| 明清史 |
明代州县官的施政及障碍
柏桦
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年04期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1998年01期第33～45页
【作者简介】柏桦 中国人民大学档案系 北京 100000
【关 键 词】州县官/施政障碍/中央集权/八法/吏胥
明王朝是高度专制主义中央集权的国家，对地方权力控制相当严密。作为州县官来说，他们都是由中央任命，持有同样的行移勘合来到各地充任长官。州县官在官僚阶层中地位不高，在这个承上启下的位置内，州县官受到多方面的牵制，他们不得不照顾到各种关系，又不得不考虑自己的利益，尤其是在“不由以擢，则由以败”的情况下，他们的施政行为又与当时的社会紧密相联的。施政行为除受到政治、制度、社会、伦理、道德等多方面的影响和制约之外，还有州县官本人的气质、性格、仪态等心理因素。在各种矛盾冲突之下，州县官的施政呈现出多棱多彩。
一
百里之邑长，在官僚群体中算不上高官显贵，但也不是不值一提的官，其作用一直为历代最高统治者所关注。州县官的级别虽属于下之上等，但他们是朝廷命官，拥有一定的治理权，在本辖区内的地位最高，且有“小君”之称，号为“百里之侯”，故历代都不放弃对其选用和任命权力（注：《皇朝经世文续编》卷十七载阎敬铭：《请道府州县四项无庸减成疏》。）。
封建国家的权力和义务分配原则是：下级服从上级，地方服从中央，最后一切听命于君主，否则便有违君之命和乖上之罪。州县官在本地的地位虽高，且是荷朝命而治一方的首脑，负有一定的行政和政治责任，然实际上州县官本身在政事上是不能独专，没有独立的治理权，故顾炎武有云：“今日之尤无权者，莫过于守令”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）。即便如此，州县官负有“宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼”（注：《明实录》卷一六一。）等诸项使命，政不得不办，事不得不理，既无权又要办事，这正是州县官施政的难点所在。
早在汉代就有人论及为县令之难，认为县令责重权轻而待遇低下，文人雅士不屑为此官。及至明代，州县官难为的议论更多且广，其议论的重点主要是三个方面：一是“世愈降，官愈繁，政令纷然，守令欲举其职难矣！”（注：（明）王鏊：《震泽长语》卷上《经传》。）。二是“辟官、莅政、理财、用人，郡县之四权也。今皆不得以专之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）州县官权力有限，施政的阻力自然会增大。三是“北齐宰县，多用厮役。至于士流，耻居百里。五代选令，必有鄙猥之人。自古以来，以社稷民人所寄之庸琐者，有此二败。以今方古，得无同之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）轻守令之选，塞守令升迁之路，则难激其上进之心。除此之外，还有如谢肇淛所讲为州县官的“八难”等诸多评论（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）。所论州县官之难，其一半是来自上方，一半则是自身和左右，其难都是来自人为，而鲜见来自政务。人为政治，这正是“人治”社会的必然现象。
在中国古代政治中，特别强调人的作用，以为“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（注：《礼记·中庸》）。而“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也，君子者，法之原也”（注：《荀子·君道》）。朝廷固有明法在，而在实际上是依靠于人。以严刑峻法而治国的朱元璋，一面广泛制定法规，一面强调人才的作用。法是不变之法（注：《皇明宝训》卷三。），人是常变之人。在不变之法不足以应付日已变化的社会时，可以用例为一时权宜。在统治者看来，以不变之法应常变之人，以权宜之例应变化的社会，只要驾驭得法，即可达到治理。而这种治理必须是建立在人治的基础上，正如朱元璋所讲：“构大厦者，必资于众工，治天下者，必赖于群才。”（注：（明）余继登：《典故纪闻》，卷五。）
人治的因素在于人，人的品质、信仰和心理活动，必然反映到政治上；政治和社会等方面的压力，又直接影响人的品质、信仰和心理活动。在这种情况下，人和政治密不可分，交互作用。从这种意义来看明代州县官的施政行为和动机，则具有普遍意义。
君主专制政体需要的是臣民的畏惧和服从，要的是下级必须服从上级，不允许有丝毫违误；而君主和上级之所以能使臣民和下级畏惧和服从，所依赖的是刑赏二柄，刑以戒之，赏以劝之。诱之以利，刺激人的欲望；施之以法，扼制永远不能满足的欲望，正是统治者驾驭整个官僚机器的最基本手段。
在专制政体下，官僚的权力主要来自君主，是一种“主卖官爵，臣卖智力”的雇佣加主仆关系，君主以刑赏二柄驾驭臣下，操官僚生死荣辱于手中。对官僚来说，权力的中心来自君主。为了获取更大的权力，为了在众多官僚竞争中获胜，他们向君主借用权力，达到自己的政治目的，就成为他们图谋的重点所在。州县官身在外地，似乎与皇帝关系不大，但在其所处的环境里也有权力的中心，也有自己的政治目的和图谋重点。在政治、社会、思想、文化及生活习惯等环境制约下和趋利避害的共性基础上，再加上人本身的素质因素，也就造成相同的州县官有不同施政方法。在不同的政治圈子里，这些不同的施政方法，既有共同的政务，又有不同的政治手段。前者是很少变化的，后者则是经常变化的。
很少变化的政务之中，在不同的时期有不同的重点；经常变化的人，在不同政治环境有不同的心理表现；而这些又是直接关系州县官的施政行为。
二
明代州县官职责繁杂，仅《明史·职官志》就列有赋役、养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷孤、稽保甲、严缉捕、听狱讼、致贡等十余项。明人叶絅的《惠安政书》十二卷，所言图籍、地理、版籍、乡约、里社、社学、保甲等事，其讲政务顺序是：田土（附屯田）、户口（附清军）、贡赋（附鱼课、盐课）、力役、驿传、巡检、里社、学校、保甲、赈灾等事。而事关州县官处分事项则有公式、降罚、升选、举劾、考绩等数十项。清代康熙时期的黄六鸿的《福惠全书》“自筮仕以迄升迁，为部一十有四；自谒选以迄辞上官，为条二百一十有九；于钱谷刑名之大，又分析为条一百一十有九”（注：（清）黄六鸿：《福惠全书·自序》。）。明成祖在永乐十五年曾命令礼部“移文中外诸司，一尊成宪，爱恤军民，必崇实惠，且以农桑衣食为本，必及时劝课；学校育才之地，必加意劝勉；赋役必均平，科征必从实，祭祀必诚敬，刑狱必平恕，孝顺节义必旌表，鳏寡孤独必存恤，材德遗逸必存举，边徼备必严固，仓库出纳毋侵欺”（注：《明太宗实录》卷一九四。）。这是重申太祖制定的《到任须知》。《到任须知》是朱元璋颁布规范性的法令，其中列举地方官应办理的事务有三十一款，号称是“为官之机要”。
