| 明清史 |
雍正密谕清浅析
——兼及军机处设立的时间
郭成康
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年04期
【原文出处】《清史研究》(京)1998年01期第1～13页
【作者简介】郭成康：中国人民大学清史研究所教授。邮编：100872
清雍正年间设立军机处是继明初朱元璋废丞相、皇帝综理六部事务之后，君主专制政体历史演变中又一重大事件。以往的研究者多以西北两路用兵需要探究军机处建立的原因，本文则准备通过奏折制度以及随之而来的密谕的嬗变，把军机处的出现纳入更深远的历史背景下去研究。
一
清承明制，“内阁为机务要地，掌宣纶綍，赞理庶政”（注：康熙《大清会典》卷二。），为国家中枢机构。凡内外本章，阁臣票旨进呈御览，经裁定批红，令六科抄发；皇帝阅本有欲改签者，则折一角，积十数件，降旨御门，大学士面奉谕旨，乃缮入票签更进。
谕旨、本章按如此程序运作，国家政治实无秘密可言，而由此体现的政体设计思想，固然在于使权力机构相维相统，彼此颉颃，但其不可或缺的一环——六科独主封驳——亦未尝没有制衡皇权的深意。
顺治十三年六月，始令在内臣工“奏折”直递“宫门”。谕曰：“向来科道及在京满汉各官奏折，俱先送内院。今后悉照部例，径诣宫门陈奏。其外省所送通政使司题本，及在京各官本章，仍照旧送通政使司转送内院。”（注：《清世祖实录》，卷一百二，顺治十三年六月甲申，中华书局影印本。）“奏折”先送内院拆阅票签，仍有泄密之虞，是以有上述谕旨。对此处“奏折”的性质，人们有不同的理解，但无论如何，这种直达御前的密封“奏折”，不仅堪称日后通行奏折的嚆矢，且开了清朝秘密政治的先河。
康熙创行奏折制度，其令内外臣工密奏，初不过欲周知天下情形，诚如康熙所言：“天下大矣，朕一人闻见，岂能周知？若不密奏，何由洞悉？”（注：《康熙起居注》，三册，2464页，中华书局1984年版。）又曰：“凡督抚许上折子，原为密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米价贵贱，盗案多少等事”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，724页，档案出版社1989年版。）。是以奏折初行，多臣下密奏四方隐情，康熙批谕往往寥寥数语，且递折不得擅动驿马，例以家人兵弁雇骡赍递，批回原折亦交折差送还具折者。嗣后奏事请旨折日渐通行，但康熙朱批多为“具题”、“该具题”、“着速具题”、“不宜上闻”或“与总督密议”之类例行训示。可见，奏折的行用，在康熙旸初衷，仍不得突破公开政治的传统。
然而，奏折一旦出现，其发展自有其不以君臣意志为转移的趋势，而这种趋势恰恰自康熙时起已初见端倪。道理似乎很明白，既有臣工密奏，则难免有不便交阁部发抄的密谕。
康熙十八年十月二十二日盛京将军安珠瑚密奏开采金银铜矿一事，清字折，无朱批，同年十一月初十日康熙另颁墨书清字上谕一道：“谕盛京将军安珠瑚：尔所奏情由，朕已尽悉。至盛京等地诸矿，除另有旨外，吉林宁古塔将军，朕将特颁另旨。着尔亦将尔奏览原委，书写明白，连同开采金、银、铜、铅人情形，酌情密咨吉林将军。特谕。”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）有时奏折既蒙朱批，又另颁谕旨，如安珠瑚遵旨覆奏安置新满洲一折，朱批曰：“颁给奉天将军安珠瑚谕旨一道，顺便交付包衣牛录章京观保之子塔布库带去。着将军亲手拆看”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）。康熙之有密谕，始见于此。至汉文密谕则以密令王鸿绪刺探内外隐情最为典型。康熙四十四年帝于南巡途中密谕入直南书房之工部尚书王鸿绪：“京中有可闻之事，卿密书奏折与请安封内奏闻，不可令人知道，倘有泻漏，甚有关系。小心！小心！”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）该密谕为康熙亲笔，另纸朱书，王鸿绪于接到发还朱批奏折及封内朱谕覆奏时，将“御批”与“封内密谕”分别叙述（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）。与随折批谕的朱批谕旨不同，密谕是皇帝就某一紧要机密事件密发臣下的特旨，但就亲书密谕初始形式而言，实与朱批并无绝对的界限，易言之，亲书密谕不过是由朱批衍化而来者。
由皇帝亲书密谕再衍变而为廷臣代书密谕，其政治上的意蕴则尤引人瞩目。康熙四十七年三月初四日闽浙总督梁鼐密奏台湾镇总兵王元激起民变一折，无朱批，另有恭楷代书朱谕一道：“王元即黄元，先任沙虎口副将，朕向所深知，为人胆量虽好，做官平常，所以不得官兵之心，原不欲用，因他海贼出身，惯晓海外情形，故亦勉强用去，近日果有此事，尔等再细察访奏闻。”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，850页。）此密谕恭楷朱书，每行17字。四十八年十一月十一日驻藏办事之侍郎赫寿密奏藏内与准噶尔彼此往来一折，亦以密谕代朱批，该谕旨恭楷朱书，12行，每行18字，（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，694页。）与雍正年间代书朱谕格式相同。这两道密谕非康熙手书，且其词气亦经文饰，已无康熙口语化朱谕风格。此类密谕究系何人为康熙代书？乾隆末管世铭《鹤半巢诗集序》言及设军机处前，“特颁诏旨，由南书房、翰林院视草”（注：梁章钜：《枢垣记略》卷二二，中华书局1984年版。），赵翼亦说：“康熙中，谕旨或有令南书房翰林撰拟”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。），赵翼特别指出南书房拟旨的高士奇：“高江村士奇，康熙中直南书房，最蒙圣祖知眷。时尚未有军机处，凡撰述谕旨，多属南书房诸臣”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷二，《高士奇》，中华书局1982年版。）。不过，以上所谓“视草”、“撰述谕旨”云云，只能认为是宽泛意义上的“谕旨”，而不能说南书房翰林代康熙撰拟密旨。朱金甫《论康熙时期的南书房》一文则援引《南书房记注》披露康熙给南书房翰林高士奇一道手敕云：“尔在内办事有年，凡密谕及朕所览讲章、诗文等件，纂辑书写甚多，实为可嘉。特赐表里十疋、银百两以旌尔之勤劳。特谕。”（注：朱金甫：《论康熙时期的南书房》，载《故宫博物院院刊》1990年2期。）据此可证确有代书“密谕”的南书房翰林。高士奇卒于康熙四十三年，上述四十七、四十八年两道密谕固非高士奇所书，但康熙令南书房翰林撰拟密谕由来已久，则是毫无疑义的。
康熙时的密谕除上述朱批、朱谕之外，还有通过寄信传达的密谕。康熙五十五年十月初三日新任山东巡抚李树德折奏有下述一段话：
奴才叼荷主子破格隆恩，简授山东巡抚，于十月初二日到省，蒙升任抚臣蒋陈锡亲捧密旨一道至奴才署中，奴才恭设香案跪展捧阅，内开九月十三日蒋廷锡奉上谕：俞文言这人断不可放，尔密密写字与尔兄，将朕此旨告诉巡抚李树德，教他留心。钦此。（下略）
蒋廷锡，江苏常熟人，“初由举人供奉内廷”，雍正曾称其“在内廷侍从二十余年，恪慎勤劳”（注：《清史列传》卷十一，《蒋廷锡传》，中华书局点校本1987年版。），如果从雍正讲这番话的雍正四年逆推，蒋廷锡供奉内廷至少从康熙四十年即开始了。康熙五十五年之际，蒋廷锡任少詹事，康熙密谕新任山东巡抚李树德之旨不便交阁部明发，而卸任巡抚恰为蒋廷锡之兄蒋陈锡，故令蒋廷锡寄信传旨。这种以家信传谕的方式对日后廷寄不能说毫无影响，特别是蒋廷锡乃日后最早承旨寄谕大臣之一，但康熙当时之有此举，无疑带有很大的随意性。
伴随着奏折出现的诸种形式密谕，包括朱批、朱谕，特别是朱谕中代书谕旨及以寄信方式下达的谕旨，尽管乃康熙不经意为之，但实已透漏了国家权力中枢开始转移的最早消息。不过，康熙时奏折制度还处于草创阶段，康熙密谕臣工不过偶一为之，特别是康熙不允许地方大吏借折奏而绕过阁部径行其请，因此，奏折的创行及与此相应密谕的出现，并不会打破皇帝与阁部、部院与督抚按固有本章制度所维系的权力平衡，国家大政还是公之于天下的。
二
如果说康熙对秘密政治的认识还处于探索之中的朦胧状态，那么，雍正则明确认定国家政治自应有秘密的一面。雍正四年十一月以云南巡抚杨名时一再将密折密批载入题本，特宣谕：“国家庶务殷繁，亦有不便宣露于众者，亦有本章谕旨所不能尽者，亦有一时不能即定者，故于密折内往来斟酌”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，944页，江苏古籍出版社1989年版。）。他有意识地将一应军政事务分为不过“明路”的“密奏密谕”与必须过“明路”的本章明谕。雍正元年四月，四川提督岳钟琪以“钦奉密旨”，所有料理兵马起程日期及支用钱粮数目“俱不敢缮疏题报”为由，特具密折奏闻。雍正不以为然，在岳折上批谕：“此事原你在京时密行的事，总未经部，又未动本，如今出二千兵，用钱粮，钱粮还可，出兵之事，不是暗事，尔可着量借何辞、指何名，或折或本来奏，发于或议政或该部，过一过明路方好。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，290-291页，江苏古籍出版社1989年版。）可见过“明路”，即经由具体题奏——内阁票拟，或具折奏闻——敕交部议（包括交议政处）的运行程序，宣示于众；而不过“明路”的“暗事”，即“密折密批”的绝密事件。在雍正心目中，二者是判然分明的。
雍正即位以来，密奏密谕事件较之康熙年间急剧增加。现收录于《雍正朝汉文朱批奏折汇编》的朱折约35000余件，加上未公布的满文朱批奏折约6000余件，（注：此数字承蒙中国第一历史档案馆满文部主任屈六生见告。）雍正自言“各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，或多至五六十件”（注：《清世宗实录》，卷九六，雍正八年七月甲戌，中华书局影印本。），确是实情。特别是督抚藩臬道府及提镇副将的奏折逐年增多，雍正元年此类地方文武官员奏折近700件，占当年全部奏折约1200件的六成(58%)，雍正六年增至近2000件，占当年全部奏折约2500件的80%，加上抚远大将军岳钟琪奏折约120余件，如许之多的奏折在在需要雍正批谕。而雍正朱批动辄百数十言、数百言，至有上千言者，训谕反复婉转，细密周详，与康熙朱批言简意赅的风格实不可同日而语。
值得注意的是，在内容上，雍正承袭康熙而开以数百字朱批指授方略之先例。雍正元年夏，青海蒙古亲王罗卜藏丹津有异动，雍正在川陕总督年羹尧五月十一日奏陈“西海情形”折上批谕：“全是。好。”以下用近400字朱批反复告谕年羹尧“你一人干系实如泰山之重，轻视自己，即轻视朕一样，冲冒之说，万万使不得！”朱批以“特谕”二字作结。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，372页。）随后又在年羹尧五月十四日《奏陈西海布置情形折》上朱批：“二十一日晚此奏折到来，朕自己的主意，立刻批于你前字去的。二十二日同怡亲王、隆科多、拉什又议之，他们之意，有事不如无事（下略）总在你定大主意，朕恐有动作处，怕你掣肘难行，已通行各处提镇、将军、巡抚，一切事任你调遣，已发部文矣。但不可高兴贪功，着实慎重，若有不得已，你量得透，当行再行，万万不可轻举。特谕！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，389-390页。）以上两道朱批谕旨，可视为廷寄上谕通行之前，雍正以朱批指示军机的典型。
军事之外，对于重大机密事务，雍正亦习惯在臣工奏折上批示机宜。雍正七年十二月初二日浙江总督李卫密奏破获张云如、甘凤池等谋为不轨并请钦派大臣来南审结一折，雍正在折中夹行朱批至16处之多，折尾朱批竟达六七百字。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十七册，379-385页。）李卫长于治盗，凡属此类事关国家安全的紧要事务，雍正多以朱批谕旨指示处置方法。
