗郡王，（科尔沁部）孔果尔为冰图郡王、（翁牛特部）东多罗达尔汉戴青（即栋戴青），（四字部落）俄木布为多罗达尔汉卓礼克图，（喀喇沁部）古鲁思辖布为多罗杜棱、单巴为达尔汉，耿格尔为多罗贝勒”（注：《清太宗实录》天聪十年四月丁酉条。）。满洲贵族在崇德元年第一次设立亲王等五等爵号，这十四人是最先受封爵号的蒙古贵族，随着封授满洲爵号，他晒懦坪啪捅蝗∠这也是清朝在蒙古施政的一个重要内容。《清太宗实录》只记录了这十四位被授予贝子以上爵位的蒙古贵族，对受封较低级爵位及扎萨克职衔的情况没有记载。从《钦定外藩蒙古回部王公表传》和《大清会典》等史籍记载可知，当时有些台吉受封为镇国公、辅国公等低级爵位以及扎萨克衔。崇德二年十月上表及受赏赐的十三旗王公基本是上述受贝子以上爵位的人，但是缺察哈尔亲王额哲、冰图郡王孔果尔、多罗贝勒耿格尔三人。耿格尔，亦记作查萨衮（即扎萨克）诺颜耿格尔，已在崇德二年十月前以罪削爵，因此首封贝子以上爵号者这时只剩十三人。额哲和孔果尔两人可能因故未至。满、蒙、汉诸王贝勒上表贺寿之后，皇太极赐“内六旗诸王、贝勒、贝子等每旗银六百两，恭顺王、怀顺王、智顺王各马二匹，貂皮二十张，银二百两。外藩蒙古十三旗诸王、贝勒、贝子等每旗各甲二副，雕鞍一副，玲珑撒袋一，弓矢俱全。蟒缎二匹，素缎十八匹，布二百匹”（注：《清太宗实录》崇德二年十月乙未条。）。从受赏者都是满、蒙、汉有贝子以上爵位者来看，所谓“外藩蒙古十三旗”当指上述首封爵号的蒙古王公。从编牛录建旗时的情况来看，其中科尔沁部满珠习礼在乌克善旗内，耿格尔被削前与单巴在同一旗，可知不都是扎萨克。因此所谓“十三旗”显然不是指扎萨克（旗）的实数，而是指上述有贝子以上爵位的十三王公。《内国史院档》中有关崇德三年正月外藩蒙古分两翼进贡的记载也说明了这个问题：
左翼：科尔沁土谢图亲王率本翼官员，于大清门外行礼，谨奉表称贺，其文曰：“外藩土谢图亲王巴达礼、卓礼克图亲王吴克善、扎萨克图郡王布达齐、巴图鲁郡王满珠习礼，遣众扎萨克贝子、大臣等，谨奉表与宽温仁圣皇帝陛下。……”（注：《内国史院档》上册，第258页。）
右翼：察哈尔部落额驸鄂哲（即额哲）遣本翼朝贡大臣等，于大清门外行礼，进表称贺。其文曰：“外藩察哈尔部落额驸鄂哲、奈曼部落达尔汉郡王衮绰克（即衮出斯）、翁牛特部落杜冷（即杜棱）郡王、四子部落达尔汉卓里克图俄木布、达尔汉戴青董（即栋戴青）、敖汉部落额驸班第、喀喇沁部落扎萨衮杜冷古鲁什希卜（即杜棱古鲁思辖布）、土默特部落扎萨衮达尔汉沙木巴（即单巴）遣各扎萨克贝子、大臣等跪呈表于宽温仁圣汗陛下。……”（注：《内国史院档》上册，第258页。）根据这个记载，左翼缺少孔果尔，右翼缺少被削的耿格尔。但是史载同年五月：“冰图王来朝。因有痘疾之信，未之入城，自法库遣返时，上命设宴一次饯行。于是，蒙古衙门承政于初九日携宴用牛一头，羊十只之价银、缎两匹、佛头青布四十匹往”（注：《内国史院档》上册，第310页。）。显然，年迈的冰图郡王孔果尔在元旦朝贺时因故未至，所以五月份亲自前来朝见，又闻痘疾之信，故未至沈阳而返。可知上述十三人中实际只缺席孔果尔一人。
崇德三年正月“外藩蒙古两翼十三旗所贡如下：合计马七十八匹，食用牲畜牛十三头，羊一百四十只”。又“赐外藩十三旗，每旗蟒缎一匹，缎八匹，毛青翠蓝布一百匹，一等甲胄一副，插有弓矢之一等玲珑撒袋一个，二等雕饰鞍辔一副并配有红毡之马，翠蓝布缝制之鞍笼”（注：季永海、刘景宠：《崇德三年满文档案译编》，辽沈书社1988年版，第6、9页。）。这是受封世爵者正常的贡献和享受的赏赐。同时受赏赐的所谓“十三旗”来朝使者分别由以下诸人所遣：
左翼科尔沁部：土谢图亲王、卓礼克图亲王、扎萨克图郡王、科尔沁福妃、拉玛斯喜、东果尔、穆寨，扎赉特部达尔汉和硕齐，杜尔伯特部塞冷，郭尔罗斯部布木巴、古穆。
右翼各部：奈曼部达尔汉郡王，敖汉部班第额驸郡王，扎鲁特部内齐、桑噶哩，四子部达尔汉卓礼克图贝勒，巴林部满珠习礼、阿玉希，翁牛特部杜棱郡王、达尔汉戴青，阿鲁科尔沁部穆章，喀喇沁部查萨克杜棱、色棱，土默特部扎萨衮达尔汉单巴、俄木布，乌喇特部图巴、俄本、巴克巴海（色棱子）。
按左翼各部加上福妃（莽古斯妻，孝端文皇后之母，满珠习礼、吴克善之祖母）的使者为十一人，其中穆寨是冰图郡王属下。右翼十七人，各赏缎一匹，佛头青布八匹，乌喇特部杜巴、俄本、巴克巴海三人之使者合赏缎二匹，佛头青布十六匹（注：《内国史院档》上册，第261页。）。这只相当其它两旗的份额，但是三月份又称作乌喇特三部，可知还是分三个旗，可能由于旗小而减少了其赏额（注：《内国史院档》上册，第288页。）。从以上情况来看，所谓十三旗所遣官员几乎包括了所有归附清朝的蒙古部落。左右翼的划分，最早见于天聪十年四月上尊号后宴请外藩蒙古贵族之时（注：汉译《满文老档》下册，第1438页。）。左翼以科尔沁部的土谢图亲王和卓礼克图亲王为首，二人分掌科尔沁右、左两翼各五旗。清代史籍中称之为科尔沁国。右翼则以察哈尔为首，也常称其为察哈尔国。自崇德年间开始无论分编牛录还是会盟，一般都是分左、右翼两处进行。可知当时全部外藩蒙古分为两翼，也就是后来的两个盟。