州县官职繁任重，本州县的事无不在其职内。金代制定《辟举县令法》云：“以六事考之，一曰田野闢，二曰户口增，三曰赋役平，四曰盗贼息，五曰军民和，六曰词讼简”（注：《金史》卷五五《百官志一》。）。六事课吏至此成为考核地方官的标准，也成为地方官的要责和施政的重点所在。朱元璋在开国之时就曾讲：“元以六事责守令，徒具虚文。今丧乱之后，中原草莽，人民稀少，所谓田野闢、户口增，此正中原今日之急务（注：《明太祖实录》，卷三七。）。主张因地制宜地治理地方。后来制定《到任须知》和《责任条例》，因事事具备，而事关功效的，实际上还是“六事”，故朱元璋认为：“州县之官，宜宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼，时命里长告戒其里人，敦行孝悌，尽力南亩，毋作非为，以罹刑罚。行乡饮酒礼，使知尊卑贵贱之礼，岁终察其所行善恶而旌别之”（注：《明太祖实录》，卷一六一。）。在明代中期出现的“学校、田野、户口、赋役、讼狱、盗贼之六事者，乃国朝督崇守令典”（注：（明）林希元：《林次崖先生文集》卷九。）的说法，乃是从考课的角度生成的。“六事”重在考课，当然是地方官施政的重点所在。但从州县官的权责来看，其所司无逃乎吏、户、礼、兵、刑、工之事，故有“六部之事系于一人”之说。
从州县官施政来看，“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务”（注：（清）黄六鸿：《福惠全书·自序》。）。其大者当然是重点。一般来说，钱粮之中以户口、田产、漕运、杂派、徭役、房产等为主；刑名之中以命案、盗案为大，次者逃亡、奸情，其户婚田土，偷蒙拐骗亦不可轻。教养之中以宣论、学校、崇祀等为主，以劝善禁邪为辅。风俗之中以敦节俭、倡礼仪为主，以戒赌博、毁淫祠为辅。
综而言之，大者关乎州县官的前程，而钱谷刑名最为重要，因朝廷和上级考核多以钱粮多寡，刑当讼理为基准，其核心实质是征税派役和平理狱讼。讲钱粮必有征比，征比则在户口田土，究其根本，应在安抚民人，劝课农桑，故朝廷总是三令五申地要求“务在兴民之利，除民之害”（注：《大诰续编·常熟县官乱政第四十九》。）。民安而国宁，国宁而何忧天下不定。正如朱元璋所云：“保国之道，藏富于民，民富则亲，民贫则离，民之贫富，国家之存亡系焉。”（注：（明）余继登：《典故纪闻》，卷四。）通览《大明一统志》之《名宦传》所登录的州县官的政绩，在洪武时期，安抚流民、开垦田土、劝课农桑等是进入名宦的基本条件。然而，前者是见功甚慢的政务，在明初期地方官多久任的情况下，在这方面下大气力，乃是安身保位的长策，而在州县官的任期有限的情况下，能在这方面下大气力的人终是不多。而催科征比来的快，且易见实效，故州县官办事无不以此为先。
讲刑名必及狱讼，狱讼则在审断。州县官的重要职责之一是在理刑问案，虽然有佐贰协理刑名，但作为主官，必须亲自问案定狱，书写判词，这也是州县官所必备的才能之一。再者，州县官所写的判词必须申报上级批准审核，上级也多以此来作为考核州县官的实据，更何况御史巡行也多以查刑名为举劾的凭据。这样一来，州县官就不得不将刑名作为要事来办。刑名之事虽鄙琐不堪登大雅之堂，然一案办好，足以扬名于天下。名声一起，当然对州县官本人的前程有利。
钱谷刑名易见功效，但只是保官求升，难以扬名，若欲留名，当以修建最易见时效。我们在一些地方志的金石志中可以看到许多碑记，多是某官倡修某事，其中以歌功颂德者居多，为官者无不将自己姓名镌刻其上。正如谢肇淛所讲：“余当为人作志传矣，一事不备，必请益焉；一字未褒，必祈改焉；不得则私改之耳。当预修郡志矣，达官之祖不入名贤不已也，达官之子孙不尽传其祖父不已也；至于广纳苞苴，田连阡陌，生负秽名，死污齿烦者，犹娓娓相嬲不置。或远布置以延誉，或强姻戚以祈求，或挟以必从之势，或示以必得之术。哀丐不已，请托行之；争辩不得，怒罢继焉。强者明掣其肘，弱者暗败其事。及夫成书之日，本来面目十不得其一二矣。嗟夫，郡乘若此，何有国史哉！”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）从不放弃身前身后名的官僚们，在修建问题上大多怀有个人动机，而明朝官僚更甚。无怪乎陈懋仁在看到泉州《万安桥记》仅153字时感叹道：“可见古人不肯擅美如此！”（注：（明）陈懋仁：《泉南杂志》卷上。）由此可知当时官僚争功博名之风甚盛。
上有令下必有应，上有所赏下必有争。凡上方提倡而又有奖励和惩罚的事，州县官也是乐行而不敢怠的。朱元璋建国伊始，即令全国府州县建立学校，认为“此最急务，当急行之”（注：《皇明宝训》卷一。）。对积极兴建学校的地方官给以不次升赏，且将学校作为考课州县官的重要前提。笔者翻阅百余种地方志，发现在洪武时期的名宦功绩中，近乎一半有崇学建校方面的事，而在永乐以后则渐渐减少，至成化、正德时又渐见增多，嘉靖以后又见少且鲜有因此事而入名宦志的。
总之州县的事务繁杂，事事均关乎州县官的命运。同样的事在此州县可成人之美，在彼州县则害人之深。不同的人在处理相同的事时，其结果也会迥然不同。
三
按中国古代“君临之术”的理论，君主应该以六柄、四位、七术、察六微、两手等，作为驾驭国家机器、驱役全国臣民的手段。所谓六柄，即：生、杀、富、贫、贵、贱。所谓四位，即：文、武、威、德。所谓七术，即：众端参观、必罚明威、信赏尽能、一听责下、疑诏诡使、挟智而问、倒言反事。所谓察六微，即：权借在下、利益外借、托于似类、利害有反、参疑内争、敌国废置。所谓两手，即：刑、德。
上述手段只是君主单方面的驾驭之术。然而，任何事物都不可能是单方面的，君主所面临的群臣甚多，十人十色，难以划一。管子将之分为法、饰、侵、谄、愚、乱、奸臣等七类对君主不利的臣僚（注：《管子·君臣下篇第三十一》。）。荀子将之分为态、篡、谄、顺、功、忠、谏、辅、圣臣等九种臣僚（注：《荀子·臣道》。）。唐朝赵蕤将臣僚分正邪两种各六类，其“六正”是：圣、大、忠、智、贞、直等臣；“六邪”是：具、谀、奸、谗、贼、亡国等臣（注：（唐）赵蕤：《长短是非篇》。）。此外散见各论的还有良臣、拂臣、诤臣、社稷臣和国贼等等不一而足，他们对付君主各有其“臣奉之道”。由此可见，在君主身边聚集着各种各样的人，君主与臣僚，臣僚与臣僚之间构成一种错综复杂的政治关系，这里面到处是陷井，处处有危机，无论是君还是臣，稍有松懈，便有罗难致祸的危险。这也仅就君臣上下的政治关系而言，而州县官的政治关系则较君臣上下的政治关系更为复杂。因为其是处在上下左右包围之中，受到多方制约，况且是在“而上、而下、而旁交，而凡百垂涎于令，小不如意，辄怪言怒色，坠渊之计行焉”（注：《海瑞集》下编，《赠黄村赵先生升靖安大尹序》。）的复杂政治环境下，州县官除不能有半点疏忽和松懈之外，还应具有应付上下左右的能力。
在这种复杂的政治关系下，州县官的施政行为必然会受到各种阻力，遇到许多意想不到的障碍。这些阻力和障碍来自上下左右，无不与州县官施政有关。除此之外，还有来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍。
其来自上方的阻力和障碍：可以说上至朝廷，下及府州，架屋叠构，都能干涉州县事务。
首先是来自朝廷的阻力。按海瑞所言：“上而朝廷，吾父母”（注：《海瑞集》上编，《知县参评》。）。朝廷既指皇帝，也包括中央各部院衙门。即为父母，其命不得不从，虽然有些正直而强项的州县官的态度是：“承乎上焉，必凛凛以畏，则获乎上，虽不敢公拒，则亦不曲从其非理之命也”（注：《海瑞集》下编，《今箴》。）。而做为“朝廷，礼法之所自出，天下之所瞻视”（注：《明太祖实录》，卷八五。）。容不得臣下阳奉阴违，即便是非理之命，也不愿意下面拒不执行或有所指摘。