雍正五、六年间，雍正对云南巡抚朱纲说：“内外群臣奏折皆随阅随批，若遇军机要务，皆一一与廷臣商酌，详细批明，尚多于折内旁注者，从前缴回折子尔看堆积甚多，莫不朱批满纸，可见初政校今更繁。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十一册，386页。）按之现存汉文朱批奏折，可知雍正所言并无夸张。
雍正踵行康熙草创的奏折制度，朱批谕旨无论数量抑或质量皆有可观的发展，但他仍恪守康熙创行奏折之初衷，“并非以奏折代本章”，是以当出现以奏代题苗头之后，特训谕臣工：“凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺；为藩臬者，则应详明督抚，俟督抚具题，或咨部之后，而后见诸实行。若但以曾经折奏，遂借口已经得旨而毅然行之，则凡钱粮之开销，官员之举劾，以及苗疆之军务，地方之工程，诸如此类，督抚皆得侵六部之权，藩臬皆得掣督抚之肘矣。行之日久，滋弊必多，为害甚钜。”（注：《清世宗实录》，卷九六，雍正八年七月甲戌，中华书局影印本。）可以说，仅止于朱批，还不可能动摇固有的权力配置格局；在探索秘密政治之路上雍正之所以获得成功并非借助朱批，而是康熙时已开其端绪的亲笔密谕和代书密谕。
三
雍正朱批间或以“特谕”作结，实与密谕难以区别，然另纸亲书朱谕则一望可知为密谕。雍正元年三月二十五日广东巡抚年希尧奏谢其妹年氏晋贵妃，雍正朱批：“知道了。一切总仗不得，大丈夫汉自己挣出来的方是真体面。勉之！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，193页。）随朱批奏折封寄的还有“上谕年希尧”约300字朱谕一道，命年希尧据实密奏布政使王朝恩、按察使朱绛，以及“绍兴蛮子书吏出身大有歪才”的沈澄（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，193页。）。雍正八年夏“圣躬违和”，雍正特亲书密谕分别寄发山西巡抚石麟、浙江总督李卫、河东总督田文镜、云南总督鄂尔泰、福建巡抚赵国麟、署陕西巡抚查郎阿等，命“留心访有内外科好医生与深达修养性命之人，或道士或讲道之儒士俗家”，全文约160字，以“慎密为之”结尾。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，682、716、748、769页；十九册，131、339页。）现存雍正汉文亲书密谕甚夥，仅《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三十三册即辑有密谕年羹尧近20件。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，《朱谕暨廷寄》1116-1139。）
雍正亲书密谕一般随发还朱批奏折令赍折武弁家人带回，但亦有由兵部封发“马上飞递”者。雍正四年四月杭州将军鄂弥达、浙江巡抚李卫《奏遵旨差员搜检查嗣庭家藏字迹书本折》开始即说：“雍正四年四月十三日臣李卫准到兵部火票内开：内庭发浙江巡抚、杭州将军同开看黄纺丝包匣一个，事关紧要，相应马上飞递该衙门交投等因”，李卫等奉到的“皇上密旨字谕”全文是：
字谕将军鄂弥达、巡抚李卫：谕到即差副都统傅森，李卫差信得及属员一人，立刻速至查嗣廷家将一应字迹、抄录、书本尽行搜出，封固送部。可在其家中或墙壁、地窑中有藏匿者，亦皆留心详细搜检，不得泄露，令作走漏，尔等领罪不起。特谕。速行！（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，317页。）
这件朱谕属特急特密重大事件，故由内廷封发，交兵部填写火票，驰驿飞递。这一传送密谕的方式，与由内廷发出，交兵部加封，发驿驰递的廷寄谕旨毫无二致。
值得注意的是，雍正初年与皇帝亲笔朱谕并行的还有恭楷朱书密谕。雍正元年秋冬之际有交发各督抚朱书密谕一道：“谕督抚：社仓一事，甚属美政，但可行之于私，不可行之于公，可起之于丰年，不可作于歉岁。此非上谕之事，亦不宜报部举行，即尔督抚亦不便勒令属员奉行，只可暗暗劝谕好府州县徐徐行之。若能行通，妙不可言（下略）特谕！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，82页。）此条上谕恭楷朱书，22行，每行18字，词气虽酷似雍正朱批，但已著润饰痕迹，显然有承旨书谕者。这道关于社仓的谕旨，本可以由户部咨行各督抚而不用密谕，但雍正考虑到“此非上谕之事，亦不宜报部举行”，故用“密谕密奏”，不过“明路”。惟其并非紧急机密事件，且同一内容的密谕要誊写多份，所以令他人恭楷代书谕旨。与此相类还有严禁各省州县滥行供应钦差人员的密谕。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，86、272、284页。）此类密谕亦常附有雍正亲笔批谕，如“上谕总督杨宗仁”、“此密谕尔等者，不可具本”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，1038页。）。
既有他人承旨书谕，则呈览代书谕旨时难免与旨意不尽吻合，因此偶见雍正加以订正之处。雍正三年正月十二日云贵总督高其倬收到“兵部咨发到密交”“谕旨一匣、安南国王敕旨一道又内阁密封公文一角”，其中“皇上密谕一道”原件曰：
密谕云贵总督高其倬，安南立界一事，朕前已批示矣（下略）冯允中即便立碑定界，占寨毁舍（按：此处雍正加“造营房”三字），甚属孟浪，即前谕（按：此处雍正加一“尔”字）准四十里之界，尔亦当相机料理，不可生事。再此事前后所以然之故尔悉一一明白密奏朕知。特谕。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》五册，155页。）
此密谕朱书恭楷，每行亦18字，全用文言，无一丝雍正朱批的口语气息。最值得重视的是，有两处雍正亲笔朱改，经改订的朱谕不再另纸誊录，即带朱笔更改封发。军机处撰拟廷寄的术语有所谓“述旨”，其实，亲信廷臣代书密谕时述旨已然存在。至为雍正密谕代书者，则可确指有张廷玉无疑。张廷玉，安徽桐城人，康熙三十九年进士，改庶吉士，四十二年授检讨，翌年命入直南书房。其父大学士张英，康熙十六年以翰林院侍讲学士入直南书房，张英乃与高士奇一道为最早侍从南书房者。（注：参见《清史列传》卷十四，《张廷玉传》；卷九，《张英传》。）康熙六十一年十一月帝崩逝，据张廷玉自述：“是时，梓官在乾清宫，上以东厢为苫次，席地而坐，晨夕涕泣，群臣入奏事则忍泪裁断。凡有诏旨，则命廷玉入内，口授大意，或于御前伏地囚书，或隔帘授几，稿就即呈御览，每日不下十数次，皆称旨”（注：张廷玉：《澄怀园主人自订年谱》卷一。载台湾文海出版社《近代中国史料丛刊》517册。）。其时张廷玉官礼部侍郎，雍正特旨命兼学士衔，“办理翰林院文章之事”（注：张廷玉：《澄怀园主人自订年谱》卷一。载台湾文海出版社《近代中国史料丛刊》517册。）。雍正三年七月，张廷玉以户部尚书署大学士事，内阁面奉谕旨始倚重张廷玉书写，雍正日后论及记载谕旨之慎重时说：“朕嗣统以来，元年二年内阁面奉之旨书写时，动辄讹舛，自张廷玉为大学士，听朕谕旨，悉能记忆，缮录呈览，与朕言相符，盖记载一事，良非易事，毫厘千里之差，不可不慎。”（注：《世宗宪皇帝御制文集》卷三，《论科甲出身官员》，载台湾商务印书馆《影印文渊阁四库全书》1300册。）至雍正八年帝病剧，张廷玉与大学士马尔赛、蒋廷锡“赞襄机务”，“有密旨则命廷玉独留”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷二。）。十一年雍正闲论旧事曰：“大学士张廷玉侍朕左右，敬慎小心，十一年如一日……前岁朕躬违和，凡有密旨悉以谕之，彼时在朝之臣工只此一人”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷三。）。当然，自雍正即位始，张廷玉所书之旨中，密旨不过间或有之，即代书密谕者，亦未必仅张廷玉一人而已。但是，以内阁大学士的身份拟写密谕，其政治上所蕴涵的意义与康熙时密旨令南书房翰林“视草”显然不能相提并论。本属内阁职掌的参预机务、撰拟诏旨的权力已在君臣不经意之间，悄悄地剥离出来，置于皇帝的直接控制之下。
四
如果说雍正初由大学士代书密谕的出现已开始了国家权力中枢转移的缓慢过程，那么，廷寄谕旨的出现并日渐成为密谕的主要形式，则不仅加速，而且最终完成了这一进程。
其实，廷寄谕旨与大学士代书的密谕相去不过咫尺之间。廷寄谕旨，即廷寄，亦称寄信、密寄。廷寄与内阁明发上谕相比，具有下述特征：其一，内容系虑漏泄的“机事”，故不交部议（包括议政处），不发抄，不通过部咨行文督抚外吏；其二，内阁大学士等亲重大臣面承谕旨，撰拟进呈；其三，交兵部加封，发驿驰递。（注：参见《簷曝杂记》卷一，《廷寄》；王昶：《军机处题名记》（载《枢桓记略》卷二二）；《枢垣记略》卷十三，《规制一》。）上述雍正密谕由大学士代书且述旨及递送方式与廷寄几天差异，由此再进至廷寄，只在一转移间耳。庄吉发指出“清初廷寄制度是由朱笔谕旨或特谕演进而来”（注：庄吉发：《清代奏折制度》78页，台北故宫博物院1979年版。），所言极是。
雍正初有不经阁部直接密谕地方应办事则多令亲重王大臣寄谕。雍正元年十月初七日江南学政法海奏折中提及：“近接隆科多字，怡亲王转传谕旨，令臣将广东巡抚任内已行未行之事，凡有关国计民生者备细开陈”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，89页。）。二年闰四月十三日直隶巡抚李维钧奏折中也提到：“臣于闰肆月拾壹日接太保吏部尚书提督公舅舅臣隆科多书，闰肆月初壹日面奉上谕，转传到臣（下略）”，李维钧在折奏时特别声明：“凡奉上谕，多由部臣行文钦遵，今特命舅舅臣隆科多寄信与臣，实出异数，臣益揣分难安矣”，雍正在此行旁朱批：“此原系密谕尔之事，所以令不必部中行文，务寄信与你。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，917页。）这一番君臣密语十分耐人寻味：通过诸如隆科多这样的亲重大臣以寄信转传密谕，较之由部行文，要机密得多，为臣者从中体会到与皇上的特殊亲密关系，故李维钧竟称之为“异数”；而雍正之所以采用廷臣寄信，乃系“密谕”之事，自然不欲部中传达。不过，就雍正初年而言，密谕地方大吏、领兵将军，主要还是通过朱批和朱谕，寄信仅偶一为之而已。
自雍正三年始，以内阁大学士封发的寄信谕旨日渐增多，引人瞩目。雍正三年五月十二日署川陕总督岳钟琪接到“由兵部加封递到内阁传单一纸、恭录上谕一道”，“内阁传单”内开：“内阁大学士马齐等钦奉上谕一道，于雍正三年五月初一日封发署理川陕总督岳钟琪处，到日凡关系旨内将军巡抚处，即各行知，一体遵奉施行。”恭录上谕开首是“雍正三年四月二十八日议政王大臣庄亲王允禄等面奉上谕”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》五册，68页。）。由亲重王大臣“面奉上谕”，经内阁封发的谕旨，严格地讲，还不能称之为廷寄，从现存雍正朝汉文朱批奏折来看，雍正四年始见堪称廷寄的密谕。据河南巡抚田文镜奏称：
兹于雍正肆年拾贰月抬柒日接准兵部咨，内阁大学士交出发河南巡抚田文镜字一封，相应转发等因到臣，臣即拆阅，字内开写雍正肆年拾贰月初玖日面奉谕旨：河南巡抚田文镜被御史谢济世特疏纠参，朕秉公据理，降旨决断，田文镜见旨后自应具本谢恩。尔等三人可密寄信去，令伊将谢本先从奏折内进吴朕览，俟朕览过发回，伊再具本。钦此。遵发寄闻。富宁安、朱轼、张廷玉同寄。拾贰月初玖日。臣跪读之下（下略）。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，642-643页。）
谢济世参劾田文镜，雍正偏袒田而将谢革职审办，事在雍正四年十二月初七，越二日，即密令大学士富宁安、朱轼和张廷玉传谕田文镜，指示其如何动作；富宁安等于面奉谕旨当天即书谕呈览，并加封交兵部寄发。十二月十七日廷寄谕旨至河南，田文镜尚不知京中之事变。其时内阁大学士七人，顺序为马齐、嵩祝、萧永藻、田从典、朱轼、富宁安、张廷玉，而在内廷承旨寄谕者乃殿后之三中堂。