崇德三年九月，清廷宴请外藩十三旗前来探听消息的使者，这十三位派遣使者的人中有阿鲁科尔沁穆章、巴林部满珠习礼、扎鲁特部桑噶哩、内齐、喀喇沁部色棱、乌喇特部俄本等六位不是首封王贝勒。此后在五年正月、六年正月来朝的外藩蒙古十三旗诸王贝勒每次都不尽相同，先后出现的王公几乎包括了外藩各部的首领们。而“外藩十三旗”这种说法自崇德二年一直沿用到崇德七年出现“外潘二十七旗”之说为止（注：《清太宗实录》崇德七年正月辛未条。）。在此期间，显然是由于上述首封蒙古贵族地位显赫，故以他们的爵位之数统称外藩蒙古为“十三旗”，并不是指实有的扎萨克旗数。正如崇德元年封爵的满洲贵族人数与八旗的旗数不同一样，蒙古受封爵的人数也与扎萨克旗旗数无关。“十三旗”的说法很可能是相对于满洲八旗贝勒而言。清代《大清会典》及张穆《蒙古游牧记》等史籍，习惯于以封授爵号作为扎萨克始封的时间，即建旗的时间。从《清太宗实录》等史籍记载来看，自崇德年间开始，蒙古贵族率领较大的部落来归者一般都可以得到爵号，同时也得到继续管领其部民的权力，成为扎萨克。因而后人常以何时受封爵作为某旗建立的时间。但是崇德初年的情况不尽如此，初封爵号时比较严格，并不是所有管旗扎萨克都能享有，许多人只得到扎萨克衔和较低级的封号，有些受封爵者也不一定是扎萨克。因此在计算崇德年间扎萨克旗数时，不应将封爵与扎萨克旗的建立完全等同起来。例如扎鲁特部内齐、色本（子名桑噶哩）、巴林部满珠习礼等人，在天聪八年就被称为外藩“执政贝勒”（注：《清太宗实录》天聪八年十二月己酉条。），又是天聪十年上皇太极尊号的蒙古贵族，他们即使不封爵，封扎萨克衔也是不会有疑问的。他们之所以未获封爵，与他们最初一直与后金作对，势穷力衰才来归附后金有直接的关系。前已言及，扎鲁特左、右翼的内齐、桑噶哩等所部在崇德元年底编牛录时已被称作旗，此外在崇德二年五月征朝鲜返回时也称为旗。又据《内国史院档》崇德三年正月记载：“扎鲁特部落内齐，所辖绰博辉（即绰博郭）与塞楞（即图拜色棱），相斗滋乱，内齐知而不加劝止，以反令出使，取其牲畜。遂议解扎萨克任，罚马五十匹。国舅阿什达尔汉、塞棱、尼堪奏闻。上恤免其罪”（注：《内国史院档》上册，第266页。）。这是此案处理的结果。而派阿什达尔汉等前去审理此案的时间是在崇德二年九月，即从朝鲜班师未久。阿什达尔汉等行前，清太宗谕之曰：塞冷、绰博辉部众属内齐兼管，而内齐虐使之，强夺其牲畜财物，此行应将审办此案作为第一要务（注：《清太宗实录》崇德二年九月己巳条。）。崇德元年编牛录时，色棱、绰博辉两族就附牧于内齐所掌的扎鲁特左翼旗，因此其旗应建于崇德元年。再如崇德三年后金征喀尔喀至归化城，随征的巴林部满珠习礼未经奏请，私自遣返其兵，“至是（四年八月）议满珠习礼罪，应夺所属人员，革扎萨克衔。奏闻，上宥之。上夺十户人员，四户与四子部落达尔汉卓礼克图贝勒，六户与扎鲁特部落内齐、桑噶尔（即桑噶哩）二人”（注：《清太宗实录》崇德四年八月乙巳条。）。据《表传》记载，巴林、扎鲁特首领到顺治五年才封爵，但是他们早已是一旗之主，是扎萨克无疑。另有一条资料也说明封爵与封授扎萨克不完全一致。如《满文老档》崇德元年六月有条记载说：“圣汗谕曰：‘鄂木布楚虎尔，前曾命尔来，欲赐名号，因大水汜溢，未能成行，实属诚然，今即停止前来，速往尔贸易处所，急于遣尔者，盖此次我出征大军，必入长城，由彼遣人报信，路途辽远，不能速至，故令尔亲往其内地探取消息，速来奏闻。尔若诸事齐备完毕，务於本月二十日以前起行，俟尔还时再赐名号”（注：汉译《满文老档》下册，第1511页。）。土默特部鄂（俄）木布楚虎尔是参与推戴皇太极称帝的蒙古四十九王公之一，四月份因大水未能前来参加上尊号仪式，失去了封号机会。史籍中不见有补给的记载，但是他此时是扎萨克无疑。如史载鄂木布楚虎尔于崇德四年卒后，其子固穆嗣掌扎萨克。
自崇德七年正月开始在《清太宗实录》中又出现外藩“二十七旗”之说。从《表传》等书的记载来看，崇德年间蒙古有辅国公以上爵位者只有十几人，不足二十七人，因此“二十七旗”似指实有旗数。如崇德四年二月出征明松山，外藩蒙古右翼诸部首领十三旗兵来会（注：《清太宗实录》崇德二年二月丙午条。）。四月，清军班师，首先分遣四子部、二翁牛特、二巴林、穆章（阿鲁科尔沁旗扎萨克）等六旗蒙古兵还，次遣敖汉、奈曼、三乌喇特、二扎鲁特等部落七旗蒙古兵还，共十三旗。五月，“遣理藩院参政塞冷、尼堪等往滔里河波洛代刚甘地方会同科尔沁十旗诸王、贝勒审问征济南府中后所时少发兵马之故，定其罪案”（注：《清太宗实录》崇德二年五月戊午条。）。八月，又命多尔济达尔汉诺颜等率八旗内外审事官“集敖汉、奈曼、三乌喇特、二扎鲁特、穆章、四子部落、二巴林、翁牛特诸部于西拉木伦河乌兰布尔噶苏地方，会同外藩贝勒大臣等会讯征济南府、中后所二处遣兵不及额及一切事情”（注：《清太宗实录》崇德二年八月庚寅条。）。以上旗数与崇德元年编牛录时的情况基本一致。即科尔沁十旗，其余各部十四旗，加上喀喇沁一旗、土默特二旗、共二十七旗。所谓“二十七旗”，可能就是指这二十七旗，而不是封爵数。