明王朝实行的是高度专制主义中央集权制度，在这种情况下，国家是以君主为中心，从中央到地方层层控制的统治机构是君主实行统治的工具。为达到君主“独制四海之内，聪智不得用其诈，险躁不得关其佞，奸邪无所依。远在千里之外，不敢易其辞；势在郎中，不敢蔽善饰非。朝廷群下，直凑单微，不敢相逾越”(31)的专制理想王国，充分发挥君主的作用，朱元璋在总揽大权的情况下事必躬亲，按他所说：“朕历年久而益懼者，恐为治之心有懈也。懈心一生，百事皆废，生民休戚系焉。故日慎一日，惟恐弗及。”（注：《皇明宝训》卷一。）他自始至终不放弃权力，认为统治权力必须由君主独占和完全控制运用，但凡有一分可能，绝不容许被分割，那怕是一州县事，在他力所能及的时候，都亲自发号施令。仅从他颁布的大诰初、续、三编204条来看，事关州县的条目占一半以上，可见其对州县政事的关心。
君主直接干涉州县政事，对州县官施政的影响很大，尤其是在朱元璋重点治吏的情况下，动不动便以诰令诏书等形式颁布天下，这不但使州县施政重点随着诰令诏书而转移，也影响着州县官的施政行为。例如，朱元璋颁布《大诰》，允许民陈有司贤否，凡“害民取财”、“有司不才”、“清廉直干”、“抚民有方”等事关州县政事的，均许民连名上奏（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。），对民持诰擒拿奸恶官吏赴京的给以重赏（注：参见《大诰续编·如诰擒恶受赏第十》。）。这样就造成两方面后果，一是州县官在民强官弱的情况下，不敢正常办事，反过来“惟县民瞻”，“乞怜哀免于老民”（注：《大诰三编·县官示免于民第十七》。），使民对官“若待盗贼犬豕，似难以训”（注：（明）陈继儒：《真珠船》卷二《浮粱二令》。）。这样上有督责，下又不好驾驭，上下均不好交待，平添州县施政之难。二是使州县官利用民力，诱迫民为自己保奏，以开通宦路或避免惩处（注：参见《大诰三编·有司逼民奏保第三十三》。）。提高民权，固然在封建社会是难能可贵的而值得称赞的，但在专制政体下，不治其本源，专求其表面，虽可得到一时之治理，但难持久，“盖久则弊生”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。），而且所带来的后果，往往更坏。明人谢肇淛曾讲：“从来仕宦法网之密无如本朝者，上自宰辅，下而驿递巡宰，莫不以虚文相酬应，而京官犹可，外吏则愈甚矣。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）弄虚作假之风随着专制程度提高而手法也更加巧妙了。从三编《大诰》所讲州县官犯罪的事例来看，虚出实收、受赃行贿者有之，盗改文书、冒告文引者有之，结交内侍、奉承上官者有之，掩非饰过、昧己谩人者有之，逼民誉己、同恶相济者有之，上不能清理、下妄生枝节者有之，等等不一而足，在洪武时期就“百弊丛生”，正所谓：“法虽密于牛毛，而人深于九渊。”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）网得小鱼烂虾，漏去鲸吞横蟹，这正是只治其表而不治其里的必然结果。
朱元璋废除丞相制度，以六部分领庶务，六部权重一时，而后内阁生成，承担代替皇帝草拟诏令诰敕，起草批复奏章的“票拟”工作，致使阁权渐重，至洪宣之后，其首辅“偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳”（注：《明史》卷一○九。）。在让内阁“票拟”的同时，皇帝又使用宦官司礼监太监代替自己“批红”。因此，内阁虽号辅政，但往往要受宦官的钳制，实际上形成双轨辅政机制。在这种情况下，首辅权势大，则宦官阿谀首辅；宦官权势大，则首辅奉承宦官，两种机制的实权迭相消长，既相互排斥又紧密勾结和配合。这两种权势虽都集在中央，但其能量却不局限在京城一隅，而是直接影响全国，势必也会影响到州县官的施政行为。如严嵩专权，“虽州县小吏，亦以货取抚按之岁例，致有司递相奉承，而民财日削”。阉宦魏忠贤专权，天下为之建生祠。这些无不影响到州县官的施政行为以及为官作风。清代史学家赵翼在谈明代货贿问题之时指出：“是可知贿随权集。权在宦官，则贿亦在宦官；权在大臣，则贿亦在大臣。此权门贿赂之往鉴也。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三五。）这些权臣巨珰，凭借皇帝的权力，舞权弄法，顺昌逆亡，其影响范围自然波及全国，而州县官亦不免卷入其流。
中央部院事权所在，对州县事务既有指导又有干涉。仅以经费来说，“由宗庙以至庶司百府，咸取给之，（州县）若日入不为额，而出焉无经，畴能谋之耶？”（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷一五。）额定的经费，分文不能少，按季奏报（注：（明）祁彪佳：《祁彪佳文稿》载《祁忠敏公揭帖》。）；尚有常例，更是耽误不得；而各种名目的需索，则难以名状（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷二○。）。至于部差、院使等奉部院之命行于各地的，其当冲要的县，对于这些差使，“正官无远近必亲往，加以奔走守候，尊卑酬应，带星往返，惟日不给，是劳之不暇节，非廨之不广也”（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷二。）。仅是应酬就使州县官难有精力办理本地事务，更何况这些差使并非仁人君子，欺凌需索又乃是常事。在朱元璋重典治吏时，差使人越礼犯分的问题就很突出，朱元璋把此列入《大诰》，明令“若六部、都察院、在京诸衙门及驾前校尉、力士、旗军、行人等，非捧制书，止受批差，敢有似前越礼犯分者，许所在长官实对入递”（注：《大诰·差使人越礼犯分第五十六》。）。但这些差使都是奉公事而出，且以所在权力轻重为软硬。软者以诽语伤之，见报于将来；硬者以强势胁之，见报于当时（注：（明）王世贞：《觚不觚录》。）。即便是遇到强项之令若海瑞者，将欺凌之事付诸公案，其差使人之罪也仅是公罪，最多是杖六十而已（注：《明律》卷一二《礼律·公差人员欺凌长官》。）。处分从轻，实际上是承认这种以公事而横行于州县差使人的不良行为是合法的，州县官逢迎自然也是难免，这不但败坏官场风气，而且影响到州县政治。
阁臣、貂珰、中央部院，虽与州县有关，但毕竟还不是直接统帅，中间还相隔一定距离。故此，虽事关州县官的前程，尚不至使州县官立见荣辱。直接关系州县官切身利益和荣辱的，当然是与地方事务有关的督抚、巡按、藩、臬、道、府、州等职在考察督责的监察官员和上司们。