从雍正四年末起至六年，汉文廷寄日渐增多，承旨寄谕的除富宁安、朱轼、张廷玉外，还有怡亲王允祥、署大学士孙柱（即逊柱）、大学士蒋廷锡、大学士马尔赛以及左都御史查郎阿、工部尚书黄国材、户部侍郎西林等，密谕事件既包括机务，也有指授军事方略者。（注：俱见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》九册，404、426、700页；十册，774-775页；十一册，218页；十二册，402页；十三册，782、664、808页。）雍正六年十一月内，汉文廷寄至少有以下6件：十一月初三日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕侍郎史贻直督造福建战船一件；十一月初六日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕云南总督鄂尔泰严拿讯究苗寨汉奸一件；十一月十三日怡亲王等奉旨传谕江西南昌总兵陈王章防护文员安全一件；十一月十九日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕河东总督田文镜拨给徐淇恩养廉银一件，同一内容的廷寄也发给了河南副总河嵇曾筠；十一月二十九日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕署广东巡抚傅泰严究粮头包揽黎人额粮一件（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十四册，544、448、609、593、406、912页。）。由此可见寄信上谕频发之一斑。
与此同时，廷寄书写格式亦趋于规范。雍正五年十一月署广西巡抚阿克敦于赴任途次“接准兵部咨内”廷寄一封：
和硕怡亲王，大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、工部尚书黄国材、左都御史查郎阿、户部侍郎西林字寄署广西巡抚阿克敦，雍正五年十月十七日面奉上谕：据韩良辅折奏安南用兵一事（下略）目今广西备兵及韩良辅所请备兵及邻省拨兵与禁洋之事，俱不必行，尔等可阅看韩良辅奏折，即寄信前去。钦此。遵旨寄信前来。（注：《史料旬刊》二期，《雍正安南勘界案·阿克敦折五》，天70-71。庄吉发在《清代奏折制度》一书中已引证此条史料，并指出：“阿克敦覆奏时所抄灵的寄信上谕，其格式与后来军机大臣所寄出的廷寄，并无不同”（该书78页）。）
以上是阿克敦覆奏时所述廷寄内容，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中有浙江总督李卫缴回廷寄原件，照录如下：
和硕亲王 大学士张 蒋 字寄 浙江总督李 雍正六年十月初九日奉
上谕岳钟琪处有投书之奸民始初不肯供出伙党之姓名后被岳钟琪设计发誓引诱始陆续供出十余人其在楚者已差人前往查拿可将供出浙江之人开出令李卫密行缉捕明白究问并将所供别省之人亦开单内令李卫知之总之查拿匪类以速慎为要正犯勿使漏网无辜不可拖累又奸民口中供出浙江吕留良可将岳钟琪奏折抄寄李卫一一研究并查其书籍倘伙贼既获之后再当诘问党羽其应行拘缉者即著季卫一面办理一面奏闻钦此尊
旨寄信前来
并将岳总督奏折及名单抄录驰寄总督可遵
旨慎密速行办理切切
十月初十日（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十三册，813页。）
这件廷寄墨书，楷体而略有行书意味，每行18或19或20字不等，首书寄信王大臣官爵姓氏，次书“字寄”对象官衔姓氏，再次书某年某月某日“面奉上谕”，再次书上谕内容，以“钦此”作结。上谕之后，以寄信王大臣的口吻写“遵旨寄信前来”。据赵翼所言，雍正年间拟旨“皆桐城张文和公廷玉为之”，廷寄的“格式及张文和奏定也”（注：《簷曝杂记》卷一，《军机处》、《廷寄》。），是可信的。此廷寄格式几终清之世未就。（注：参见中国第一历史档案馆编《光宣上谕档》（广西师范大学出版社1996年版）所载廷寄。）
同为不经“明路”的特颁密旨，廷寄较之朱批、朱谕具有的优越性是显而易见的，皇帝要做的事只限于召见亲重大臣口述旨意及将旨稿改订，至于如何结构文字，如何润色这一系列艰苦的文字工作则全部交给了博识强记，善于体会天子意旨，且书旨得体运笔如飞的亲重大臣去做了，而密旨的准确性和权威性也绝对可以保证。在密谕的各种形式中，廷寄尽管地位日渐显著且已制度化，但就雍正来说，恐怕还需要在政治实践中继续体察权衡。但是，以雍正七年冬开始的皇帝病情日益严重与八年末准噶尔大举进犯西路军营为契机，终于使蓄势已久、具有强大政治生命力的廷寄谕旨取朱批、朱谕而代之，成为雍正密谕的主要形式。
据雍正自述，自七年冬“身子就不大爽快，似疟非疟”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，1026页。），到八年“三月以来，或彻夜不成寐，或一二日不思食，寒热往来，阴阳相驳，然朕仍日见廷臣，办理事件，批谕折奏，引见官员，亦未甚勉强从事，至四月尽五月初数日甚觉违和”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，1028页。）。这是雍正自即位后初次大病，而且持续时间相当之长，起因据雍正向鄂尔泰透露：“朕今岁违和，实遇大怪诞事而得者”，至于遇到了什么“大怪诞事”，雍正在鄂尔泰折子上批谕：“卿或明年或后岁来陛见时当面细详再谕”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，536页。）。这年夏秋间，得河南道士贾士芳调治，雍正病情有所好转，但旋将贾士芳逮治处斩，经过此次变故，雍正对口诵经咒的调治失去了信心，尔后服食过医生钟元辅所制药饵及据说有“奇验”的乾坤正气丹（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册758页，二十册，704页。），看来身体状况有所好转。十月初五日雍正特命鄂尔泰赍折家人进宫瞻仰金颜，这个叫保玉的家奴对鄂尔泰讲：“亲见万岁佛爷脸面十分丰满”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，535页。）。总而言之，雍正七年冬至八年秋间雍正得了一场大病，从此元气大伤，像初政那样，“昼则延接廷臣，引见官弁，傍晚观览本章，灯下批阅奏折，每至二鼓三鼓”（注：《世宗宪皇帝御制文集》卷八，《朱批谕旨序》。），不以为苦反以为乐，六七载如一日地亲政勤政，已一去而不可复返了。
而恰恰在这个关节，雍正八年十二月下旬，准噶尔蒙古突袭西路军营的奏报接二连三地驰递京师，需要雍正及时处置的紧要军机事务一时间急剧增加。在雍正病体不堪繁剧的情况下，已行之数年、且功效卓著的廷寄遂自然而然地被频繁采用起来。
雍正八年五月以准噶尔使臣特磊来京，降旨暂停止两路出师，并召北路靖边大将军傅尔丹、西路宁远大将军岳钟琪来京计议军事。岳钟琪八月初八离营赴京，十二月初八日自京启程返营，而十二月初三小策凌敦多布所率准噶尔大兵偷袭西路军营，护理宁远大将军印务纪成斌于初五、初八两日连发三折驰报军营被袭、马驼被劫走（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，595、638-641页。）。十九日军报到京，雍正闻变即命大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡寄谕岳钟琪，“仍照朕所定吉日从西安起行”（注：《雍正朝汉文朱批奏折》三三册，1104页。）。随后又书朱谕一道驰发岳钟琪：“事既如此出乎意料之外，目下局面实非人力之所能施（下略）朕意住肃州将一切事办理筹画妥协，请旨再出口方是。所关甚大，万不可轻举也。不尽之谕，大学士等代朕传谕。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，753页。）作为此朱谕的“不尽之谕”，即廷寄一道与朱谕及纪成斌三次奏折一齐寄发岳钟琪。二十八日雍正接到纪成斌续报军情，又命大学士马尔赛等传谕岳钟琪，此件廷寄以“大学士公马，大学士张、蒋、尹，副将军兵部尚书查，内大臣步军统领阿，内大臣理藩院尚书特字寄大将军岳，雍正八年十二月二十八日奉上谕……”开头，上谕近700字，书旨日期系雍正八年十二月二十九日。（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，755-756页。）谕中有两处朱笔更改之处：其一，“应否筑几所小城或炮台几座”一句，将“或”字划掉，旁加“干他或高山或隘口多筑”10字。马尔赛、张廷玉、蒋廷锡、尹泰、查弼纳、阿齐图、特古忒于十二月二十八日奉旨，二十九日书谕呈览，经朱笔改订寄发，而不必另纸誊录。此即日后廷寄带朱封发的先例。（注：管世铭《扈跸秋狝纪事》诗云：“面承密敕语从容，分写新纶撰进恭。御笔亲增三五字，别传天语带朱封。”管自注：“诏草经朱笔更改，例应另纸恭录，惟廷寄谕旨即以朱发。”（诗载《枢垣记略》卷二十）。）
岳钟琪于十二月二十七日接到廷寄及朱谕，得知军营之变，二十九日具折指责纪成斌调度无方并自责“所举不得其人”，雍正在其折朱批：“因朕谕繁多，未暇亲批，口谕大学士寄字之外，总言莫负朕之倚任（下略）”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，755页。）。所谓“口谕大学士寄字”，即雍正九年正月初六日发出的廷寄：“今日接到大将军岳钟琪奏折内称贼兵犯营，纪成斌并不发兵堵御险要隘口，又不将马驼等项收回，以致逆夷深入，资其抢夺，纪成斌调度无方，殊辜委任，臣保举不得其人，实难辞咎（下略）”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，789-790页。）。廷寄全文超过800字，承旨当日即撰拟呈览，并经朱笔改订5处。此后岳钟琪奏折上时有“另有旨谕，大学士寄字来”，“有口谕大学士等之旨”……之类的朱批。不难看出，雍正八九年之交，指授军事方略的密谕虽朱批、朱谕、廷寄并用，但廷寄已居于主要地位，盖羽檄交驰，军情孔亟，雍正个人势不能以亲书朱批、朱谕包办军机，更何况雍正大病初愈，身体尚未复元。
从雍正九年正月初四至二十四日20天中寄发岳钟琪处廷寄不下10件，即初四日、初五日、初八日、初九日、十二日、十三日、十五日、十九日、二十二日和二十四日各件。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，781-782、789-790、790-792、805-807、944、943、975-977、1032-1033、1029-1030页。）这10件廷寄，最长的八九百字，短的亦超过400字，且有4件系奉旨之当日即书谕、呈览并经朱笔改订寄出的。除频频向西路岳钟琪等寄发指示机宜的廷寄之外，北路军营傅尔丹也有降旨处（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，791页。估计北路军营折奏与廷寄、朱谕、朱批俱用清字，汉字廷寄不过偶尔一见。）。此外，为调兵遣将向四川巡抚宪德、山东巡抚岳濬、两江总督高其倬、湖广总督迈柱、署陕西总督查郎阿等处亦发出廷寄。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，875、938、948、965、970页。）以上仅是西路兵事突发所致军事廷寄骤增，而同时命湖南巡抚赵宏恩严究曾静案余党王澍、命云南总督鄂尔泰查审苗人头领禄鼎坤家族谋反案，以及命传谕有关督抚加意抚恤被灾就食之穷民等等皆属重大紧急机密事务，也在在需要发出廷寄谕旨。总之，雍正八九年之交是廷寄发展到大量运用的重要阶段。此后整个九年的上半年有关军事的廷寄一直保持相当频繁的程度，特旨交出重大机务的廷寄亦较四至八年为多。而雍正在臣工奏折上的朱批则日见简短，诸如“览”，“是”，“览，勉为之”，“览，深慰朕怀”，“嘉悦览之”，“实力为之”，“览卿奏谢矣”……等等个把字的朱批比比皆是，（注：需要说明，雍正九年长达500字的朱批，如广东布政使杨永斌五月十二日折的朱批，岳钟琪一件无年月折（似为九年）朱批竟达1500字（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，1076-1077页）也偶尔可见。）连雍正自己也承认：“偶然不批，乃极寻常之事”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二十册，607页。），这与雍正初政动辄数百字，以至上千字的朱批无疑形成了鲜明的对照。至这一年六月北路傅尔丹大败于和通泊，雍正指授方略的廷寄当再次出现高峰，不过北路军营与岳钟琪所在的西路军营不同，似用清字折奏报，廷寄谕旨亦用清字，故在《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中得不到反映。