另外在《清太宗实录》中还有几种不同的记载，如崇德七年（1642年）四月记赐外藩二十旗头目及仆从人等；七月又记：“赏外藩二十四旗贝勒下头目二十三人缎布，赐宴遣还”；八年正月，又出现一次“赐外藩十七旗来朝各官缎布有差，仍赐宴”（注：《清太宗实录》崇德七年四月乙卯条、七月丙子条，崇德八年正月丙申条。）的记载。这些记载显然是指当时来朝的具体人数，而不是旗的总数。而“外藩二十七旗”之说一直延用到顺治十三年，如《清世祖实录》顺治三年（1646年）正月壬子条云：“定外藩蒙古二十七旗庆贺圣诞进献牛羊例”。可知这是一个常数，确实是崇德及顺治初年的实有旗数。
崇德六年先后封乌珠穆沁右翼多尔济为亲王，苏尼特左翼腾机思、阿巴噶左翼多尔济三人为郡王。但是这三王率部游牧于大兴安岭迤北一带，当时与北面的鄂尔多斯、归化城土默特一样还没有直接纳入盟旗的范围之内。清廷允许上述部落继续在明大同、宣府一带与明朝贸易，采取了较为松散的管理方式。除每年令其朝贡外，无论出征明朝还是朝鲜都不向他们征兵。所以上述乌珠穆沁等部在崇德年间还未编旗，不在上述的扎萨克旗数之内。据《钦定外藩蒙古回部王公表传》的记载统计，至顺治五年获封爵和扎萨克衔的蒙古王公人数早已超过二十七人，因此二十七旗也不是整个顺治年间扎萨克旗的实际数字，而是沿用崇德初年旧数泛称之而已。顺治五年以后鄂尔多斯部，以及归附较晚并驻牧大兴安岭迤北的乌珠穆沁、阿巴噶、阿巴哈纳尔、浩齐特等部分别编设扎萨克旗，内扎萨克旗数大增。《清圣祖实录》记载，康熙元年（1662年）二月、三年四月、五年二月，理藩院都题请差往科尔沁、乌珠穆沁等四十七旗会盟大臣。七年二月，理藩院又题请差大臣往四十九旗会盟，可知此时已增至四十九旗。田山茂先生认为康熙九年形成四十九旗，是不正确的（注：田山茂：《清代蒙古社会制度》，第78页。）。这时的四十九旗之数应是扎萨克旗的实数，而不是封爵数。康熙年间封爵渐滥，蒙古闲散王公增多，但是扎萨克数始终是四十九个。康熙四十五年（1706年）三月一度增至五十个。张穆《蒙古游牧记》所记四十九个旗，大约是道光初年的数字，这个旗数一直保持到清末。
综上所述，清朝于崇德元年正式创建扎萨克旗制度，并在漠南蒙古建立了二十七个扎萨克旗。此后清朝不断封授扎萨克，至康熙七年（1668年）最后形成了内扎萨克蒙古四十九旗。
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年05期
【原文出处】《历史研究》(京)1998年01期第21～31页
【作者简介】达力扎布 1955年生，中央民族大学历史系副研究员。
一
对于扎萨克旗成立的标准，史学界的认识基本趋于一致，一般认为扎萨克旗的建立至少应具备以下几个条件，即牛录的编制、游牧地的划分、旗主——扎萨克的任命和旗的命名等项内容。但是对扎萨克旗初建的时间却看法不同，有天命九年、天命十一年、天聪八年、天聪九年、始于天聪八年形成于崇德元年等诸说（注：分别参见郑玉英《试论清初八旗蒙古问题》，《辽宁大学学报》1983年第1期；傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》，《民族研究》1988年第2期；田山茂著、潘世宪译《清代蒙古社会制度》，商务印书馆1987年版，第69页注④、76-78页；赵云田《清代蒙古政教制度》，中华书局1989年版，第79页。）。我认为建于天命年间的说法距上述条件相差太远，明显不能成立，因此主要对天聪年间建旗之说进行讨论。
认为天聪八年建旗的学者，是把该年十月清廷遣阿什达尔汉等往外藩蒙古敖汉等十部会盟、划分牧地、统计户口之事作为扎萨克旗创建的标志。但是按照前述的建旗条件，我认为天聪八年会盟中所谓的划分牧地、统计户口还算不上是真正的建旗工作，因为当时虽然统计了户口数，但是未编牛录，也未任命牛录额真和扎萨克等职，各部原有的统属方式依旧，没有增加任何新的内容。这次划分牧地是因为自天聪六年后金出征察哈尔部以来，有大量的阿鲁部落人前来归附，有必要给他们安排游牧地。此前刚发生新附的翁牛特部塔喇海等越界放牧被察哈尔抢掠之事，所以在这次会盟上罚治越界游牧的塔喇海等人，同时对新附各部的游牧地重新作了统一安排，主要划分了靠东北的敖汉、奈曼、巴林、扎鲁特及刚归附的翁牛特、四子部和阿鲁科尔沁等部与后金沿边的八旗游牧蒙古的界限（注：《清太宗实录》天聪八年十一月壬戌条，《清实录》中华书局影印本。）。喀喇沁、土默特、乌喇特部首领虽然也参与会盟，但是没有提到给他们划分牧地，显然阿鲁诸部的南下对这几个部落的影响不大。这次划分牧地并没有明显的建旗意图。