明代督抚制度经过一个萌发、形成和发展过程，在中叶以降，基本形成制度，其名虽列在督察院系统，而实际已起到地方大吏的作用。嘉靖时，“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓库、城池、堡隘、兵马、军饷及审编大户、粮长、民壮、快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”（注：《明会典》卷四○。）成为地方上举足轻重的重要职官。总督成为制度比巡抚制度要晚一些，此职一出现就具有“总领一方，节制文武”的权力，后来发展到“巡抚以下并听节制”（注：《明史》卷二○四。）。督抚制出现以后，藩、臬二司考察所属，均要经过督抚审定，然后再申送部院。更何况“督抚带风宪之衔，不独地方利弊可言，即朝廷大政无不可入告”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。在地方事权相对集中在督抚身上，尤其是在地方官的考课和弹劾决定权基本操之于手的情况下，州县官不得不畏之如虎。本来州县正官参谒督抚不行跑拜礼，按海瑞所讲，同为官员，彼乃“长兄弟”而已，但自督抚基本定制以后，“守令不问贤不肖，惟以奉承为臧否，跪拜频仍”（注：《明经世文编》卷一○○○。）。更有甚者乃“卑谄无所不至”（注：《明史》卷三○六。）。在这种情况下，州县官的施政，既使是督抚不加左右，州县官也难免望风承应。
巡按是都察院派遣出巡地方的监察御史，其“代天子巡狩，所按藩服大臣，府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”（注：《明史》卷七五。）。论级别，巡按御史不过正七品，与知县级别相同。但其“任纪纲之职，受耳目之寄，纠劾百僚，肃清庶政。巡按一方，则御史朝廷所差，序于三司之上”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。其位既尊，其权更大。按巡按出巡事宜规定，其有倚重监司、分道巡历、委任府佐、审取官评、督责县令、整饬纪纲、详慎审录、亲审词状、拿问官员、严禁访察、躬行节俭等十余种权力，几乎涉及所有地方事务。尤其是纠劾督责、拿问审评之权，不但直接关系到州县官的施政，而且关系到州县官的命运。如天顺朝，李纲巡按浙江，劾去官吏至四百余人（注：《明史》卷一五九。）；嘉靖朝，胡宗宪巡按口北、湖广、浙江，所到无不举劾和荐举“有司官员”，且直接提出处理意见，并且对布政使以下的府、州、县官员施加评语、考定政绩（注：参见日本德山毛利家藏《三巡奏议》。）。巡按直隶的李新芳因小误竟笞广平知县周谧，知府报不平，李新芳竟派遣推官去擒知府，且能调兵三千以助（注：（明）朱国桢：《涌幢小品》，卷二五。），可见巡按之权势显赫。
藩、臬二司，即承宣布政使司和提刑按察使司。其“布政使掌一省之政，朝廷有德泽、禁令，承流宣播，以下于有司。凡僚属满秩、不称职，廉其称职，上下其考，报抚、按以达于吏部、都察院。”“按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部院”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。他们是本省的主要长官，也是本省州县的顶头上司，自然操州县于手中。在明前期，二司权力很大，如洪武十八年，浙江按察使陶晟，“将会稽县知县凌汉，吹毛求疵，入狱收监五月有余，有罪无罪，并不与决，故意枉禁凌汉”（注：《大诰续编·枉禁凌汉第三十一》。）。明中期以降，抚、按权重，二司渐变为承行之官，但在例行公事上，仍左右着州县。
守巡即分守道和分巡道。分守道以布政司参政、参议领其事，掌“派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事”（注：《明史》卷七五。）。分巡道以按察副使、
事领其事，掌“凡贪官污吏，蠹政害民，及一切兴利除害之事”(63)。凡州县政务无不经手盘查，必要时还亲自督帅州县以完成某些要务，既是监察官又是政务官，具有双重身份，故于州县施政关联颇大。
府州即知府和（直隶州和辖县州）知州。府州是州县官的直接上司，不但负责州县官的政务考核，而且凡州县事务无不在其管辖范围之内。故时人认为：“府，非州非县，而非县之政，无一不与相干。府官，非知州知县，而知州知县之事，无一不与相同。是知府一身，州县之领袖，而知州知县之总督也。”（注：（明）吕坤：《实政录·知府之职》。）州县官施政必须通告知府，经知府认可方能实施，所谓“县百事统于府，旧例，小有故，必参谒”（注：《海瑞集》上编，《知县参评》。），凡事都要通告知府而后行。
明人在论州县官时，多为州县之无权而倍受掣肘而鸣不平，认为：“汉以来重守令。守令亲民，得行其职，故当时循吏为多。”逮至宋元，守令难行其职，而“我朝沿其制，改为布政使司。各省布政使二人、参政二人、参议二人、按察使一人、副使二人、事二人，又有都御史统之，岁命御史按之，又多于宋。世愈降，官愈繁，政令纷然，守令欲举其职难矣。”（注：（明）王鏊：《震泽长语》卷上《官制》。）州县的直接和间接上司很多，仅此就足使州县官应酬之不暇，岂能专心于政务。
其来自左右的阻力和障碍：主要是州县官的僚属和境内乡绅士大夫。这些人看来是州县官的属下和治民，但州县官除不能不对他们施以官威以外，还或多或少地要看他们的颜色行事。
州县正官在本州县内享有最高的尊荣和地位，在本州县内是第一等级，佐贰官是第二等级，属官和教职是第三等级，杂职是第四等级，吏属是第五等级，胥役是第六等级，这是以他们的职权责利为标准划分的（注：参见拙著《试论明代州县官吏》，载《史学集刊》1992年第2期。）。称得上左右的是第四级以上的官吏。
佐贰官是州同、州判、县丞、主簿，按职责规定，他们分掌粮马、水利、河防、巡捕等事。他们有自己的办公衙署，而且分厅治事。按规定：佐贰官对本州县事务有发言权，可以不时约见正官商讨州县政务，在与正官发生冲突时，还可直接上告，州县正官不得不待之以礼（注：《大诰续编·有司超群第九》。）。由于明代重正官而轻佐贰，在中叶以降，大部分佐贰官“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”（注：《海瑞集》上编，《兴革条例》。）。更有甚者被上官和正官“役使谴呵，无殊与隶”（注：《明史》卷二二六。）。即使是如此，正官对佐贰官也不得不防范，也不便直接发生冲突，因弄不好，往往两败俱伤。如宁阳知县孔公朝，“坐与同僚饮酒分争，并遣戍”（注：《明史》卷二八一。）。
属官是吏目、典史、教官、医、阴阳、僧会、道会以及巡检司、驿、税课局、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所的巡检、驿丞、大使、副使等。他们定期向州县正官参谒行礼，汇报事务，如有过失，除教职以外，正官可以进行责问行杖的处置。这些属官看来位卑权轻，但他们分管诸事无不与州县正官的政务相关，在正官办事不公的情况下，他们也可以上诉（注：《大诰续编·吉州科敛第五十七》。）。这些属官熟悉正官所作所为，且深知内情，正官对他们虽可待若吏胥，但不会滥施淫威，免得两败俱伤。
乡绅士大夫，简称乡士夫，也就是缙绅，是那些有官职功名或致仕丁忧官僚居乡而有声名的人士，朝廷在法律上赋予他们一定特权，因此能够影响地方事务。从地方官与乡士夫的关系角度来看，他们之间有一种共同和不共同的利害关系。其共同的利害是地方官必须得到乡士夫支持方能顺利施政，乡士夫也要地方官的保护方能使自己的经济利益不受损害。其不同的利害关系是地方官向乡士夫需索过多，必然伤害乡士夫的经济利益；乡士夫横行乡里，必然防碍地方官施政。双方处在既对立又统一的矛盾体中，彼此在承认对方难治的同时，也承认对方易治，基本上是因人而异。