廷寄滥觞于康熙季年，雍正初由代书密谕演化而来，其雏形见于雍正三、四年顷，至五、六年已由大学士张廷玉规范化，而当时廷寄尚与亲书密谕、代书密谕沓然并行，至雍正八、九年事机杂出，军务繁剧，廷寄才以其独具的特点和优点成为密发谕旨的主要形式，如此一来，则承旨书谕、办理机务的亲重大臣自然也为天子须臾不可离了。
赞襄机务、承办廷寄的王大臣自雍正三、四年以来多有变化。但大致可以说八年五月之前，以怡亲王允祥、张廷玉、蒋廷锡三人为主，其他如大学士马齐、富宁安、朱轼、马尔赛，协办大学士逊柱，左都御史查郎阿、工部尚书黄国材、户部侍郎西林等则依密谕事件不同间亦在廷寄中出名。怡亲王去世后，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡在内廷办理一切事务，使重病的雍正得以“静养调摄”（注：《清世宗实录》卷九九，雍正八年十月甲寅。）。及西北两路用兵，张廷玉自述“日侍内直，自朝至暮不敢退，间有侍至一二鼓时”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷二。），其间马尔赛调军前，蒋廷锡卒于官，自云贵总督鄂尔泰十年初内召参与军机，始以其为满洲大臣领衔发出廷寄。鄂、张之外，大学士马尔赛、尹泰，副将军、兵部尚书查弼纳，内大臣、步军统领阿齐图，理藩院尚书特古忒，领侍卫内大臣丰胜额、大将军岳钟琪，以及总督高其倬和户部侍郎海望间亦列名于奉旨寄信大臣之列。综观承旨书谕、办理寄信大臣的爵衔，自以内阁大学士为主，怡亲王允祥以天潢贵胄董理其事，盖属特例，而九卿等与议机务，密办廷寄，亦渐成规制。其时办理廷寄者尚无军机大臣之名，雍正不过随口称之为“赞襄机务之人”、“日侍朕之大臣”、“办理军务之廷臣”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二十册，618页；十九册，513、789页。）……；而承接廷寄的将军大吏覆奏时则直称其爵衔，偶见有称“中堂”者（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十六册，8页。），其他以“内阁寄字”、“大学士寄字”为通例。乾隆年间赵翼称“为军机大臣者，皆亲臣重臣”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。），王昶言之更详：“其大臣惟尚书、侍郎被宠眷尤异者，始得入，然必重以宰辅”（注：王昶：《军机处题名记》，载《枢垣记略》卷二二，《诗文三》。）。其实特简大学士及尚侍等亲臣重臣赞襄机务、承旨出政的体制早在雍正中早已定型了。
自廷寄创行，承旨书谕，翊赞天子所处理者，俱为不过“明路”的机密事务，其内容大要为机务与军事两方面：前者系交地方文武大吏等密办的紧要事件，后者在西北两路战争爆发前为密办军需，而后则为指授方略。雍正中期前后，怡亲王允祥，大学士张廷玉、蒋廷锡、马尔赛既主军事，亦管最机密的紧要事务，可见军事与机务是很难截然分开的。大约对准噶尔战争爆发前，廷寄事件以机务为主，至八年末准噶尔突袭西路军营，一时间指示军事机宜的廷寄急剧增多，才大大超过了有关机务的廷寄。赵翼说“凡机事虑漏泄不便发抄者，则军机大臣面承后撰拟进呈”（注：《簷曝杂记》卷一，《廷寄》。），王昶则将寄信的“机事”具体为“诰诫臣工，指授方略，查核政事，责问刑罚之不当者”（注：王昶：《军机处题名记》，载《枢垣记略》卷二二，《诗文三》。）。他们讲的虽是乾隆以后事，但机务与军事交特简亲臣重臣密办的规制在雍正中期前后业已出现。
由此可见，雍正中军机处虽未有其名而实已肇建。从此清帝彻底摆脱了阁臣执奏、六科封驳从制度上对皇权的牵制，天子意志通过秘密政治渠道可以顺畅无阻地得到贯彻。
五
军机处何时建立，史籍记载各异，今人说法亦不相同，但多以为军机处的设立乃适应西北两路用兵的需要，有的论者甚至推论“世宗设立军需房的原因是为了用兵西北而密办军需，并非为贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权。就雍正年间而言，军机处的设立，与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。”（注：《清代奏折制度》67页。）表面上看，军机处的设立无疑与雍正年间西北两路用兵密切相关，但其更深层次的原因则在于君主专制不断强化的需要。
明太祖朱元璋革中书省，废丞相不设，专任六部，分相权于九卿，是为唐宋以来三省制之一变。至成祖朱棣始简儒臣直文渊阁，令其参预机务，于是有内阁之名，嗣经提高大学士地位，专任票拟，内阁之制益备。明代出现首辅专擅、宦竖弄权，并非制度存在严重缺陷，而是天子高居简出，晏处深宫而造成的大权旁落。诚如乾隆帝所言：“明洪武因胡惟庸之故，改丞相为大学士，其实官名虽异，职守无殊，惟在人主太阿不移，简用得人，则名虽为丞相，不过承命奉行，即改称大学士而所任非人，窃弄威福，严嵩之流，非仍名大学士者乎？盖有是君方有是臣。”（注：《清高宗实录》卷一一一五，乾隆四十五年九月壬辰，中华书局影印本。）清初仍内阁之制，而力矫前明之弊，顺治“亲政之初，即日至票本房，使大学士在御前票拟”（注：《簷曝杂记》卷一，《军机处》。参见《清世祖实录》卷七一，6、8、9页；卷七八，15页；卷一三五，9页等有关记载。），康熙坚持御门听政，并在创行奏折后，将某些奏事折敕交阁部或议政处议奏，在并不改变内阁为国家权力中枢地位的前提下，初步实现了乾纲独揽。
然而，内阁尽管有“参预机务”之名，其实不过是参与最高决策，而国家庶政，包括军政大计的运作却是公开的。公开政治，作为历代君臣公认的一种传统，自汉代以来相沿已久，至明初废相仍以六科独主封驳，清承明制，六科“所奉旨意，有灼见未便之处，许封还执奏；部院督抚本章，有情理未协者，俱得驳正题参”（注：《清经世文编》卷十四，曹一士《请复六科旧制疏》，另见《（光绪）大清会典》卷六九，《都察院·六科》。）。康熙创行密折，但无意改变旧制；雍正则对传统政治的运行方式进行了重新审视，从现实政治需要出发，他坚定地认为秘密政治之不可偏废，并在政治实践中，不断探索，锐意创新，从朱批谕旨一变为亲笔朱谕，再变为代书朱谕，再变为廷寄谕旨，廷寄一旦出现，实际已开启了内阁“分局”的不可逆转的进程，它的日趋制度化则必然将新的国家权力中枢推上政治舞台，不管这个新的权力中枢何以名之，它的确立并制度化仅仅是个时间问题，雍正中西北两路用兵则使它以军需房——军机房——军机处之名凸现在廷臣面前，最终完成了国家权力中枢由内阁向军机处的转移。专制集权历史发展的内在逻辑虽说如此，但也许非如雍正这样的具有独特个性与魄力的帝王是不能完成此种划时代转变的。
显然，军机处的本质并不在军事，而在有“承旨办理机务”之名的秘密政治。赵翼正是从权力配置转换的角度讲：“军机处，本内阁之分局。国初承前明旧制，机务出纳悉关内阁，其军事付议政王大臣议奏”，“雍正以来，本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。）。就军机大臣执掌的“机务”与“用兵”而言，从总体、长远着眼，前者总是居于主要地位，且可以涵盖后者。廷寄从它诞生之日起，其内容即以机务为主，雍正八、九年西北用兵紧急时刻，机务廷寄仍所在多有。雍正十年三月谕准铸“办理军机处印信”时特说明“行知各省及西北两路军营”（注：《清世宗实录》卷一一六，雍正十年三月庚申。），可见除西北两路军营外，各省亦多廷寄密谕事件。乾隆御极之初，以“西北二路既已无事，而苗疆之事亦少”裁撤军机处（注：《清高宗实录》卷五，雍正十三年十月甲午。），但遇有密奏密谕事件，仍令总理事务处发出廷寄，有的书以“总理事务王大臣等字寄”，有的书以“大学士鄂、张字寄”或“大学士张廷玉字寄”（注：《乾隆朝上谕档》一册，2、20、22、27、30、43、54、56、61、62、84、87等页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。可以说此二三年间，军机处名亡而实存。迨乾隆二年十一月谅阴毕，仍命恢复办理军机处建置，谕称：“目前两路军务尚未完竣，且朕日理万几，亦间有特旨交出之事，仍须就近承办”（注：《乾隆朝上谕档》一册，237页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。而“特旨交出之事”，即所谓“机务”。此时乾隆已深知军机处存在的根据在于时有“机务”要秘密办理。嗣后乾隆谕旨也称“皇考时设立军机房，不过以为承旨办理机务之地”（注：《清高宗实录》卷三五五，乾隆十四年十二月庚寅。）。嘉庆十年，持续十年的白莲教大起义被平定，五月御史何元烺以“现在军务久经告蒇”，请酌改军机处名目，嘉庆以为断不可行，谕称：“军机处名目，自雍正年间创设以来，沿用已久，一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称平章军国重事相仿，并非专指运筹决胜而言。”（注：《清仁宗实录》卷一四四，嘉庆十年五月壬寅，中华书局影印本。）为便于运作秘密政治而设立的军机处作为一种全新的政治中枢机构，它的底蕴是要经过一个相当长的时间才会被人洞悉，特别是习于传统政治运作的汉族士大夫，往往把它视为与军务有关的临时机构。简言之，从军机处这一新生事物出现时起，它的生命力恰恰就在于皇帝对秘密政治的深刻认识和迫切需要。总而言之，设立军机处之初雍正虽未必有“贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权”的成算在胸，但他在以密折密谕推行秘密政治的实践中，却发现并确定了最便于独揽乾纲的权力配置格局。正是基于这种认识，考察军机处的设立，似不宜局限于军事方面的需要之类的偶然性历史因素，而应把它看成是以强化皇权为核心的明清政治体制变革过程的最后完成，用传统官文书（题奏本章和谕旨）制度演变所导致的国家权力中枢转移加以解释。当时身处局中的叶风毛在乾隆中就已说过：“国朝仍前明之制，以内阁为政府，大学士为宰执……前明天子拱默，委任左右，故阁臣往往比中涓、作威福、营奸利，虽分权于部而权益重。国朝拟旨有定例，内外大臣、言官折奏则直达御前，天子亲笔批答，阁臣不得与闻。天子有诏，则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下。后首揆必兼军机，日蒙召对，次揆入见以时，恩礼有加，诸卿莫逮……我朝圣圣相承，万几独理，纪纲整密，权不下移”（注：叶凤毛：《内阁小志·自序》，《丛书集成初编》，0885册，中华书局。）。此论至为精当，且早于王昶、管世铭、赵翼诸人，似宜予以足够的重视。至于军机处何时设立，由于这是一个缓慢的渐进过程，连最有资格作出结论的张廷玉也付之阙如，（注：《澄怀园主人自订年谱》中首见“办理军机处”在雍正十一年（该书卷三）。）今天如果一定要确定时间界标的话，似乎用赵翼“雍正年间”之说，较为稳当。^
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年04期
【原文出处】《清史研究》(京)1998年01期第1～13页
【作者简介】郭成康：中国人民大学清史研究所教授。邮编：100872