很多学者认为这次“划分”了各旗户口，实属误会。这种看法主要依据阿什达尔汉奏报中提到的“分定地方户口之数”的情况。实际上在建立外藩旗的过程中，清廷为笼络新归附的蒙古贵族，非常尊重其原有权益，基本上按其原来的统属情况编制牛录和建旗，因此不会出现重新分配户口之事。清廷在蒙古建旗，编设牛录，任命牛录额真本身，就是在蒙古推行满洲制度，不仅便于管理户口，审丁征兵，更重要的是表明这些壮丁已成为清朝的编民，不是台吉的私属民。即使建旗之后，清代极少有剥夺台吉原属民重新分配的情况。如某台吉犯重罪，剥夺其属民后，仍转赐给其亲族管领，尽可能保留在其家族内。这与处理满洲世管佐领的情况大体相同。例如察哈尔部额哲弟阿布鼐因不尊清廷被削爵，清廷把他的部众转授给其子布尔尼，布尔尼又叛乱后才被剥夺属民。天聪八年的“分定地方户口之数”，只是为划分牧地大略地统计各部的户口，并不是“分配”户口，所以统计的只是大概的数字。如天聪八年的户数与两年后崇德元年编牛录时的户数相比就有很大的出入。以翁牛特部为例，天聪八年逊杜棱济农属民2000户，崇德元年只有800户，加上别部哈喇车里克部也不过1300家。栋戴青2000户，崇德元年只有1830户（注：中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所译《满文老档》（以下简称汉译《满文老档》）下册，中华书局1990年版，第1669、1670页。）。天聪八年统计的户数普遍高于崇德元年的户数，很可能是各部为多分牧地尽量多报户口所致。这说明当时的户口数只是一个大概的数字。更主要的是，这次会盟没有在蒙古推行满洲制度，因此我认为此时还没有建立扎萨克旗。
其次，许多学者把天聪六年后金出征察哈尔至归化城后，将“所在居民逃匿者悉俘之，归者编为户口”，以及兀鲁特部明安等台吉“违犯编五十家为民之令”等记载作为在蒙古编户口牛录之始（注：《清代蒙古社会制度》，第68页注②、69页。参见本文所引赵云田、王湘云等人的论著。），这也是对史料记载的误解。
前一条所说将俘获之人编为户口，其意为将这部分人作为诸申（编民），隶于八旗，而不是分给将士个人为奴。例如天聪二年二月，后金击溃察哈尔多罗特部之后，俘获10000余人，其中1000余人编为户口，“余俱为奴”，赏给出征将士（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。这是后金的一惯做法，一般未抵抗者多编为户口，成为诸申，抵抗者或零散被俘者则赏给将士为奴。后一条中所说兀鲁特部明安等台吉违反以五十家为单位编牛录的命令，确有其事。天聪六年九月后金出征察哈尔返回，兀鲁特旗明安等将本旗此役所获人口未按规定编为牛录，分散隐匿，占为私属，又在出征途中擅自行猎，还有其它种种不法行为。故皇太极在罚治这部分台吉的同时，以归顺蒙古诸贝勒所行悖乱，“不令另编为旗”，将兀鲁特、喀尔喀二旗撤销，并入满洲八旗。这两旗是后金在天命六年以来归降的察哈尔兀鲁特部和内喀尔喀五部诸台吉及其属民编设的蒙古旗（注：兀鲁特部应为察哈尔属部，从蒙古文史籍《金轮千辐》、汉籍《登坛必究·五路世系谱》及《满文老档》的有关记载可知。《清史稿·明安传》的作者把兀鲁特部的明安和科尔沁的明安二人混为一人，将二人的事迹撮合在一起写成了《明安传》，贻误后人不浅。如本文所引傅克东、郭成康等先生论文以及其它许多著作中都因此把兀鲁特部误为是科尔沁部，由于篇幅关系此不详述。）。上述台吉主动率部归附，所以没有被编入满洲八旗，仍令统领部众单独组成二旗，具有相对的独立性（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。其佐领的编制与满洲不同，不是以丁为单位，而是以五十家设一牛录。两部的台吉们曾被努尔哈齐分别指定与满洲八旗诸贝勒联姻，各自成为姻亲。这两旗的设立是后金建立外藩蒙古旗的最初尝试，至此被撤销，令其台吉“随各旗贝勒行走，属下人员并入乌纳格、鄂本堆旗”（注：汉译《满文老档》下册，第880、367-371、1336-1337页。）。乌纳格和鄂本堆二人所统领的是满洲八旗左、右两冀所属游牧蒙古兵，史书中称其为左、右冀二营或二旗（注：郭成康：《清初蒙古八旗考释》，《民族研究》1986年第3期。）。由于生产、生活上的差异，八旗所属游牧蒙古很难与从事农耕生产的满洲其它牛录一起居住和活动，所以被安排于沿边游牧。出征时八旗游牧蒙古独自组成一支部队，最初由通晓满蒙语言的乌纳格统领，“太宗即位，武纳格总管蒙古军，位亚扬古利、李永芳，在八大臣之上”（注：《清史稿》卷二三○《武纳格传》。）。后来归附蒙古日众，以满洲八旗的左、右翼为单位组成二营，这二营是蒙古八旗组织的最早形式。傅克东先生在讨论兀鲁特等二旗问题时将其与八旗左、右翼二营相混淆，实际上这二旗与满洲八旗属下的左、右翼二营毫无关系（注：傅克东：《后金设立蒙古二旗及漠南牧区旗新探》。）。喀尔喀、兀鲁特二旗被并入满洲八旗后，使蒙古左、右翼二营的人数有所增加，但是这二旗之人没有全部被并入左、右翼二营，各台吉分别带大量属民加入了与其有联姻关系的满洲各贝勒旗内。以兀鲁特旗为例，在满洲八旗内除正黄、镶白二旗中兀鲁特人未形成佐领外，正蓝旗内有四个佐领，其余五旗各有一个佐领（注：参见《八旗通志初集》卷二——一○，北京民族文化宫复印本；鄂尔泰等编《八旗满洲氏族通谱》卷六六《兀鲁特地方博尔济吉氏》，辽沈书社影印本1989年版。）。喀尔喀人众也大量分散于满洲八旗中。由此可知，所谓违犯编五十家一牛录命令的记载与内扎萨克旗的建立没有直接的关系，更不意味着在藩属蒙古各部此时都推行了以五十家为单位编牛录的制度。