其来自下面的阻力和障碍：主要是吏胥、里老、百姓人等，对这些被州县官称为“子姓”而在治下的人，州县官以“父母”居之。按中国传统道德，父尽其慈，子全其孝，总的要求子服从父；但也有小杖则受大杖则走的父不仁子不爱的辩解。以这种关系来看，州县官来自下面的阻力和障碍，主要是其自身的原因。然而，这种建立在政治基础上的治人与被治的关系，不可能是父母子女之间的简单伦理关系，用父子之道是不能解释清楚的。
吏胥，即州县衙门内的书吏和衙役。论地位，他们只是国家征上来的劳役，时人以狗吏、贱隶称之，长官视之为奴仆则为贤能臣（注：《大诰·胡元制治第三》。），长官施之辱骂笞杖则为善驾驭（注：《明太祖实录》，卷一○八。）。论权力，他们不过在衙门内抄写奔走，只有办事的责任而无决策之权力。其地位低下，权力微弱，但州县官行使权力又离不开他们，以常换客乡之官而临常在土著之吏胥，本来就不是一件容易的事，若再遇到吏胥“上恃官府之威，下怀肥己之奸”（注：《大诰三编·巡阑害民第十六》。）的事，非但害民而且坏官。如果遇到险恶吏胥，“官之长短反为吏把持，噤莫敢出声”（注：（明）林烃：《林氏杂记·宦游纪》。），本官反成傀儡。所谓“官看三日吏，吏看十日官”，官与吏胥既有着荣辱与共相互利用，又有驾驭与挟持的关系，吏胥乃是新到任的州县官施政第一难。
里老，顾炎武将之称为乡亭之职。朱元璋曾“命有司择民间高年老人公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官”（注：顾炎武：《日知录》，卷八。）。本乡的“谁贫谁富，谁困苦，谁逃流，谁人钱粮多寡，谁人丁口消长，彼尽知之”（注：《海瑞集》上编，《里长参评》。）。明智的州县官往往“置酒设礼，咨便事，阨塞户口强弱之处，民所疾苦，可施行受记，条其对详”（注：（明）叶絅斋：《福惠全书·自序》。），以为自己施政的参考。朱元璋曾规定：“自布政司至于府、州、县官吏，若非朝廷号令，私下巧立名色，害民取财，许境内诸耆宿人等，遍布乡村市井连名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更贤育民。及所在布政司、府州、县官吏，有能清廉直干，抚吾民有方，使各得遂其生者，许境内诸耆宿老人，遍布乡村市井士君子人等，连名赴京状奏，使朕知贤”（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。）。这本是上可促使官廉，下可有益民众的“好事”。在专制政体下，要完善这种自下而上的监督非但不可能，而且还会成为弊政。在朱元璋颁布的《大诰三编》中就已经出现耆宿不贤、县官求免于民、有司逼民奏保等弊，更何况“比年所用，多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭籍官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏”（注：《日知录集释》卷八《乡亭之职》。）。他们与州县官也是对立的矛盾统一体，与州县官的施政密切相关。
百姓人等，也就是所辖的部民。民有四种，士、农、工、商。这里的“百姓人等”，是指在国家法令规定上没有特权，既受政府控制，又受特权阶层欺压的一般地主、商人、自耕农、手工业者、佃农、佣工、僧侣、贩夫、巫医、乞丐等，而将倡、优、隶、卒、奴仆等“贱民”除外（注：《古今小说》卷二七《金玉奴棒打薄情郎》。）。他们是政府赋役的主要承担者，但成份最为复杂。有的可以通过科举或捐纳而取得职官和功名，步入特权等级；也有贫无立锥之地，沿街乞讨的。他们对官府和特权阶层，既畏惧又痛恨，既艳羡又嫉妒。站在州县官的角度，若将这些百姓人等摧剥太峻，有可能造成官逼民反，毁掉自己的前程。更何况上峰往往避开州县官而“窝访”（注：参见和田正广：《明末窝访の出现过程》载《东洋学报》12卷，1980年。），以致“生杀与夺之权，不在朝廷，不在按院，而在无赖奸民之手矣！”（注：（明）杨东明：《山居功课》卷六。）载舟覆舟道理寓于其中。正是：上立限而催逼紧急，下难完而惊骇逃避，这也是州县官驭民之苦衷和施政之难点所在。
来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍：明代官僚在为官处事方面有许多心得，散见于各种笔记中，其中不乏高见。如“正以处心，廉以律己，忠以事君，恭以事长，信以接物，宽以待下，敬以处事。此居官之七要也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。“为民牧者，以子弟视其民，则民未有不以父母视之者也。以生徒视其民，则民未有不以师长视之者也。以鱼肉视其民，则民未有不以虎狼视之者也。”（注：（明）薛应旗：《方山纪述》卷三。）“前辈教人居官，廉不言贫，勤不言劳，爱民不言惠，锄强不言威，事上致敬不言屈己，礼贤下士不言忘势，此其所以于官箴无忝。”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷下。）诸如此类，不胜枚举。这些官箴要求州县官放弃自己性格，克制自己的欲望，恪守封建礼法，但也不免陷入自我矛盾之中，更何况社会风气败坏，往往是颠倒黑白，“邪者贪者之用术愈精，以欺吾之耳目；而正者清者之行已或疏，反至于遭吾之诟议”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）。在这种社会里，刚者“掣于上下，不得行其志”；循良者“有活民之心而民终不能活”（注：（明）李介立：《天香阁随笔》卷一。）。复杂的心理在复杂的社会中的表现更加多棱多彩。
由上可见，州县官在施政方面存在许多阻力和障碍，处在这承上启下的位置，在“不由以擢，则由以败”（注：（明）王琦：《寓圃杂记》卷三《记守令》。）的宦途上，布满了荆棘，而且到处是陷井。当时流传谚语云：“破家县令，灭门刺史”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷上。），可见在这个职位上的风险之大，真乃是为是官者，“于愚夫愚妇，皆当敬以临之，不可忽也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。
四
明代的考课按贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨等“八法”评定等差，然后分称职、平常、不称三等以定黜陟。贫、酷削职为民，浮躁、不及降调，老、病致仕，罢软、不谨冠带闲住（注：《明史》卷七一。），按考课的内涵，是对在职官吏的官箴政绩和功过的评定，与官吏的施政行为息息相关，前所讲“八法”是针对官员的过错和失误而制定的处置，而对官员循良和功德没有涉及。应该说奖惩是相对的，有处置的“八法”，就应有相对的“八赏”，这种奖赏虽然不如“八法”那样具体，但从各种奖赏事例来看，多为“八法”的反面，如有贪婪就有廉洁，有酷暴就有循良等，这些也是与官吏施政行为息息相关，奖惩在专制政体下，虽很难说是公正，但它基本上反映出当时的政治状况，同时也反映出当时的社会风尚和各种人的心理，本来施政行为是一种由政治和人综合而成的现实表现，不同的人在处理相同的事务，所产生的效果也不同。