| 【内容提要】 | Together with Ming Taitu's abolition of the Secretariat(1380),the establishment of the grand council in theYongzheng era might be regarded as a major political event inLate Imperial China.Former researchers have above all putforth the North-Western military campaign of the Yongzhengemperor as main reason for the establishment of the GrandCouncil.From a somechow different perspective,this articletries,by measn of a thorough analysis in which the evolutionof the memorial system and the emperor's secret memorials isgiven its due accout,to throw new light on the origins of theGrand Council and on the reasons that led to its establishment. |
一
清承明制，“内阁为机务要地，掌宣纶綍，赞理庶政”（注：康熙《大清会典》卷二。），为国家中枢机构。凡内外本章，阁臣票旨进呈御览，经裁定批红，令六科抄发；皇帝阅本有欲改签者，则折一角，积十数件，降旨御门，大学士面奉谕旨，乃缮入票签更进。
谕旨、本章按如此程序运作，国家政治实无秘密可言，而由此体现的政体设计思想，固然在于使权力机构相维相统，彼此颉颃，但其不可或缺的一环——六科独主封驳——亦未尝没有制衡皇权的深意。
顺治十三年六月，始令在内臣工“奏折”直递“宫门”。谕曰：“向来科道及在京满汉各官奏折，俱先送内院。今后悉照部例，径诣宫门陈奏。其外省所送通政使司题本，及在京各官本章，仍照旧送通政使司转送内院。”（注：《清世祖实录》，卷一百二，顺治十三年六月甲申，中华书局影印本。）“奏折”先送内院拆阅票签，仍有泄密之虞，是以有上述谕旨。对此处“奏折”的性质，人们有不同的理解，但无论如何，这种直达御前的密封“奏折”，不仅堪称日后通行奏折的嚆矢，且开了清朝秘密政治的先河。
康熙创行奏折制度，其令内外臣工密奏，初不过欲周知天下情形，诚如康熙所言：“天下大矣，朕一人闻见，岂能周知？若不密奏，何由洞悉？”（注：《康熙起居注》，三册，2464页，中华书局1984年版。）又曰：“凡督抚许上折子，原为密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米价贵贱，盗案多少等事”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，724页，档案出版社1989年版。）。是以奏折初行，多臣下密奏四方隐情，康熙批谕往往寥寥数语，且递折不得擅动驿马，例以家人兵弁雇骡赍递，批回原折亦交折差送还具折者。嗣后奏事请旨折日渐通行，但康熙朱批多为“具题”、“该具题”、“着速具题”、“不宜上闻”或“与总督密议”之类例行训示。可见，奏折的行用，在康熙旸初衷，仍不得突破公开政治的传统。
然而，奏折一旦出现，其发展自有其不以君臣意志为转移的趋势，而这种趋势恰恰自康熙时起已初见端倪。道理似乎很明白，既有臣工密奏，则难免有不便交阁部发抄的密谕。
康熙十八年十月二十二日盛京将军安珠瑚密奏开采金银铜矿一事，清字折，无朱批，同年十一月初十日康熙另颁墨书清字上谕一道：“谕盛京将军安珠瑚：尔所奏情由，朕已尽悉。至盛京等地诸矿，除另有旨外，吉林宁古塔将军，朕将特颁另旨。着尔亦将尔奏览原委，书写明白，连同开采金、银、铜、铅人情形，酌情密咨吉林将军。特谕。”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）有时奏折既蒙朱批，又另颁谕旨，如安珠瑚遵旨覆奏安置新满洲一折，朱批曰：“颁给奉天将军安珠瑚谕旨一道，顺便交付包衣牛录章京观保之子塔布库带去。着将军亲手拆看”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）。康熙之有密谕，始见于此。至汉文密谕则以密令王鸿绪刺探内外隐情最为典型。康熙四十四年帝于南巡途中密谕入直南书房之工部尚书王鸿绪：“京中有可闻之事，卿密书奏折与请安封内奏闻，不可令人知道，倘有泻漏，甚有关系。小心！小心！”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）该密谕为康熙亲笔，另纸朱书，王鸿绪于接到发还朱批奏折及封内朱谕覆奏时，将“御批”与“封内密谕”分别叙述（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）。与随折批谕的朱批谕旨不同，密谕是皇帝就某一紧要机密事件密发臣下的特旨，但就亲书密谕初始形式而言，实与朱批并无绝对的界限，易言之，亲书密谕不过是由朱批衍化而来者。
由皇帝亲书密谕再衍变而为廷臣代书密谕，其政治上的意蕴则尤引人瞩目。康熙四十七年三月初四日闽浙总督梁鼐密奏台湾镇总兵王元激起民变一折，无朱批，另有恭楷代书朱谕一道：“王元即黄元，先任沙虎口副将，朕向所深知，为人胆量虽好，做官平常，所以不得官兵之心，原不欲用，因他海贼出身，惯晓海外情形，故亦勉强用去，近日果有此事，尔等再细察访奏闻。”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，850页。）此密谕恭楷朱书，每行17字。四十八年十一月十一日驻藏办事之侍郎赫寿密奏藏内与准噶尔彼此往来一折，亦以密谕代朱批，该谕旨恭楷朱书，12行，每行18字，（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，694页。）与雍正年间代书朱谕格式相同。这两道密谕非康熙手书，且其词气亦经文饰，已无康熙口语化朱谕风格。此类密谕究系何人为康熙代书？乾隆末管世铭《鹤半巢诗集序》言及设军机处前，“特颁诏旨，由南书房、翰林院视草”（注：梁章钜：《枢垣记略》卷二二，中华书局1984年版。），赵翼亦说：“康熙中，谕旨或有令南书房翰林撰拟”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。），赵翼特别指出南书房拟旨的高士奇：“高江村士奇，康熙中直南书房，最蒙圣祖知眷。时尚未有军机处，凡撰述谕旨，多属南书房诸臣”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷二，《高士奇》，中华书局1982年版。）。不过，以上所谓“视草”、“撰述谕旨”云云，只能认为是宽泛意义上的“谕旨”，而不能说南书房翰林代康熙撰拟密旨。朱金甫《论康熙时期的南书房》一文则援引《南书房记注》披露康熙给南书房翰林高士奇一道手敕云：“尔在内办事有年，凡密谕及朕所览讲章、诗文等件，纂辑书写甚多，实为可嘉。特赐表里十疋、银百两以旌尔之勤劳。特谕。”（注：朱金甫：《论康熙时期的南书房》，载《故宫博物院院刊》1990年2期。）据此可证确有代书“密谕”的南书房翰林。高士奇卒于康熙四十三年，上述四十七、四十八年两道密谕固非高士奇所书，但康熙令南书房翰林撰拟密谕由来已久，则是毫无疑义的。
康熙时的密谕除上述朱批、朱谕之外，还有通过寄信传达的密谕。康熙五十五年十月初三日新任山东巡抚李树德折奏有下述一段话：
奴才叼荷主子破格隆恩，简授山东巡抚，于十月初二日到省，蒙升任抚臣蒋陈锡亲捧密旨一道至奴才署中，奴才恭设香案跪展捧阅，内开九月十三日蒋廷锡奉上谕：俞文言这人断不可放，尔密密写字与尔兄，将朕此旨告诉巡抚李树德，教他留心。钦此。（下略）
蒋廷锡，江苏常熟人，“初由举人供奉内廷”，雍正曾称其“在内廷侍从二十余年，恪慎勤劳”（注：《清史列传》卷十一，《蒋廷锡传》，中华书局点校本1987年版。），如果从雍正讲这番话的雍正四年逆推，蒋廷锡供奉内廷至少从康熙四十年即开始了。康熙五十五年之际，蒋廷锡任少詹事，康熙密谕新任山东巡抚李树德之旨不便交阁部明发，而卸任巡抚恰为蒋廷锡之兄蒋陈锡，故令蒋廷锡寄信传旨。这种以家信传谕的方式对日后廷寄不能说毫无影响，特别是蒋廷锡乃日后最早承旨寄谕大臣之一，但康熙当时之有此举，无疑带有很大的随意性。
伴随着奏折出现的诸种形式密谕，包括朱批、朱谕，特别是朱谕中代书谕旨及以寄信方式下达的谕旨，尽管乃康熙不经意为之，但实已透漏了国家权力中枢开始转移的最早消息。不过，康熙时奏折制度还处于草创阶段，康熙密谕臣工不过偶一为之，特别是康熙不允许地方大吏借折奏而绕过阁部径行其请，因此，奏折的创行及与此相应密谕的出现，并不会打破皇帝与阁部、部院与督抚按固有本章制度所维系的权力平衡，国家大政还是公之于天下的。
二
如果说康熙对秘密政治的认识还处于探索之中的朦胧状态，那么，雍正则明确认定国家政治自应有秘密的一面。雍正四年十一月以云南巡抚杨名时一再将密折密批载入题本，特宣谕：“国家庶务殷繁，亦有不便宣露于众者，亦有本章谕旨所不能尽者，亦有一时不能即定者，故于密折内往来斟酌”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，944页，江苏古籍出版社1989年版。）。他有意识地将一应军政事务分为不过“明路”的“密奏密谕”与必须过“明路”的本章明谕。雍正元年四月，四川提督岳钟琪以“钦奉密旨”，所有料理兵马起程日期及支用钱粮数目“俱不敢缮疏题报”为由，特具密折奏闻。雍正不以为然，在岳折上批谕：“此事原你在京时密行的事，总未经部，又未动本，如今出二千兵，用钱粮，钱粮还可，出兵之事，不是暗事，尔可着量借何辞、指何名，或折或本来奏，发于或议政或该部，过一过明路方好。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，290-291页，江苏古籍出版社1989年版。）可见过“明路”，即经由具体题奏——内阁票拟，或具折奏闻——敕交部议（包括交议政处）的运行程序，宣示于众；而不过“明路”的“暗事”，即“密折密批”的绝密事件。在雍正心目中，二者是判然分明的。
雍正即位以来，密奏密谕事件较之康熙年间急剧增加。现收录于《雍正朝汉文朱批奏折汇编》的朱折约35000余件，加上未公布的满文朱批奏折约6000余件，（注：此数字承蒙中国第一历史档案馆满文部主任屈六生见告。）雍正自言“各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，或多至五六十件”（注：《清世宗实录》，卷九六，雍正八年七月甲戌，中华书局影印本。），确是实情。特别是督抚藩臬道府及提镇副将的奏折逐年增多，雍正元年此类地方文武官员奏折近700件，占当年全部奏折约1200件的六成(58%)，雍正六年增至近2000件，占当年全部奏折约2500件的80%，加上抚远大将军岳钟琪奏折约120余件，如许之多的奏折在在需要雍正批谕。而雍正朱批动辄百数十言、数百言，至有上千言者，训谕反复婉转，细密周详，与康熙朱批言简意赅的风格实不可同日而语。
值得注意的是，在内容上，雍正承袭康熙而开以数百字朱批指授方略之先例。雍正元年夏，青海蒙古亲王罗卜藏丹津有异动，雍正在川陕总督年羹尧五月十一日奏陈“西海情形”折上批谕：“全是。好。”以下用近400字朱批反复告谕年羹尧“你一人干系实如泰山之重，轻视自己，即轻视朕一样，冲冒之说，万万使不得！”朱批以“特谕”二字作结。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，372页。）随后又在年羹尧五月十四日《奏陈西海布置情形折》上朱批：“二十一日晚此奏折到来，朕自己的主意，立刻批于你前字去的。二十二日同怡亲王、隆科多、拉什又议之，他们之意，有事不如无事（下略）总在你定大主意，朕恐有动作处，怕你掣肘难行，已通行各处提镇、将军、巡抚，一切事任你调遣，已发部文矣。但不可高兴贪功，着实慎重，若有不得已，你量得透，当行再行，万万不可轻举。特谕！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，389-390页。）以上两道朱批谕旨，可视为廷寄上谕通行之前，雍正以朱批指示军机的典型。