天聪九年二月后金编审喀喇沁壮丁为十一旗。除喀喇沁的古鲁思辖布、耿格尔和单巴以及土默特俄木布楚虎尔所辖三旗外（注：王鐘翰先生在《清初八旗蒙古考》一文中认为这三旗仍隶于满洲八旗之下，载《清史杂考》，人民出版社1957年版，第117页。但是这三旗应属外藩旗，是外藩旗的雏形。王湘云女士及郭成康先生都曾予以纠正。参见王湘云《内扎萨克的建立问题》，《社会科学辑刊》1986年第1期；郭成康《清初蒙古八旗考释》。），其余八旗喀喇沁壮丁都与满洲八旗旧属蒙古分别合并，建立了蒙古八旗。那么古鲁思辖布等所辖三旗的设立是否标志着内扎萨克旗的建立呢？我认为这也不能算作是扎萨克旗制度的建立。
自天聪八年开始，察哈尔部及其兼并的右翼各部人众纷纷归附后金，蒙古来降人数骤增。因此后金先后将来自察哈尔部的降者编入满洲八旗（注：中国历史档案馆译《清初内国史院满文档案译编》（以下称《内国史院档》）上册，光明日报出版社1989年版，第87、88、104、132、133、193页。），接着于天聪九年二月，编审来自各地的喀喇沁壮丁，定其归属，将分散来归的蒙古台吉及其部众分别编入八旗，与八旗旧蒙古合并，建立了蒙古八旗。这八旗蒙古不是独立于满洲八旗之外的旗，而是分别附属于满洲八旗（注：参见王鐘翰《清初八旗蒙古考》。）。而古鲁思辖布等人则因率部投附有功，再加部属众多，没有编入八旗旗下，允许他们仍统领原属部落，享受原兀鲁特、喀尔喀等部曾独自为旗的待遇。当时他们被封为固山额真，管理旗务。但是，在这三个旗内当时没有划分牛录，也没有像其它八个旗那样设立梅勒章京和甲喇章京等官员。也就是说只是将古鲁思辖布等人所属部众从编入八旗的喀喇沁人众中划分出来，为下一步的安排作准备，可以说它只是扎萨克旗的雏形。建立扎萨克旗，是清朝为改进对藩部原有统治方式而采取的一项重大施政措施。这次编审喀喇沁壮丁时划分出的类似后来外藩旗的三旗，无论是从其性质上，还是在规模上，都不能说是这项措施的正式实施，因此也不标志着扎萨克旗制度的正式确立。
扎萨克旗制度的建立和实施似在崇德元年。这年四月，由于察哈尔汗已亡，漠南蒙古十六部四十九王公与满洲八旗王公和汉军诸王共上皇太极尊号，标志着漠南蒙古诸部尊皇太极为蒙古的大汗，全部归顺后金。由于这个重大事件，后金改国号为大清，建元崇德，并在政治制度上进行了一系列的变更，以适应新形势的发展。对于蒙古，此前已将俘获和先后零散归附的蒙古部众编为蒙古八旗，或直接编入满洲八旗之内。下一步就是如何在相对独立的藩属蒙古各部中更进一步推行满洲制度，建立较前更为直接的统治。
崇德元年四月，清廷为酬谢有推戴之功的蒙古贵族，分别赐与世爵，同时授予扎萨克之权，继续管领部落。同年十月清廷派遣蒙古衙门长官阿什达尔汉等人分别前往蒙古地区，与蒙古诸王、台吉会盟，清点壮丁数额，统一编制牛录，任命牛录额真，建立旗分，在蒙古推行满洲制度（注：汉泽《满文老档》下册，第1661-1682页。）。科尔沁部编牛录设旗情况如下：
土谢图亲王 2900家 58牛录 扎萨克图郡王 2500家 41牛录 拉玛斯喜旗 1800家 31牛录 卓礼克图亲王旗 1950家 39牛录 穆寨旗 600家 12牛录 噶尔图旗（属扎萨克图郡王） 450家 9牛录 东果尔旗 2930家 58牛录 扎赉特旗 2750家 55牛录 杜尔伯特旗 3200家 64牛录 郭尔罗斯：布木巴旗 1700家 34牛录 古穆旗 2050家 41牛录 |
以上提到十一旗，但是其中所谓噶尔图旗，实属扎萨克图郡王，噶尔图是其属下官员（注：《内国史院档》中册，第327页。），所以科尔沁部共十旗。《满文老档》中未提到冰图郡王，穆寨很可能是冰图郡王属下官员，冰图郡王旗的户口数不多。
科尔沁部以外其它旗的情况如下：
奈曼部：达尔汉郡王旗 1210家 24牛录 敖汉部：班第、索诺木 1300家 26牛录 巴林部：阿玉希旗 620家 12牛录 满珠习礼旗 880家 17牛录 扎鲁特右翼：桑噶哩旗 1980家 38牛录 云顿等* 82家 2牛录 （茂明安）车根* 530家 11牛录 扎鲁特左翼内齐旗 1430家 29牛录 图拜色棱* 410家 8牛录 绰博郭* 290家 6牛录 四子部：达尔汉卓礼克图旗 2194家 42牛录 （茂明安）巴特玛* 480家 10牛录 （阿鲁科尔沁）：穆章 3000家 60牛录 翁牛特：杜棱郡王 800家 16牛录 哈喇车里克* 500家 9牛录 达尔汉戴青旗 1830家 34牛录 乌喇特部： 共1895家 37牛录 图巴 750家 14牛录 色棱 395家 8牛录 额布根（即俄本） 750家 15牛录 沙里、恭格 150家 3牛录 |