按当时对州县官考最的评价标准，贤能的州县官应具有奉公守法，不避权贵，呵护子民，清廉自持，善理繁剧，明于公断，招抚垦殖，捕盗招亡，设学施教，歼寇全城，息讼止争等要素（注：参见吴智和：《明代的县令》六《贤能知县具备要件》，载《明史研究专刊》第七期。）。而被举劾的州县官则以“八法”为标准，应具有贪酷显著，残暴有害，罢软无为，才庸琐碎，柔佞贪鄙，衰病相侵，蠹政殃民，科扰太烦，怯弱无能，弃城出逃，坐视民殃，滥受民词，课士无方等恶迹（注：参见德山毛利家藏《三巡奏议》中举劾有司官员之弹劾用语。）。这些都应与州县官的施政行为联系在一起，而实际上往往与他们的施政行为相脱节。例如，成化时，建平知县邵蕃，为官“务求安辑之道，乃清以律己，公以御物，有利罔不与，有害罔不除，众瘼悉蠲，群情大洽，六年而政绩显著，荐交上，皆曰江南治行第一。”以此行取为监察御史，开出仕宦坦途（注：《国朝献征录》卷九四。），而凤翔知县王命，“视民如子，稍有痛痒，即思为爬搔之，抚摩之；视官事如家事，靡利弗与，靡害弗除；薄于为身而劳于为民，苦于厚下而俭于奉上，盖三载如一日，关西以语循良者，必君为高第。”政绩与邵蕃不相上下，可三年课绩，非但没升其官，反而得到降级处分，恼气之下，竟病卒于任（注：《国朝献征录》卷九四。）。由此可见，这些标准和要素都是人为的，所谓“有治人，无治法，为政者当求其本”（注：（明）叶权：《贤博篇》，中华书局1987年版，第35页。），这个“本”就在于人治。
面对“而上、而下、而旁交，凡百垂涎于令”的险恶环境，不同的州县官采取不同的施政手段以适应千变万化政治风云。
以向上而论，州县官施政得到上方的掣肘最多，而州县官应付上方的方法也最多。以号称强项的州县官来说，他们“不怕死，不要钱，不吐刚茹柔”（注：（明）何良俊：《四友斋丛说》卷一三《史九》。），敢以身家性命对上而搏，不达目的誓不罢休。如平江知县夏子谅，“有治才，尤恤民隐。时（隆庆元年）功令丈田，意在广额，子谅迫于简书，披星戴月，丈田四载，实仅敷原额，屡白上官，不允。遂有啮指沥详之事，卒得请”（注：《同治平江县志》卷三五《职官·名宦》。）。为本县事以血书上请，可谓强项。然这种强项的结果，往往对州县官本人不利。既强项而又有谋，方是善为州县官者，如赫赫有名的徐九经，在南京之下的句容为知县。句容是达官贵人云居之处，本号为难治，九经仅因惩治权贵子弟，被诽语中之而事达巡抚。巡抚宿怨九经抗上，以此事而将九经拘署待参。“三日，父老数千人拥而廷见，称九经贤”，在民众的声援下，巡抚不得不承认“此强项吏好以抗上自为名”。事情闹到京城，连皇帝也称赞起来，以致“时谓中丞之力不能胜一县令也”（注：《皇明世法录》卷九○《郡县名臣·句容邑侯徐公传》。）。徐九经身在繁华地，治县有方，易为传播，其名上达天子，下传颂于百姓，对这样的州县官，上峰当然要有所顾忌，故不怕强项，只怕无名，而实际被称为强项者，均因此获得名声，而不获名声者，被上峰整治而冤沉海底的，往往比获名声的多。因此，对上以强，不如对上以巧，这也是大部分州县官的座右铭。
谢肇淛称：“今之仕者，涉世既深，宦术弥巧。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）巧贵在得法，若一意为自己私利，贪赃妄法，虽以巧而于施政无补，这等州县官虽不致遭贬招民怨，但为害不浅，如含山知县赵恕，在弘治中兴时上任，以巧为官，使民颇富饶的含山县“至此日疲”，所造成的祸患延及后世，招骂于永远（注：《乾隆含山县志》卷六《职官》。），若倾心施政，却上方需索而施之以巧，末免不造福于一方。如成化年间丹徒知县杨琎，在中使“所至缚守令置舟中，得赂始释”的情况下，“选善泅水者二人，令著耆老衣冠，先驰以迎”。此二人在中使发怒欲执的时候，“跃入江中潜遁去”。这样杨琎便抓住把柄，对中使说：“方今圣明之世，法令森严，如人命何！”致使中使不敢需索，减轻各州县的负担，此应算巧中有方（注：《国朝献征录》卷九五。）。由此可见，巧宦并非全是奸贪，这要看其施巧的目的，在上峰督逼紧迫的情况下，大部分州县官是“宁可刻民，不可取怒于上”（注：《海瑞集》上编，《淳安政事序》。）。这样做的结果，非但造成吏治败坏，而且影响州县官的正常施政。
来自州县官的左右的势力对州县官的施政也影响甚巨，谢肇淛认为：“今之仕者，宁得罪于朝廷，无得罪于官长；宁得罪于小民，无得罪于巨室，得罪朝廷者，竟盗批鳞之名；得罪小民者，可施弥缝之术。惟官长、巨室，朝忤旨而夕报罢矣！欲吏治之善，安可得哉？”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）他认为乡绅士大夫乃是州县官施政之大难题，吴晗先生讲这些乡士夫之所以敢作恶而凌驾于守令之上的条件有三，一是有法律保障，二是政治地位高于守令，三是以政治关系网控制守令（注：参见吴晗：《明代的新仕宦阶级，社会的政治的文化的关系及其生活》，载《明史研究论丛》第五辑，江苏古籍出版社1991年版。）。说明州县官施政受乡士夫影响甚巨，但州县官若大胆禁豪猾，即使不为朝廷所嘉奖，也大多能被列入地方志中的《名宦》之列。这表明封建政权与乡绅士大夫间对立统。
乡士夫对州县官的影响控制，阻碍州县官的施政，这就给州县官带来上下两个方面的难题，于上督催难完而常遭斥责，于下民苦不堪言而怨声载道，而乡士夫又认为其软弱可欺，真乃是上下左右均难为。在这种情况下，大凡善于为官的人是能够回旋自如，此称为巧宦；而能任事的官，则能把持一方以为奥援，使自己立于不败之地；不善为官的，则往往三方遭怨，身败而名裂。其回旋自如者，走两个极端，不是持身以正行之以礼，便是持之以术行之以智，不是大忠便是大奸。把持一方者，都是有能力的，他们能借此之力以制彼之挟制，如善借上之力者钻营，善借下之力者钓誉，善借左右之力者虚伪等等。其三方遭怨者，并非想得罪三方，而是想尽力讨好三方，其目的不纯，最终难免是费力不讨好。这正是“造诣不尽者，天下之人品；读不尽者，天下之书”（注：（明）彭汝让：《木几冗谈》。）。
州县官施政行为主要对下，而在下之中，最为难治的当属吏胥和莠民，吏胥是州县官不得不依靠的力量，莠民则是“善政之蟊贼”（注：（明）顾起元：《客座赘语》，卷四。）。
谢肇淛认为：“为守令者，贪污无论，以上者高谈坐啸而厌簿书，此一病也。次者避嫌远疑，一切出内，概不敢亲，此亦一病也。而上之人其疑守令甚于疑胥役，其信奸民甚于信守令，一切钱谷出入，俱令里役自收，而官不得经手，此何里役皆伯夷，而守令尽盗跖也。事有违盗以干誉者，莫此为甚焉。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）李洵教授认为：“明代官和吏是组成官僚体制不可分的两个政权载体，在实施统治上的作用也是基本相同的，两者既是王朝对一统国家管理性能的主要体现者，又是官僚政治腐败体制的源头”（注：李洵：《论明代的吏》，载《明史研究》第四辑，黄山书社1994年。），顾炎武认为明代“弃百官之权，而一切归之胥吏，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”（注：顾炎武：《日知录》，卷八。），是州县官施政离不开吏胥。