军事之外，对于重大机密事务，雍正亦习惯在臣工奏折上批示机宜。雍正七年十二月初二日浙江总督李卫密奏破获张云如、甘凤池等谋为不轨并请钦派大臣来南审结一折，雍正在折中夹行朱批至16处之多，折尾朱批竟达六七百字。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十七册，379-385页。）李卫长于治盗，凡属此类事关国家安全的紧要事务，雍正多以朱批谕旨指示处置方法。
雍正五、六年间，雍正对云南巡抚朱纲说：“内外群臣奏折皆随阅随批，若遇军机要务，皆一一与廷臣商酌，详细批明，尚多于折内旁注者，从前缴回折子尔看堆积甚多，莫不朱批满纸，可见初政校今更繁。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十一册，386页。）按之现存汉文朱批奏折，可知雍正所言并无夸张。
雍正踵行康熙草创的奏折制度，朱批谕旨无论数量抑或质量皆有可观的发展，但他仍恪守康熙创行奏折之初衷，“并非以奏折代本章”，是以当出现以奏代题苗头之后，特训谕臣工：“凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺；为藩臬者，则应详明督抚，俟督抚具题，或咨部之后，而后见诸实行。若但以曾经折奏，遂借口已经得旨而毅然行之，则凡钱粮之开销，官员之举劾，以及苗疆之军务，地方之工程，诸如此类，督抚皆得侵六部之权，藩臬皆得掣督抚之肘矣。行之日久，滋弊必多，为害甚钜。”（注：《清世宗实录》，卷九六，雍正八年七月甲戌，中华书局影印本。）可以说，仅止于朱批，还不可能动摇固有的权力配置格局；在探索秘密政治之路上雍正之所以获得成功并非借助朱批，而是康熙时已开其端绪的亲笔密谕和代书密谕。
三
雍正朱批间或以“特谕”作结，实与密谕难以区别，然另纸亲书朱谕则一望可知为密谕。雍正元年三月二十五日广东巡抚年希尧奏谢其妹年氏晋贵妃，雍正朱批：“知道了。一切总仗不得，大丈夫汉自己挣出来的方是真体面。勉之！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，193页。）随朱批奏折封寄的还有“上谕年希尧”约300字朱谕一道，命年希尧据实密奏布政使王朝恩、按察使朱绛，以及“绍兴蛮子书吏出身大有歪才”的沈澄（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》一册，193页。）。雍正八年夏“圣躬违和”，雍正特亲书密谕分别寄发山西巡抚石麟、浙江总督李卫、河东总督田文镜、云南总督鄂尔泰、福建巡抚赵国麟、署陕西巡抚查郎阿等，命“留心访有内外科好医生与深达修养性命之人，或道士或讲道之儒士俗家”，全文约160字，以“慎密为之”结尾。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，682、716、748、769页；十九册，131、339页。）现存雍正汉文亲书密谕甚夥，仅《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三十三册即辑有密谕年羹尧近20件。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，《朱谕暨廷寄》1116-1139。）
雍正亲书密谕一般随发还朱批奏折令赍折武弁家人带回，但亦有由兵部封发“马上飞递”者。雍正四年四月杭州将军鄂弥达、浙江巡抚李卫《奏遵旨差员搜检查嗣庭家藏字迹书本折》开始即说：“雍正四年四月十三日臣李卫准到兵部火票内开：内庭发浙江巡抚、杭州将军同开看黄纺丝包匣一个，事关紧要，相应马上飞递该衙门交投等因”，李卫等奉到的“皇上密旨字谕”全文是：
字谕将军鄂弥达、巡抚李卫：谕到即差副都统傅森，李卫差信得及属员一人，立刻速至查嗣廷家将一应字迹、抄录、书本尽行搜出，封固送部。可在其家中或墙壁、地窑中有藏匿者，亦皆留心详细搜检，不得泄露，令作走漏，尔等领罪不起。特谕。速行！（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，317页。）
这件朱谕属特急特密重大事件，故由内廷封发，交兵部填写火票，驰驿飞递。这一传送密谕的方式，与由内廷发出，交兵部加封，发驿驰递的廷寄谕旨毫无二致。
值得注意的是，雍正初年与皇帝亲笔朱谕并行的还有恭楷朱书密谕。雍正元年秋冬之际有交发各督抚朱书密谕一道：“谕督抚：社仓一事，甚属美政，但可行之于私，不可行之于公，可起之于丰年，不可作于歉岁。此非上谕之事，亦不宜报部举行，即尔督抚亦不便勒令属员奉行，只可暗暗劝谕好府州县徐徐行之。若能行通，妙不可言（下略）特谕！”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，82页。）此条上谕恭楷朱书，22行，每行18字，词气虽酷似雍正朱批，但已著润饰痕迹，显然有承旨书谕者。这道关于社仓的谕旨，本可以由户部咨行各督抚而不用密谕，但雍正考虑到“此非上谕之事，亦不宜报部举行”，故用“密谕密奏”，不过“明路”。惟其并非紧急机密事件，且同一内容的密谕要誊写多份，所以令他人恭楷代书谕旨。与此相类还有严禁各省州县滥行供应钦差人员的密谕。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，86、272、284页。）此类密谕亦常附有雍正亲笔批谕，如“上谕总督杨宗仁”、“此密谕尔等者，不可具本”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，1038页。）。
既有他人承旨书谕，则呈览代书谕旨时难免与旨意不尽吻合，因此偶见雍正加以订正之处。雍正三年正月十二日云贵总督高其倬收到“兵部咨发到密交”“谕旨一匣、安南国王敕旨一道又内阁密封公文一角”，其中“皇上密谕一道”原件曰：
密谕云贵总督高其倬，安南立界一事，朕前已批示矣（下略）冯允中即便立碑定界，占寨毁舍（按：此处雍正加“造营房”三字），甚属孟浪，即前谕（按：此处雍正加一“尔”字）准四十里之界，尔亦当相机料理，不可生事。再此事前后所以然之故尔悉一一明白密奏朕知。特谕。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》五册，155页。）
此密谕朱书恭楷，每行亦18字，全用文言，无一丝雍正朱批的口语气息。最值得重视的是，有两处雍正亲笔朱改，经改订的朱谕不再另纸誊录，即带朱笔更改封发。军机处撰拟廷寄的术语有所谓“述旨”，其实，亲信廷臣代书密谕时述旨已然存在。至为雍正密谕代书者，则可确指有张廷玉无疑。张廷玉，安徽桐城人，康熙三十九年进士，改庶吉士，四十二年授检讨，翌年命入直南书房。其父大学士张英，康熙十六年以翰林院侍讲学士入直南书房，张英乃与高士奇一道为最早侍从南书房者。（注：参见《清史列传》卷十四，《张廷玉传》；卷九，《张英传》。）康熙六十一年十一月帝崩逝，据张廷玉自述：“是时，梓官在乾清宫，上以东厢为苫次，席地而坐，晨夕涕泣，群臣入奏事则忍泪裁断。凡有诏旨，则命廷玉入内，口授大意，或于御前伏地囚书，或隔帘授几，稿就即呈御览，每日不下十数次，皆称旨”（注：张廷玉：《澄怀园主人自订年谱》卷一。载台湾文海出版社《近代中国史料丛刊》517册。）。其时张廷玉官礼部侍郎，雍正特旨命兼学士衔，“办理翰林院文章之事”（注：张廷玉：《澄怀园主人自订年谱》卷一。载台湾文海出版社《近代中国史料丛刊》517册。）。雍正三年七月，张廷玉以户部尚书署大学士事，内阁面奉谕旨始倚重张廷玉书写，雍正日后论及记载谕旨之慎重时说：“朕嗣统以来，元年二年内阁面奉之旨书写时，动辄讹舛，自张廷玉为大学士，听朕谕旨，悉能记忆，缮录呈览，与朕言相符，盖记载一事，良非易事，毫厘千里之差，不可不慎。”（注：《世宗宪皇帝御制文集》卷三，《论科甲出身官员》，载台湾商务印书馆《影印文渊阁四库全书》1300册。）至雍正八年帝病剧，张廷玉与大学士马尔赛、蒋廷锡“赞襄机务”，“有密旨则命廷玉独留”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷二。）。十一年雍正闲论旧事曰：“大学士张廷玉侍朕左右，敬慎小心，十一年如一日……前岁朕躬违和，凡有密旨悉以谕之，彼时在朝之臣工只此一人”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷三。）。当然，自雍正即位始，张廷玉所书之旨中，密旨不过间或有之，即代书密谕者，亦未必仅张廷玉一人而已。但是，以内阁大学士的身份拟写密谕，其政治上所蕴涵的意义与康熙时密旨令南书房翰林“视草”显然不能相提并论。本属内阁职掌的参预机务、撰拟诏旨的权力已在君臣不经意之间，悄悄地剥离出来，置于皇帝的直接控制之下。
四
如果说雍正初由大学士代书密谕的出现已开始了国家权力中枢转移的缓慢过程，那么，廷寄谕旨的出现并日渐成为密谕的主要形式，则不仅加速，而且最终完成了这一进程。
其实，廷寄谕旨与大学士代书的密谕相去不过咫尺之间。廷寄谕旨，即廷寄，亦称寄信、密寄。廷寄与内阁明发上谕相比，具有下述特征：其一，内容系虑漏泄的“机事”，故不交部议（包括议政处），不发抄，不通过部咨行文督抚外吏；其二，内阁大学士等亲重大臣面承谕旨，撰拟进呈；其三，交兵部加封，发驿驰递。（注：参见《簷曝杂记》卷一，《廷寄》；王昶：《军机处题名记》（载《枢桓记略》卷二二）；《枢垣记略》卷十三，《规制一》。）上述雍正密谕由大学士代书且述旨及递送方式与廷寄几天差异，由此再进至廷寄，只在一转移间耳。庄吉发指出“清初廷寄制度是由朱笔谕旨或特谕演进而来”（注：庄吉发：《清代奏折制度》78页，台北故宫博物院1979年版。），所言极是。
雍正初有不经阁部直接密谕地方应办事则多令亲重王大臣寄谕。雍正元年十月初七日江南学政法海奏折中提及：“近接隆科多字，怡亲王转传谕旨，令臣将广东巡抚任内已行未行之事，凡有关国计民生者备细开陈”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，89页。）。二年闰四月十三日直隶巡抚李维钧奏折中也提到：“臣于闰肆月拾壹日接太保吏部尚书提督公舅舅臣隆科多书，闰肆月初壹日面奉上谕，转传到臣（下略）”，李维钧在折奏时特别声明：“凡奉上谕，多由部臣行文钦遵，今特命舅舅臣隆科多寄信与臣，实出异数，臣益揣分难安矣”，雍正在此行旁朱批：“此原系密谕尔之事，所以令不必部中行文，务寄信与你。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二册，917页。）这一番君臣密语十分耐人寻味：通过诸如隆科多这样的亲重大臣以寄信转传密谕，较之由部行文，要机密得多，为臣者从中体会到与皇上的特殊亲密关系，故李维钧竟称之为“异数”；而雍正之所以采用廷臣寄信，乃系“密谕”之事，自然不欲部中传达。不过，就雍正初年而言，密谕地方大吏、领兵将军，主要还是通过朱批和朱谕，寄信仅偶一为之而已。
自雍正三年始，以内阁大学士封发的寄信谕旨日渐增多，引人瞩目。雍正三年五月十二日署川陕总督岳钟琪接到“由兵部加封递到内阁传单一纸、恭录上谕一道”，“内阁传单”内开：“内阁大学士马齐等钦奉上谕一道，于雍正三年五月初一日封发署理川陕总督岳钟琪处，到日凡关系旨内将军巡抚处，即各行知，一体遵奉施行。”恭录上谕开首是“雍正三年四月二十八日议政王大臣庄亲王允禄等面奉上谕”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》五册，68页。）。由亲重王大臣“面奉上谕”，经内阁封发的谕旨，严格地讲，还不能称之为廷寄，从现存雍正朝汉文朱批奏折来看，雍正四年始见堪称廷寄的密谕。据河南巡抚田文镜奏称：