在《满文老档》上述记载里，应有十三旗，乌喇特内图巴等三个首领分别统计户口数，虽未明确说明，从后来的情况看似分为三个旗。其它标星号者，在《满文老档》中被称为族（即爱马克），附牧于其他旗下。图拜色棱、绰博郭率部附牧于扎鲁特部左翼内齐旗下，受其兼辖（注：《清太宗实录》崇德二年九月己巳条。）。茂明安的车根附属于扎鲁特右翼桑噶哩旗下。其他“族”的情况大概也是如此。值得注意的是所谓天聪八年“划分户口”的敖汉等部实际上此时才真正审计户口，编为牛录。科尔沁十旗加上这十三旗共二十三旗，再加察哈尔一旗，喀喇沁一旗，土默特二旗、共二十七旗。据《软定外藩蒙古王公表传》和《蒙古游牧记》记载天聪九年封喀喇沁二扎萨克，色棱掌左翼，与《清太宗实录》记载不同，此旗可能是后来才分出的。从《满文老档》记载来看，在确定旗分和编制牛录时，一般不改变原有的隶属关系。例如有些牛录是由几个台吉的属人组成，有些台吉的属民较多，可以编成几个牛录。由于不改变原有的隶属关系，所以各旗的大小也不一致。其旗长的名称当时汉译为“执政贝勒”或“扎萨克贝勒”，自崇德七年始统一为“扎萨克”（蒙古语执政、执政者之意）。实际上这个名称的确定应在崇德元年，只是汉译名不是译自蒙古文，而是译自满语，所以出现了所谓“执政贝勒”、“扎萨克贝勒”等不同称呼。游牧地虽然是形成旗的重要因素之一，但是在当时动荡的形势下并不是一成不变的，随着政治形势变化和蒙古来附部落的增加，不断地在调整和再划分。相对而言，社会制度形成后比较稳定。因此牛录的编定、牛录额真及扎萨克的任命，相对于划分牧地更为重要。这几件事的完成就标志着扎萨克旗的建立，而这些都是在崇德元年完成的。
二
我们已经提到崇德元年初建的扎萨克旗有二十七个，但是在《内国史院档》、《清太宗实录》等史籍中，从崇德二年十月开始出现“外藩蒙古两翼十三旗”的说法（注：《内国史院档》上册，第259、260页，《清太宗实录》崇德二年十月乙未条。）。此后崇德五年、六年元旦朝贺时也提到外藩蒙古十三旗（注：《清太宗实录》崇德五年正月癸丑条、六年正月丁丑条。）。这又如何解释呢？崇德元年四月漠南蒙古十六部四十九王公上皇太极“博格达彻辰汗”号之后，“分叙外藩蒙古诸贝勒军功，封科尔沁国巴达礼为和硕士谢图亲王、吴克善为和硕卓礼克图亲王，（察哈尔部）固伦额驸额哲为和硕亲王，（科尔沁部）布达齐为多罗扎萨克图郡王、满珠习礼为多罗巴图鲁郡王，奈曼部落巴图鲁衮出斯为多罗达尔汉郡王，（翁牛特部）孙杜棱为多罗杜棱郡王，（敖汉部）固伦额驸班第多罗郡王，（科尔沁部）孔果尔为冰图郡王、（翁牛特部）东多罗达尔汉戴青（即栋戴青），（四字部落）俄木布为多罗达尔汉卓礼克图，（喀喇沁部）古鲁思辖布为多罗杜棱、单巴为达尔汉，耿格尔为多罗贝勒”（注：《清太宗实录》天聪十年四月丁酉条。）。满洲贵族在崇德元年第一次设立亲王等五等爵号，这十四人是最先受封爵号的蒙古贵族，随着封授满洲爵号，他晒懦坪啪捅蝗∠这也是清朝在蒙古施政的一个重要内容。《清太宗实录》只记录了这十四位被授予贝子以上爵位的蒙古贵族，对受封较低级爵位及扎萨克职衔的情况没有记载。从《钦定外藩蒙古回部王公表传》和《大清会典》等史籍记载可知，当时有些台吉受封为镇国公、辅国公等低级爵位以及扎萨克衔。崇德二年十月上表及受赏赐的十三旗王公基本是上述受贝子以上爵位的人，但是缺察哈尔亲王额哲、冰图郡王孔果尔、多罗贝勒耿格尔三人。耿格尔，亦记作查萨衮（即扎萨克）诺颜耿格尔，已在崇德二年十月前以罪削爵，因此首封贝子以上爵号者这时只剩十三人。额哲和孔果尔两人可能因故未至。满、蒙、汉诸王贝勒上表贺寿之后，皇太极赐“内六旗诸王、贝勒、贝子等每旗银六百两，恭顺王、怀顺王、智顺王各马二匹，貂皮二十张，银二百两。外藩蒙古十三旗诸王、贝勒、贝子等每旗各甲二副，雕鞍一副，玲珑撒袋一，弓矢俱全。蟒缎二匹，素缎十八匹，布二百匹”（注：《清太宗实录》崇德二年十月乙未条。）。从受赏者都是满、蒙、汉有贝子以上爵位者来看，所谓“外藩蒙古十三旗”当指上述首封爵号的蒙古王公。从编牛录建旗时的情况来看，其中科尔沁部满珠习礼在乌克善旗内，耿格尔被削前与单巴在同一旗，可知不都是扎萨克。因此所谓“十三旗”显然不是指扎萨克（旗）的实数，而是指上述有贝子以上爵位的十三王公。《内国史院档》中有关崇德三年正月外藩蒙古分两翼进贡的记载也说明了这个问题：
左翼：科尔沁土谢图亲王率本翼官员，于大清门外行礼，谨奉表称贺，其文曰：“外藩土谢图亲王巴达礼、卓礼克图亲王吴克善、扎萨克图郡王布达齐、巴图鲁郡王满珠习礼，遣众扎萨克贝子、大臣等，谨奉表与宽温仁圣皇帝陛下。……”（注：《内国史院档》上册，第258页。）