州县官与吏胥的关系微妙，站在官的立场上，对吏胥既要利用又要防范，其上者成功驾驭吏胥，称之为“为政有方，吏不能欺”（注：《大明一统志》卷一《顺天府·名宦》。），或是“吏畏其威，不敢售奸”（注：《道光祁门县志》卷七《名宦传》。）；其中者“严待胥吏，绳豪吏以示警”（注：《光绪青阳县志》卷四《职官志》。），“厘剔奸胥，以法绳之”（注：《光绪宣城县志·官师志》。）；其下者与吏胥“同恶相济，虐害吾民”（注：《大诰续编·闲民同恶第六十二》。），“糊涂废事，听任书手”（注：《三巡奏议》卷二《题为纠劾贪酷有司以备考察事》。）。站在吏胥的立场上，对官也是既要利用又要防范。其上者，奉公守法，小心供职，捱得役满，混上一官半职；其中者善看官之颜色，有功则推之上官，有过则御之下民；其下者“把持官长，代送苞苴”（注：（明）朱国桢：《涌幢小品》，卷一一。），盘据州郡，出入蒙混，甘心下贱而谋肥私橐。由此可见官与吏是不可分的对立统一体，彼此都不能将对方逼迫太甚，不然非但官难以施政，且多以此坏官。如帝京脚下的通州，在万历年间，“为逋赋剧郡，蠹吏盘据，出入蒙混，三载五易其守”。新任知州李一爵不愿受吏胥控制，到任后就加清核，将逋赋俱完而得罪胥吏，于是“蠹吏衔之，中以匿揭”，李一爵因此被拿去查问。后因“郡人叩阍昭雪”，方免问罪，但也不能再回原任（注：《山西通志》卷一四八《仕实录四·李一爵》。）。
“莠民”时人认为有两等：一等是“其人或心志凶虣，或膂力刚强，既不肯劝生力穑以养身家，又不能槁项黄馘而老牖下。于是恣其跳踉之性，逞其狙诈之谋，纠党凌人，横行市井，狎视官司。如向来有以所结之众为绰号，曰十三太保、三十六天罡、七十二地煞者，又或以所执之器为绰号，曰棒椎、曰劈柴、曰槁子者。睹博酣医，告讦打抢，闾左言之，六月心寒，城中有之，日暮尘起”。“又有一等既饶气力，又具机谋，实报睚眦，名施信义。或
财役贫以奔走乎匈贷，或阳施阴设以笼络乎奸贪，遇婚葬则工为营办以钓奇，有词讼则代为打点以罔利。甚者官府之健胥猾吏为之奥援，闾巷之刺客奸人助之羽翼。土豪市僧甘作使令，花鸨梨姏愿供娱乐，报仇借客而终不露身，设局骗财而若非动手，有求必遂，无事不干。”（注：（明）顾起元：《客座赘语》，卷四。）
莠民扰乱地方，民人愤恨，官府棘手，如无气魄，动他们不得，因为弄不好就会官坏其手而激成民变。例如，成化年间，杭州有名叫夏棘卿者，可谓莠民。其“阴谋深险，邻有园池颇胜，心窃欲之，乃自撰文为断碑，密沉于池……久之争讼于官，夏谓某年余家有碑以记庭馆之胜，中世荒无，此碑已落池中，亦可验也。竭池得碑，读之俨然夏氏物也。卒归之，邻竟坐诬罔，夫恃权贵而设诈如是，贫贱得不为盗也！”对类似的案件，州县官往曾坠入局中，如“同安县小民，夜埋其祖墓誌于大姓圹中而讼于县”，知县朱晦翁因证据具在，将此断给小民，“士论不能平”朱晦翁不得不弃官而走（注：《稗史汇编》卷三七《人物门·奸宄类·夏棘卿》及《晦翁断墓狱》。）。莠民刁讼，非但造成社会不安，还会坏掉官职，为州县官者在处理这些莠民问题上，不得不讲究一些技巧。如正德年间，孙玺就任兴化知县。该县土豪“徐恩与其宗人交赂权贵猾贼邑中”，徐恩非但专横，而且把持县政，一时“令丞左右亦多为恩耳目者，率常把令丞阴事，令丞欲图恩，懼不能制得反噬”。面对如此险恶情况，孙玺到任不先制徐恩之罪，而是“稍稍以轻罪笞其一二宗人，以风指百姓，百姓乃敢告恩。最后得其谋杀道姑攫财事，遂密擒恩狱中考按，尽得恩与其宗人诸不法状，因系杀恩，而其宗人坐死者数人，邑中为清。”其用谋可谓至深，然这种盘根错结的关系，一但除之不尽，必为所害。后来孙玺任满离任赴京铨注，豪家“即持金数千赴京师，赂阉宦瑞蕲，反其（徐恩）狱”。弄得一场官司，年余方得释免升官（注：《国朝献征录》卷九七。），亦可见州县官对此等莠民处理之难。
面对来自上下左右阻碍，不同的州县官曾采用不同的施政手段，这除州县官在职责范围内必然履行的职责之外，还有社会道德和心理等因素。这正是“世事不可执一而观，要随时详审可也”（注：（明）王达：《笔筹》卷上。）。以公私而论，“公之私之，皆自心出，公则天下喜之，私则天下怒之”（注：（明）头陀真可：《长松茹退》卷上。）。然在世风日下的时候，往往公私颠倒，黑白不分，这也会影响到州县官的施政行为。对此，笔者将另文进行论述。
五
有明一代当过州县官的难以统计，在史志中，以此官擢者，事迹有见；以此官败者，亦多有所载；其平庸而事不突出者，大部分方志也记其姓名、出身、为官年月。在《名宦》、《官师》、《乡贤》等传中，每种方志总会有几人入传，而方志浩如山海，一个人尽其功力也不能遍阅。本人多年翻阅方志近四百余种，摘录州县官名录近万余人，其有事迹者才千余人，大多是记功和由此升迁的，可见编史志者多记功不记怨，更鲜见方志中为贪官酷吏立传的。不过在大计、按察中，动则罢免弹劾数百，其中州县官占大多数。可以说有关州县官记载很多，这就为我们研究州县官的施政问题提供很大的方便。在对这些资料整理归纳过程中，笔者认为有明一代州县官在施政问题上有以下特点。
第一，州县官施政受朝廷政策法令影响。朝廷对地方官员督促紧迫，州县官由此坏官和升迁的比例增大，其施政重点集中在朝廷督促的项目上。朝廷放松对地方官员管理，州县官因循守旧，政绩突出的少，保职求安的多，廉清循谨的鲜见褒奖，贪酷不职的也多能逃法网，州县政治渐趋腐败，朝廷权臣柄政，宦官弄权，州县官也不能致身于外，因此升迁者多，因此坏官的也多，阿谀与刚直的比例增大，黑白倒置的事件层出不穷，州县政治渐不可问。朝廷奖惩不公，姑息迁就，州县官因此失气者增多，以此失节者更多。
从总体来看，明代在开创期的吏治比较清明。一般认为这是朱元璋成功驾驭的结果。“太祖起闾右，稔知墨吏为民害，尝以极刑处之，然每旌举贤良以示劝，不专任法也。尝遣行人齐敕赐平阳令张礎，建阳令郭伯泰，旌其治行。又或因士民之请留良吏，辄进秩留任，并有坐事被逮，部民列善状上闻，亦复其官，且转加超擢者矣，而其人改节易操，则又重法绳之。所以激劝者甚至，故一时吏治多可纪。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。）
《明史·循吏传序》云：“洪武以来，吏治澄清者百余年，当英宗、武宗之际，内外多故，而民心无土崩之虞，由吏鲜贪残故也。嘉隆以后，吏部考察之法，徒为具文，而人皆不自顾惜，抚按权太重，举劾惟贿是视，而人皆贪墨以奉上司。于是吏治日蹙，民生日蹙，而国亦送以亡矣。后人徒见中叶以来，官方隳裂，吏治窳敝，动谓衰朝秕政，而岂知其先崇尚循良，小廉大法，几有两汉之遗风，且驾唐宋而上哉。”有人将明代分为开创(1368～1449)、腐化(1450～1521)、整顿(1522～1582)、衰敝(1583～1644)四个时期。亦有人根据这个分期将《明史·循吏传》出现的120名循吏进行统计，其中110名是在开创期，而衰敝期仅有1名（注：参见高寿仙：《明代官员考核标准与内容考析》载《明史论文集》，黄山书社，1994年。）。本人在查阅地方志时，把州县官的姓名、出身、籍贯、任期、升降处分、政绩等摘录下来，分别排序，发现地方志所收的循吏名宦虽以开创期为多（占百分这四十强），但在衰敝期也不为少（占百分之三十弱）。由此可见《明史》编纂者对明初吏治持肯定的态度，《循吏传》所收录的人也以明初为主。世界上不仅是黑白二色，而是多彩的，即使是在贪官污吏遮天蔽日之时，也曾有洁身自好的，而这些洁身自好者，往往会被歌颂，衰敝期收录循吏名宦居多，这可能是编纂方志人的这种心态的缘故。