兹于雍正肆年拾贰月抬柒日接准兵部咨，内阁大学士交出发河南巡抚田文镜字一封，相应转发等因到臣，臣即拆阅，字内开写雍正肆年拾贰月初玖日面奉谕旨：河南巡抚田文镜被御史谢济世特疏纠参，朕秉公据理，降旨决断，田文镜见旨后自应具本谢恩。尔等三人可密寄信去，令伊将谢本先从奏折内进吴朕览，俟朕览过发回，伊再具本。钦此。遵发寄闻。富宁安、朱轼、张廷玉同寄。拾贰月初玖日。臣跪读之下（下略）。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》八册，642-643页。）
谢济世参劾田文镜，雍正偏袒田而将谢革职审办，事在雍正四年十二月初七，越二日，即密令大学士富宁安、朱轼和张廷玉传谕田文镜，指示其如何动作；富宁安等于面奉谕旨当天即书谕呈览，并加封交兵部寄发。十二月十七日廷寄谕旨至河南，田文镜尚不知京中之事变。其时内阁大学士七人，顺序为马齐、嵩祝、萧永藻、田从典、朱轼、富宁安、张廷玉，而在内廷承旨寄谕者乃殿后之三中堂。
从雍正四年末起至六年，汉文廷寄日渐增多，承旨寄谕的除富宁安、朱轼、张廷玉外，还有怡亲王允祥、署大学士孙柱（即逊柱）、大学士蒋廷锡、大学士马尔赛以及左都御史查郎阿、工部尚书黄国材、户部侍郎西林等，密谕事件既包括机务，也有指授军事方略者。（注：俱见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》九册，404、426、700页；十册，774-775页；十一册，218页；十二册，402页；十三册，782、664、808页。）雍正六年十一月内，汉文廷寄至少有以下6件：十一月初三日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕侍郎史贻直督造福建战船一件；十一月初六日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕云南总督鄂尔泰严拿讯究苗寨汉奸一件；十一月十三日怡亲王等奉旨传谕江西南昌总兵陈王章防护文员安全一件；十一月十九日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕河东总督田文镜拨给徐淇恩养廉银一件，同一内容的廷寄也发给了河南副总河嵇曾筠；十一月二十九日怡亲王，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡奉旨传谕署广东巡抚傅泰严究粮头包揽黎人额粮一件（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十四册，544、448、609、593、406、912页。）。由此可见寄信上谕频发之一斑。
与此同时，廷寄书写格式亦趋于规范。雍正五年十一月署广西巡抚阿克敦于赴任途次“接准兵部咨内”廷寄一封：
和硕怡亲王，大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、工部尚书黄国材、左都御史查郎阿、户部侍郎西林字寄署广西巡抚阿克敦，雍正五年十月十七日面奉上谕：据韩良辅折奏安南用兵一事（下略）目今广西备兵及韩良辅所请备兵及邻省拨兵与禁洋之事，俱不必行，尔等可阅看韩良辅奏折，即寄信前去。钦此。遵旨寄信前来。（注：《史料旬刊》二期，《雍正安南勘界案·阿克敦折五》，天70-71。庄吉发在《清代奏折制度》一书中已引证此条史料，并指出：“阿克敦覆奏时所抄灵的寄信上谕，其格式与后来军机大臣所寄出的廷寄，并无不同”（该书78页）。）
以上是阿克敦覆奏时所述廷寄内容，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中有浙江总督李卫缴回廷寄原件，照录如下：
和硕亲王 大学士张 蒋 字寄 浙江总督李 雍正六年十月初九日奉
上谕岳钟琪处有投书之奸民始初不肯供出伙党之姓名后被岳钟琪设计发誓引诱始陆续供出十余人其在楚者已差人前往查拿可将供出浙江之人开出令李卫密行缉捕明白究问并将所供别省之人亦开单内令李卫知之总之查拿匪类以速慎为要正犯勿使漏网无辜不可拖累又奸民口中供出浙江吕留良可将岳钟琪奏折抄寄李卫一一研究并查其书籍倘伙贼既获之后再当诘问党羽其应行拘缉者即著季卫一面办理一面奏闻钦此尊
旨寄信前来
并将岳总督奏折及名单抄录驰寄总督可遵
旨慎密速行办理切切
十月初十日（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十三册，813页。）
这件廷寄墨书，楷体而略有行书意味，每行18或19或20字不等，首书寄信王大臣官爵姓氏，次书“字寄”对象官衔姓氏，再次书某年某月某日“面奉上谕”，再次书上谕内容，以“钦此”作结。上谕之后，以寄信王大臣的口吻写“遵旨寄信前来”。据赵翼所言，雍正年间拟旨“皆桐城张文和公廷玉为之”，廷寄的“格式及张文和奏定也”（注：《簷曝杂记》卷一，《军机处》、《廷寄》。），是可信的。此廷寄格式几终清之世未就。（注：参见中国第一历史档案馆编《光宣上谕档》（广西师范大学出版社1996年版）所载廷寄。）
同为不经“明路”的特颁密旨，廷寄较之朱批、朱谕具有的优越性是显而易见的，皇帝要做的事只限于召见亲重大臣口述旨意及将旨稿改订，至于如何结构文字，如何润色这一系列艰苦的文字工作则全部交给了博识强记，善于体会天子意旨，且书旨得体运笔如飞的亲重大臣去做了，而密旨的准确性和权威性也绝对可以保证。在密谕的各种形式中，廷寄尽管地位日渐显著且已制度化，但就雍正来说，恐怕还需要在政治实践中继续体察权衡。但是，以雍正七年冬开始的皇帝病情日益严重与八年末准噶尔大举进犯西路军营为契机，终于使蓄势已久、具有强大政治生命力的廷寄谕旨取朱批、朱谕而代之，成为雍正密谕的主要形式。
据雍正自述，自七年冬“身子就不大爽快，似疟非疟”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，1026页。），到八年“三月以来，或彻夜不成寐，或一二日不思食，寒热往来，阴阳相驳，然朕仍日见廷臣，办理事件，批谕折奏，引见官员，亦未甚勉强从事，至四月尽五月初数日甚觉违和”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十八册，1028页。）。这是雍正自即位后初次大病，而且持续时间相当之长，起因据雍正向鄂尔泰透露：“朕今岁违和，实遇大怪诞事而得者”，至于遇到了什么“大怪诞事”，雍正在鄂尔泰折子上批谕：“卿或明年或后岁来陛见时当面细详再谕”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，536页。）。这年夏秋间，得河南道士贾士芳调治，雍正病情有所好转，但旋将贾士芳逮治处斩，经过此次变故，雍正对口诵经咒的调治失去了信心，尔后服食过医生钟元辅所制药饵及据说有“奇验”的乾坤正气丹（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册758页，二十册，704页。），看来身体状况有所好转。十月初五日雍正特命鄂尔泰赍折家人进宫瞻仰金颜，这个叫保玉的家奴对鄂尔泰讲：“亲见万岁佛爷脸面十分丰满”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，535页。）。总而言之，雍正七年冬至八年秋间雍正得了一场大病，从此元气大伤，像初政那样，“昼则延接廷臣，引见官弁，傍晚观览本章，灯下批阅奏折，每至二鼓三鼓”（注：《世宗宪皇帝御制文集》卷八，《朱批谕旨序》。），不以为苦反以为乐，六七载如一日地亲政勤政，已一去而不可复返了。
而恰恰在这个关节，雍正八年十二月下旬，准噶尔蒙古突袭西路军营的奏报接二连三地驰递京师，需要雍正及时处置的紧要军机事务一时间急剧增加。在雍正病体不堪繁剧的情况下，已行之数年、且功效卓著的廷寄遂自然而然地被频繁采用起来。
雍正八年五月以准噶尔使臣特磊来京，降旨暂停止两路出师，并召北路靖边大将军傅尔丹、西路宁远大将军岳钟琪来京计议军事。岳钟琪八月初八离营赴京，十二月初八日自京启程返营，而十二月初三小策凌敦多布所率准噶尔大兵偷袭西路军营，护理宁远大将军印务纪成斌于初五、初八两日连发三折驰报军营被袭、马驼被劫走（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，595、638-641页。）。十九日军报到京，雍正闻变即命大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡寄谕岳钟琪，“仍照朕所定吉日从西安起行”（注：《雍正朝汉文朱批奏折》三三册，1104页。）。随后又书朱谕一道驰发岳钟琪：“事既如此出乎意料之外，目下局面实非人力之所能施（下略）朕意住肃州将一切事办理筹画妥协，请旨再出口方是。所关甚大，万不可轻举也。不尽之谕，大学士等代朕传谕。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，753页。）作为此朱谕的“不尽之谕”，即廷寄一道与朱谕及纪成斌三次奏折一齐寄发岳钟琪。二十八日雍正接到纪成斌续报军情，又命大学士马尔赛等传谕岳钟琪，此件廷寄以“大学士公马，大学士张、蒋、尹，副将军兵部尚书查，内大臣步军统领阿，内大臣理藩院尚书特字寄大将军岳，雍正八年十二月二十八日奉上谕……”开头，上谕近700字，书旨日期系雍正八年十二月二十九日。（注：《雍正朝汉文朱批奏折》十九册，755-756页。）谕中有两处朱笔更改之处：其一，“应否筑几所小城或炮台几座”一句，将“或”字划掉，旁加“干他或高山或隘口多筑”10字。马尔赛、张廷玉、蒋廷锡、尹泰、查弼纳、阿齐图、特古忒于十二月二十八日奉旨，二十九日书谕呈览，经朱笔改订寄发，而不必另纸誊录。此即日后廷寄带朱封发的先例。（注：管世铭《扈跸秋狝纪事》诗云：“面承密敕语从容，分写新纶撰进恭。御笔亲增三五字，别传天语带朱封。”管自注：“诏草经朱笔更改，例应另纸恭录，惟廷寄谕旨即以朱发。”（诗载《枢垣记略》卷二十）。）
岳钟琪于十二月二十七日接到廷寄及朱谕，得知军营之变，二十九日具折指责纪成斌调度无方并自责“所举不得其人”，雍正在其折朱批：“因朕谕繁多，未暇亲批，口谕大学士寄字之外，总言莫负朕之倚任（下略）”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，755页。）。所谓“口谕大学士寄字”，即雍正九年正月初六日发出的廷寄：“今日接到大将军岳钟琪奏折内称贼兵犯营，纪成斌并不发兵堵御险要隘口，又不将马驼等项收回，以致逆夷深入，资其抢夺，纪成斌调度无方，殊辜委任，臣保举不得其人，实难辞咎（下略）”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，789-790页。）。廷寄全文超过800字，承旨当日即撰拟呈览，并经朱笔改订5处。此后岳钟琪奏折上时有“另有旨谕，大学士寄字来”，“有口谕大学士等之旨”……之类的朱批。不难看出，雍正八九年之交，指授军事方略的密谕虽朱批、朱谕、廷寄并用，但廷寄已居于主要地位，盖羽檄交驰，军情孔亟，雍正个人势不能以亲书朱批、朱谕包办军机，更何况雍正大病初愈，身体尚未复元。