右翼：察哈尔部落额驸鄂哲（即额哲）遣本翼朝贡大臣等，于大清门外行礼，进表称贺。其文曰：“外藩察哈尔部落额驸鄂哲、奈曼部落达尔汉郡王衮绰克（即衮出斯）、翁牛特部落杜冷（即杜棱）郡王、四子部落达尔汉卓里克图俄木布、达尔汉戴青董（即栋戴青）、敖汉部落额驸班第、喀喇沁部落扎萨衮杜冷古鲁什希卜（即杜棱古鲁思辖布）、土默特部落扎萨衮达尔汉沙木巴（即单巴）遣各扎萨克贝子、大臣等跪呈表于宽温仁圣汗陛下。……”（注：《内国史院档》上册，第258页。）根据这个记载，左翼缺少孔果尔，右翼缺少被削的耿格尔。但是史载同年五月：“冰图王来朝。因有痘疾之信，未之入城，自法库遣返时，上命设宴一次饯行。于是，蒙古衙门承政于初九日携宴用牛一头，羊十只之价银、缎两匹、佛头青布四十匹往”（注：《内国史院档》上册，第310页。）。显然，年迈的冰图郡王孔果尔在元旦朝贺时因故未至，所以五月份亲自前来朝见，又闻痘疾之信，故未至沈阳而返。可知上述十三人中实际只缺席孔果尔一人。
崇德三年正月“外藩蒙古两翼十三旗所贡如下：合计马七十八匹，食用牲畜牛十三头，羊一百四十只”。又“赐外藩十三旗，每旗蟒缎一匹，缎八匹，毛青翠蓝布一百匹，一等甲胄一副，插有弓矢之一等玲珑撒袋一个，二等雕饰鞍辔一副并配有红毡之马，翠蓝布缝制之鞍笼”（注：季永海、刘景宠：《崇德三年满文档案译编》，辽沈书社1988年版，第6、9页。）。这是受封世爵者正常的贡献和享受的赏赐。同时受赏赐的所谓“十三旗”来朝使者分别由以下诸人所遣：
左翼科尔沁部：土谢图亲王、卓礼克图亲王、扎萨克图郡王、科尔沁福妃、拉玛斯喜、东果尔、穆寨，扎赉特部达尔汉和硕齐，杜尔伯特部塞冷，郭尔罗斯部布木巴、古穆。
右翼各部：奈曼部达尔汉郡王，敖汉部班第额驸郡王，扎鲁特部内齐、桑噶哩，四子部达尔汉卓礼克图贝勒，巴林部满珠习礼、阿玉希，翁牛特部杜棱郡王、达尔汉戴青，阿鲁科尔沁部穆章，喀喇沁部查萨克杜棱、色棱，土默特部扎萨衮达尔汉单巴、俄木布，乌喇特部图巴、俄本、巴克巴海（色棱子）。
按左翼各部加上福妃（莽古斯妻，孝端文皇后之母，满珠习礼、吴克善之祖母）的使者为十一人，其中穆寨是冰图郡王属下。右翼十七人，各赏缎一匹，佛头青布八匹，乌喇特部杜巴、俄本、巴克巴海三人之使者合赏缎二匹，佛头青布十六匹（注：《内国史院档》上册，第261页。）。这只相当其它两旗的份额，但是三月份又称作乌喇特三部，可知还是分三个旗，可能由于旗小而减少了其赏额（注：《内国史院档》上册，第288页。）。从以上情况来看，所谓十三旗所遣官员几乎包括了所有归附清朝的蒙古部落。左右翼的划分，最早见于天聪十年四月上尊号后宴请外藩蒙古贵族之时（注：汉译《满文老档》下册，第1438页。）。左翼以科尔沁部的土谢图亲王和卓礼克图亲王为首，二人分掌科尔沁右、左两翼各五旗。清代史籍中称之为科尔沁国。右翼则以察哈尔为首，也常称其为察哈尔国。自崇德年间开始无论分编牛录还是会盟，一般都是分左、右翼两处进行。可知当时全部外藩蒙古分为两翼，也就是后来的两个盟。
崇德三年九月，清廷宴请外藩十三旗前来探听消息的使者，这十三位派遣使者的人中有阿鲁科尔沁穆章、巴林部满珠习礼、扎鲁特部桑噶哩、内齐、喀喇沁部色棱、乌喇特部俄本等六位不是首封王贝勒。此后在五年正月、六年正月来朝的外藩蒙古十三旗诸王贝勒每次都不尽相同，先后出现的王公几乎包括了外藩各部的首领们。而“外藩十三旗”这种说法自崇德二年一直沿用到崇德七年出现“外潘二十七旗”之说为止（注：《清太宗实录》崇德七年正月辛未条。）。在此期间，显然是由于上述首封蒙古贵族地位显赫，故以他们的爵位之数统称外藩蒙古为“十三旗”，并不是指实有的扎萨克旗数。正如崇德元年封爵的满洲贵族人数与八旗的旗数不同一样，蒙古受封爵的人数也与扎萨克旗旗数无关。“十三旗”的说法很可能是相对于满洲八旗贝勒而言。清代《大清会典》及张穆《蒙古游牧记》等史籍，习惯于以封授爵号作为扎萨克始封的时间，即建旗的时间。从《清太宗实录》等史籍记载来看，自崇德年间开始，蒙古贵族率领较大的部落来归者一般都可以得到爵号，同时也得到继续管领其部民的权力，成为扎萨克。因而后人常以何时受封爵作为某旗建立的时间。但是崇德初年的情况不尽如此，初封爵号时比较严格，并不是所有管旗扎萨克都能享有，许多人只得到扎萨克衔和较低级的封号，有些受封爵者也不一定是扎萨克。因此在计算崇德年间扎萨克旗数时，不应将封爵与扎萨克旗的建立完全等同起来。例如扎鲁特部内齐、色本（子名桑噶哩）、巴林部满珠习礼等人，在天聪八年就被称为外藩“执政贝勒”（注：《清太宗实录》天聪八年十二月己酉条。），又是天聪十年上皇太极尊号的蒙古贵族，他们即使不封爵，封扎萨克衔也是不会有疑问的。他们之所以未获封爵，与他们最初一直与后金作对，势穷力衰才来归附后金有直接的关系。前已言及，扎鲁特左、右翼的内齐、桑噶哩等所部在崇德元年底编牛录时已被称作旗，此外在崇德二年五月征朝鲜返回时也称为旗。又据《内国史院档》崇德三年正月记载：“扎鲁特部落内齐，所辖绰博辉（即绰博郭）与塞楞（即图拜色棱），相斗滋乱，内齐知而不加劝止，以反令出使，取其牲畜。遂议解扎萨克任，罚马五十匹。国舅阿什达尔汉、塞棱、尼堪奏闻。上恤免其罪”（注：《内国史院档》上册，第266页。）。这是此案处理的结果。而派阿什达尔汉等前去审理此案的时间是在崇德二年九月，即从朝鲜班师未久。