从雍正九年正月初四至二十四日20天中寄发岳钟琪处廷寄不下10件，即初四日、初五日、初八日、初九日、十二日、十三日、十五日、十九日、二十二日和二十四日各件。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，781-782、789-790、790-792、805-807、944、943、975-977、1032-1033、1029-1030页。）这10件廷寄，最长的八九百字，短的亦超过400字，且有4件系奉旨之当日即书谕、呈览并经朱笔改订寄出的。除频频向西路岳钟琪等寄发指示机宜的廷寄之外，北路军营傅尔丹也有降旨处（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，791页。估计北路军营折奏与廷寄、朱谕、朱批俱用清字，汉字廷寄不过偶尔一见。）。此外，为调兵遣将向四川巡抚宪德、山东巡抚岳濬、两江总督高其倬、湖广总督迈柱、署陕西总督查郎阿等处亦发出廷寄。（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十九册，875、938、948、965、970页。）以上仅是西路兵事突发所致军事廷寄骤增，而同时命湖南巡抚赵宏恩严究曾静案余党王澍、命云南总督鄂尔泰查审苗人头领禄鼎坤家族谋反案，以及命传谕有关督抚加意抚恤被灾就食之穷民等等皆属重大紧急机密事务，也在在需要发出廷寄谕旨。总之，雍正八九年之交是廷寄发展到大量运用的重要阶段。此后整个九年的上半年有关军事的廷寄一直保持相当频繁的程度，特旨交出重大机务的廷寄亦较四至八年为多。而雍正在臣工奏折上的朱批则日见简短，诸如“览”，“是”，“览，勉为之”，“览，深慰朕怀”，“嘉悦览之”，“实力为之”，“览卿奏谢矣”……等等个把字的朱批比比皆是，（注：需要说明，雍正九年长达500字的朱批，如广东布政使杨永斌五月十二日折的朱批，岳钟琪一件无年月折（似为九年）朱批竟达1500字（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》三三册，1076-1077页）也偶尔可见。）连雍正自己也承认：“偶然不批，乃极寻常之事”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二十册，607页。），这与雍正初政动辄数百字，以至上千字的朱批无疑形成了鲜明的对照。至这一年六月北路傅尔丹大败于和通泊，雍正指授方略的廷寄当再次出现高峰，不过北路军营与岳钟琪所在的西路军营不同，似用清字折奏报，廷寄谕旨亦用清字，故在《雍正朝汉文朱批奏折汇编》中得不到反映。
廷寄滥觞于康熙季年，雍正初由代书密谕演化而来，其雏形见于雍正三、四年顷，至五、六年已由大学士张廷玉规范化，而当时廷寄尚与亲书密谕、代书密谕沓然并行，至雍正八、九年事机杂出，军务繁剧，廷寄才以其独具的特点和优点成为密发谕旨的主要形式，如此一来，则承旨书谕、办理机务的亲重大臣自然也为天子须臾不可离了。
赞襄机务、承办廷寄的王大臣自雍正三、四年以来多有变化。但大致可以说八年五月之前，以怡亲王允祥、张廷玉、蒋廷锡三人为主，其他如大学士马齐、富宁安、朱轼、马尔赛，协办大学士逊柱，左都御史查郎阿、工部尚书黄国材、户部侍郎西林等则依密谕事件不同间亦在廷寄中出名。怡亲王去世后，大学士马尔赛、张廷玉、蒋廷锡在内廷办理一切事务，使重病的雍正得以“静养调摄”（注：《清世宗实录》卷九九，雍正八年十月甲寅。）。及西北两路用兵，张廷玉自述“日侍内直，自朝至暮不敢退，间有侍至一二鼓时”（注：《澄怀园主人自订年谱》卷二。），其间马尔赛调军前，蒋廷锡卒于官，自云贵总督鄂尔泰十年初内召参与军机，始以其为满洲大臣领衔发出廷寄。鄂、张之外，大学士马尔赛、尹泰，副将军、兵部尚书查弼纳，内大臣、步军统领阿齐图，理藩院尚书特古忒，领侍卫内大臣丰胜额、大将军岳钟琪，以及总督高其倬和户部侍郎海望间亦列名于奉旨寄信大臣之列。综观承旨书谕、办理寄信大臣的爵衔，自以内阁大学士为主，怡亲王允祥以天潢贵胄董理其事，盖属特例，而九卿等与议机务，密办廷寄，亦渐成规制。其时办理廷寄者尚无军机大臣之名，雍正不过随口称之为“赞襄机务之人”、“日侍朕之大臣”、“办理军务之廷臣”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二十册，618页；十九册，513、789页。）……；而承接廷寄的将军大吏覆奏时则直称其爵衔，偶见有称“中堂”者（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》十六册，8页。），其他以“内阁寄字”、“大学士寄字”为通例。乾隆年间赵翼称“为军机大臣者，皆亲臣重臣”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。），王昶言之更详：“其大臣惟尚书、侍郎被宠眷尤异者，始得入，然必重以宰辅”（注：王昶：《军机处题名记》，载《枢垣记略》卷二二，《诗文三》。）。其实特简大学士及尚侍等亲臣重臣赞襄机务、承旨出政的体制早在雍正中早已定型了。
自廷寄创行，承旨书谕，翊赞天子所处理者，俱为不过“明路”的机密事务，其内容大要为机务与军事两方面：前者系交地方文武大吏等密办的紧要事件，后者在西北两路战争爆发前为密办军需，而后则为指授方略。雍正中期前后，怡亲王允祥，大学士张廷玉、蒋廷锡、马尔赛既主军事，亦管最机密的紧要事务，可见军事与机务是很难截然分开的。大约对准噶尔战争爆发前，廷寄事件以机务为主，至八年末准噶尔突袭西路军营，一时间指示军事机宜的廷寄急剧增多，才大大超过了有关机务的廷寄。赵翼说“凡机事虑漏泄不便发抄者，则军机大臣面承后撰拟进呈”（注：《簷曝杂记》卷一，《廷寄》。），王昶则将寄信的“机事”具体为“诰诫臣工，指授方略，查核政事，责问刑罚之不当者”（注：王昶：《军机处题名记》，载《枢垣记略》卷二二，《诗文三》。）。他们讲的虽是乾隆以后事，但机务与军事交特简亲臣重臣密办的规制在雍正中期前后业已出现。
由此可见，雍正中军机处虽未有其名而实已肇建。从此清帝彻底摆脱了阁臣执奏、六科封驳从制度上对皇权的牵制，天子意志通过秘密政治渠道可以顺畅无阻地得到贯彻。
五
军机处何时建立，史籍记载各异，今人说法亦不相同，但多以为军机处的设立乃适应西北两路用兵的需要，有的论者甚至推论“世宗设立军需房的原因是为了用兵西北而密办军需，并非为贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权。就雍正年间而言，军机处的设立，与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。”（注：《清代奏折制度》67页。）表面上看，军机处的设立无疑与雍正年间西北两路用兵密切相关，但其更深层次的原因则在于君主专制不断强化的需要。
明太祖朱元璋革中书省，废丞相不设，专任六部，分相权于九卿，是为唐宋以来三省制之一变。至成祖朱棣始简儒臣直文渊阁，令其参预机务，于是有内阁之名，嗣经提高大学士地位，专任票拟，内阁之制益备。明代出现首辅专擅、宦竖弄权，并非制度存在严重缺陷，而是天子高居简出，晏处深宫而造成的大权旁落。诚如乾隆帝所言：“明洪武因胡惟庸之故，改丞相为大学士，其实官名虽异，职守无殊，惟在人主太阿不移，简用得人，则名虽为丞相，不过承命奉行，即改称大学士而所任非人，窃弄威福，严嵩之流，非仍名大学士者乎？盖有是君方有是臣。”（注：《清高宗实录》卷一一一五，乾隆四十五年九月壬辰，中华书局影印本。）清初仍内阁之制，而力矫前明之弊，顺治“亲政之初，即日至票本房，使大学士在御前票拟”（注：《簷曝杂记》卷一，《军机处》。参见《清世祖实录》卷七一，6、8、9页；卷七八，15页；卷一三五，9页等有关记载。），康熙坚持御门听政，并在创行奏折后，将某些奏事折敕交阁部或议政处议奏，在并不改变内阁为国家权力中枢地位的前提下，初步实现了乾纲独揽。
然而，内阁尽管有“参预机务”之名，其实不过是参与最高决策，而国家庶政，包括军政大计的运作却是公开的。公开政治，作为历代君臣公认的一种传统，自汉代以来相沿已久，至明初废相仍以六科独主封驳，清承明制，六科“所奉旨意，有灼见未便之处，许封还执奏；部院督抚本章，有情理未协者，俱得驳正题参”（注：《清经世文编》卷十四，曹一士《请复六科旧制疏》，另见《（光绪）大清会典》卷六九，《都察院·六科》。）。康熙创行密折，但无意改变旧制；雍正则对传统政治的运行方式进行了重新审视，从现实政治需要出发，他坚定地认为秘密政治之不可偏废，并在政治实践中，不断探索，锐意创新，从朱批谕旨一变为亲笔朱谕，再变为代书朱谕，再变为廷寄谕旨，廷寄一旦出现，实际已开启了内阁“分局”的不可逆转的进程，它的日趋制度化则必然将新的国家权力中枢推上政治舞台，不管这个新的权力中枢何以名之，它的确立并制度化仅仅是个时间问题，雍正中西北两路用兵则使它以军需房——军机房——军机处之名凸现在廷臣面前，最终完成了国家权力中枢由内阁向军机处的转移。专制集权历史发展的内在逻辑虽说如此，但也许非如雍正这样的具有独特个性与魄力的帝王是不能完成此种划时代转变的。
显然，军机处的本质并不在军事，而在有“承旨办理机务”之名的秘密政治。赵翼正是从权力配置转换的角度讲：“军机处，本内阁之分局。国初承前明旧制，机务出纳悉关内阁，其军事付议政王大臣议奏”，“雍正以来，本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。）。就军机大臣执掌的“机务”与“用兵”而言，从总体、长远着眼，前者总是居于主要地位，且可以涵盖后者。廷寄从它诞生之日起，其内容即以机务为主，雍正八、九年西北用兵紧急时刻，机务廷寄仍所在多有。雍正十年三月谕准铸“办理军机处印信”时特说明“行知各省及西北两路军营”（注：《清世宗实录》卷一一六，雍正十年三月庚申。），可见除西北两路军营外，各省亦多廷寄密谕事件。乾隆御极之初，以“西北二路既已无事，而苗疆之事亦少”裁撤军机处（注：《清高宗实录》卷五，雍正十三年十月甲午。），但遇有密奏密谕事件，仍令总理事务处发出廷寄，有的书以“总理事务王大臣等字寄”，有的书以“大学士鄂、张字寄”或“大学士张廷玉字寄”（注：《乾隆朝上谕档》一册，2、20、22、27、30、43、54、56、61、62、84、87等页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。可以说此二三年间，军机处名亡而实存。迨乾隆二年十一月谅阴毕，仍命恢复办理军机处建置，谕称：“目前两路军务尚未完竣，且朕日理万几，亦间有特旨交出之事，仍须就近承办”（注：《乾隆朝上谕档》一册，237页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。而“特旨交出之事”，即所谓“机务”。此时乾隆已深知军机处存在的根据在于时有“机务”要秘密办理。嗣后乾隆谕旨也称“皇考时设立军机房，不过以为承旨办理机务之地”（注：《清高宗实录》卷三五五，乾隆十四年十二月庚寅。）。嘉庆十年，持续十年的白莲教大起义被平定，五月御史何元烺以“现在军务久经告蒇”，请酌改军机处名目，嘉庆以为断不可行，谕称：“军机处名目，自雍正年间创设以来，沿用已久，一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称平章军国重事相仿，并非专指运筹决胜而言。”（注：《清仁宗实录》卷一四四，嘉庆十年五月壬寅，中华书局影印本。）为便于运作秘密政治而设立的军机处作为一种全新的政治中枢机构，它的底蕴是要经过一个相当长的时间才会被人洞悉，特别是习于传统政治运作的汉族士大夫，往往把它视为与军务有关的临时机构。简言之，从军机处这一新生事物出现时起，它的生命力恰恰就在于皇帝对秘密政治的深刻认识和迫切需要。总而言之，设立军机处之初雍正虽未必有“贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权”的成算在胸，但他在以密折密谕推行秘密政治的实践中，却发现并确定了最便于独揽乾纲的权力配置格局。正是基于这种认识，考察军机处的设立，似不宜局限于军事方面的需要之类的偶然性历史因素，而应把它看成是以强化皇权为核心的明清政治体制变革过程的最后完成，用传统官文书（题奏本章和谕旨）制度演变所导致的国家权力中枢转移加以解释。当时身处局中的叶风毛在乾隆中就已说过：“国朝仍前明之制，以内阁为政府，大学士为宰执……前明天子拱默，委任左右，故阁臣往往比中涓、作威福、营奸利，虽分权于部而权益重。国朝拟旨有定例，内外大臣、言官折奏则直达御前，天子亲笔批答，阁臣不得与闻。天子有诏，则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下。后首揆必兼军机，日蒙召对，次揆入见以时，恩礼有加，诸卿莫逮……我朝圣圣相承，万几独理，纪纲整密，权不下移”（注：叶凤毛：《内阁小志·自序》，《丛书集成初编》，0885册，中华书局。）。此论至为精当，且早于王昶、管世铭、赵翼诸人，似宜予以足够的重视。至于军机处何时设立，由于这是一个缓慢的渐进过程，连最有资格作出结论的张廷玉也付之阙如，（注：《澄怀园主人自订年谱》中首见“办理军机处”在雍正十一年（该书卷三）。）今天如果一定要确定时间界标的话，似乎用赵翼“雍正年间”之说，较为稳当。^