阿什达尔汉等行前，清太宗谕之曰：塞冷、绰博辉部众属内齐兼管，而内齐虐使之，强夺其牲畜财物，此行应将审办此案作为第一要务（注：《清太宗实录》崇德二年九月己巳条。）。崇德元年编牛录时，色棱、绰博辉两族就附牧于内齐所掌的扎鲁特左翼旗，因此其旗应建于崇德元年。再如崇德三年后金征喀尔喀至归化城，随征的巴林部满珠习礼未经奏请，私自遣返其兵，“至是（四年八月）议满珠习礼罪，应夺所属人员，革扎萨克衔。奏闻，上宥之。上夺十户人员，四户与四子部落达尔汉卓礼克图贝勒，六户与扎鲁特部落内齐、桑噶尔（即桑噶哩）二人”（注：《清太宗实录》崇德四年八月乙巳条。）。据《表传》记载，巴林、扎鲁特首领到顺治五年才封爵，但是他们早已是一旗之主，是扎萨克无疑。另有一条资料也说明封爵与封授扎萨克不完全一致。如《满文老档》崇德元年六月有条记载说：“圣汗谕曰：‘鄂木布楚虎尔，前曾命尔来，欲赐名号，因大水汜溢，未能成行，实属诚然，今即停止前来，速往尔贸易处所，急于遣尔者，盖此次我出征大军，必入长城，由彼遣人报信，路途辽远，不能速至，故令尔亲往其内地探取消息，速来奏闻。尔若诸事齐备完毕，务於本月二十日以前起行，俟尔还时再赐名号”（注：汉译《满文老档》下册，第1511页。）。土默特部鄂（俄）木布楚虎尔是参与推戴皇太极称帝的蒙古四十九王公之一，四月份因大水未能前来参加上尊号仪式，失去了封号机会。史籍中不见有补给的记载，但是他此时是扎萨克无疑。如史载鄂木布楚虎尔于崇德四年卒后，其子固穆嗣掌扎萨克。
自崇德七年正月开始在《清太宗实录》中又出现外藩“二十七旗”之说。从《表传》等书的记载来看，崇德年间蒙古有辅国公以上爵位者只有十几人，不足二十七人，因此“二十七旗”似指实有旗数。如崇德四年二月出征明松山，外藩蒙古右翼诸部首领十三旗兵来会（注：《清太宗实录》崇德二年二月丙午条。）。四月，清军班师，首先分遣四子部、二翁牛特、二巴林、穆章（阿鲁科尔沁旗扎萨克）等六旗蒙古兵还，次遣敖汉、奈曼、三乌喇特、二扎鲁特等部落七旗蒙古兵还，共十三旗。五月，“遣理藩院参政塞冷、尼堪等往滔里河波洛代刚甘地方会同科尔沁十旗诸王、贝勒审问征济南府中后所时少发兵马之故，定其罪案”（注：《清太宗实录》崇德二年五月戊午条。）。八月，又命多尔济达尔汉诺颜等率八旗内外审事官“集敖汉、奈曼、三乌喇特、二扎鲁特、穆章、四子部落、二巴林、翁牛特诸部于西拉木伦河乌兰布尔噶苏地方，会同外藩贝勒大臣等会讯征济南府、中后所二处遣兵不及额及一切事情”（注：《清太宗实录》崇德二年八月庚寅条。）。以上旗数与崇德元年编牛录时的情况基本一致。即科尔沁十旗，其余各部十四旗，加上喀喇沁一旗、土默特二旗、共二十七旗。所谓“二十七旗”，可能就是指这二十七旗，而不是封爵数。
另外在《清太宗实录》中还有几种不同的记载，如崇德七年（1642年）四月记赐外藩二十旗头目及仆从人等；七月又记：“赏外藩二十四旗贝勒下头目二十三人缎布，赐宴遣还”；八年正月，又出现一次“赐外藩十七旗来朝各官缎布有差，仍赐宴”（注：《清太宗实录》崇德七年四月乙卯条、七月丙子条，崇德八年正月丙申条。）的记载。这些记载显然是指当时来朝的具体人数，而不是旗的总数。而“外藩二十七旗”之说一直延用到顺治十三年，如《清世祖实录》顺治三年（1646年）正月壬子条云：“定外藩蒙古二十七旗庆贺圣诞进献牛羊例”。可知这是一个常数，确实是崇德及顺治初年的实有旗数。
崇德六年先后封乌珠穆沁右翼多尔济为亲王，苏尼特左翼腾机思、阿巴噶左翼多尔济三人为郡王。但是这三王率部游牧于大兴安岭迤北一带，当时与北面的鄂尔多斯、归化城土默特一样还没有直接纳入盟旗的范围之内。清廷允许上述部落继续在明大同、宣府一带与明朝贸易，采取了较为松散的管理方式。除每年令其朝贡外，无论出征明朝还是朝鲜都不向他们征兵。所以上述乌珠穆沁等部在崇德年间还未编旗，不在上述的扎萨克旗数之内。据《钦定外藩蒙古回部王公表传》的记载统计，至顺治五年获封爵和扎萨克衔的蒙古王公人数早已超过二十七人，因此二十七旗也不是整个顺治年间扎萨克旗的实际数字，而是沿用崇德初年旧数泛称之而已。顺治五年以后鄂尔多斯部，以及归附较晚并驻牧大兴安岭迤北的乌珠穆沁、阿巴噶、阿巴哈纳尔、浩齐特等部分别编设扎萨克旗，内扎萨克旗数大增。《清圣祖实录》记载，康熙元年（1662年）二月、三年四月、五年二月，理藩院都题请差往科尔沁、乌珠穆沁等四十七旗会盟大臣。七年二月，理藩院又题请差大臣往四十九旗会盟，可知此时已增至四十九旗。田山茂先生认为康熙九年形成四十九旗，是不正确的（注：田山茂：《清代蒙古社会制度》，第78页。）。这时的四十九旗之数应是扎萨克旗的实数，而不是封爵数。康熙年间封爵渐滥，蒙古闲散王公增多，但是扎萨克数始终是四十九个。康熙四十五年（1706年）三月一度增至五十个。张穆《蒙古游牧记》所记四十九个旗，大约是道光初年的数字，这个旗数一直保持到清末。
综上所述，清朝于崇德元年正式创建扎萨克旗制度，并在漠南蒙古建立了二十七个扎萨克旗。此后清朝不断封授扎萨克，至康熙七年（1668年）最后形成了内扎萨克蒙古四十九旗。