有关循吏的标准主要是个人的“道德修养”，这是以传统道德为基准的。然在明代，“虽贵为卿相，必有一篇极丑文字送归林下（弹章）；虽恶如梼杌，必有一篇绝好文字送归地下（墓志）”（注：（明）徐学谟：《归有园尘谈》。）。查阅明代的传记、墓志、行状、表序等，莫不是如此，这就大大降低其可信程度。但在字里行间还是流露出许多问题，尤其是在地方志中，虽大多不记地方官因为什么去任，但从许多州县官未满三年之任就去职，有的一年连换三官的情况来看，在朝廷严惩贪酷和政治败坏时，地方官更换就频繁，坏官的多，升官者少；而在政治安定时期，地方官任期就相对稳定，升官和满任的就多，可见朝廷政治变化直接影响州县官的施政行为。
第二，明代对州县实行多头管理，管州县的官多，使州县官疲于应付各种关系，弄虚作假能得上峰欢心，一心政事反遭迫害，顺上者昌，逆上者亡，严重影响州县官施政，这也是导致州县政治败坏的原因之一。
一般来说，政出多头则导致下面无所是从，尤其是在政治败坏的时候，州县官出于保官求升、息事宁人、躲难避祸等目的，对上阿谀奉承，行贿钻刺，再加上来自多方的需索，必导致州县官对百姓的盘剥。这样便导致州县政治的败坏，使社会风气也随之一变。天启年间吏部尚书赵南星讲时政“四害”时指出：“一曰干进之害，二曰倾危之害，三曰守令之害，四曰乡官之害。”（注：（明）赵南星：《味檗斋文集、遗笔》卷一《敬循职掌剖露良心疏》。）此“四害”无一不与州县官有关。谢肇淛在论酷吏与贪吏时说：“酷吏以击剥为声，上多以为能；贪吏以要结为事，上多为所中。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一五。）黑白颠倒，使“四害”难除，政治更趋昏暗，政治昏暗使贪官污吏丛生，“以致豺狼满地，小民愁苦无卿，起而为盗”（注：《明经世文编》卷四五九，赵南星：《申明宪职疏》。）。
第三，明代正佐相互监督的制度在主官负责制加强的情况下渐失效用，导致相互监督机制失灵而彼此勾心斗角，州县正官看来是在本州县内趾高气扬，在实际上左右之人无不在窥测其短，更谋取而代之。
朱元璋在《大诰三编·臣民倚法为奸第一》中条列德安县丞陈友聪、莱阳县丞徐坦、溧水主簿范允等奸恶，都是抗拒府县催逼以致将府差枷杻拘监的事，其中两人凌迟示众，一人枭首任所。在《大诰续编·有司超群第九》中对怀宁县丞陈希文、宜兴县主簿王复春的持法不允、言府不公事加以褒奖。而在《循吏传》中，对南康县丞吴履对知县周以中的不良行为加以制止的事绩倍加赞赏，以致名士宋濂亲自为其作传（注：《国朝献征录》卷九六。）。这些案件和事情的发生，说明在明初佐贰官与正官分廷抗礼是比较普遍。而在明中叶则罕见佐贰官与正官分廷抗礼的事。乃至被时人认为佐贰官只是“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”（注：《海瑞集》上编，《兴革条例》。）。说明正佐相互监督之势已衰，而代之而来的是阿谀奉承而无所不及。
袁帙在谈贪赃枉法的问题时说：“今天下之凋敝，其最者莫若赃吏，而吏之犯赃者，多出于小官。自丞簿以下至杂流，其不贪者盖百之一二。”（注：（明）袁帙：《世纬》卷下《惜爵》。）小官犯赃者多，除上官卸责于下以外，还有杂以升进、上方需索、俸薄职贱等原因。既然上官常卸责于下，而升进希望渺茫，那么把持上官之短以自保，掠金钱以求实惠，则成为佐贰官的绝窍和指南。故此有“今佐领官所在贪肆害民，正官有缺，必令署事，入门即徵租税以图加收，日夜敲扑，急于星火，俗言署印如打劫，非虚语也”（注：（明）赵南星：《赵忠毅公文集》卷一四《朝觐事宜疏》。）。出现这种状况，可见佐贰官并不是“惟长官之听”而任人宰割的羊，他们也有自己的为官之道。
第四，明代乡绅士大夫势力强大，朝廷非但不予以限制，且借助他们对州县官进行监督，再加上乡绅士大夫上能达权贵，下能呼应乡里，州县官很难摆脱他们的束缚。在这种情况下，虽然有些州县官不畏强暴，却豪强，摧权势，但成功者少，失败者多，故大部分州县官与他们同流合污。
明代乡绅士大夫的势力强大，早已为明史学界所重视，对乡绅士大夫的研究也比较深入，并注意到州县官与乡绅士大夫相勾结的问题，但对州县官与乡绅士大夫的冲突则显得注意不够。做为州县官的主要任务是贯彻执行朝廷的政令，维持地方治安。在乡绅士大夫“亦多倚势恃强，视细民为弱肉，上下相护，民无所控诉也”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三四。）的情况下，人民铤而走险，走上反抗的道路。对于这一点，最高统治者是有所认识的，因此三令五申地加以制止，且对严厉打击豪猾的州县官加以奖励。在《循吏传》中，有不少就是因禁豪强而入传的，在地方志的《名宦志》中也多因禁豪强而入名宦祠的。但我们应该注意到禁豪强的后果，州县官不是自伤，便是两伤。可以说，明代州县官在对乡绅士大夫的利用和禁锢问题上的表现相当复杂，这也是有待于深入探讨的一个问题。
第五，自朱元璋采取民陈有司贤否，民拿贪官污吏进京，耆民奏有司善恶等措施以后，其后继者在加强对地方官监控的同时，注重民间采访。隶役走卒，乞丐无赖的舆论都可能影响州县官的前程。
赵翼在谈及朱元璋因部民乞留而留任的问题时讲到“郭琎为吏部尚书，虑其中有妄者，请核实。从之。自是遂为例（琎传）。郭登守衢州，坐累徵。耆老数百人伏阙乞留。不听。吴讷巡按贵州，将代还，部民诣阙乞留。诏不许（亦见各本传）。宣宗因刘迪、王聚之邀吏民保留，自后部民乞留者，率下所司核实。盖久则弊生，不得不随时变法也。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。）在这个问题上，明代走两个极端，要不是特重民意，部民请留颂德而嘉奖之，如赵翼所谈诸例；要不就是轻视民意，部民颂德请留而故贬之，如前所讲凤翔令王命之事。李维祯在讲明末风气时说：“乃今上之黜陟，与下之好恶时相左”（注：（明）李维祯：《大泌山房集》卷一六《棠阴善政叙》。）。在人治的社会里，人为的因素所起的作用颇大，尤其是专制政体下，能够决定人的命运的人的好恶是占决定地位的，顺从他们的意志，按照他们的好恶去办事，也是在这种制度下的一种必然现象。
总之，在专制政体下，君主和上级是处于支配地位，州县官则处于被支配地位。这被支配的人在自己的治下又拥有支配的权力，而自己支配的人又可能越过自己到支配自己的人那里去控告。州县官如何顺应这种政治结构，应付这复杂的政治环境，以达到自己的政治目的，则是州县官必须和应该掌握的技巧。在这种情况下，他们大概会出现以下几种可能。
其一，他们可能是野心勃勃而谋求个人私利的政治赌徒，要排除异己，邀宠媚上，以期谋取更多的权利；也可能是忠心耿耿而忧国忧民的忠良之士，要施展抱负，有所作为，乃至以天下为己任。
其二，他们可能是道貌岸然而作伪称善的欺诈高手，要施展计谋，博取声名，乃至口蜜腹剑，奉承百端；也可能是胸襟坦荡而严己待人的正直之士；要明于体用，详明正理，乃至虚己下士，不耻下问。
其三，他们可能是奴颜卑膝而谄媚取容的溜须惯手，要装腔作势，哗众取宠，乃至吮疽嗜便，献金送妾；也可能是贤良方正而不善逢迎的刚直之士，要教化正俗，以道谕人，乃至疾恶如仇，直颜犯上。
其四，他们可能是作威作福而志骄意满的权门新贵，要巧取豪夺，挥霍无度，乃至奢僭威福，敲榨勒索；也可能是谨小慎微而乍登此位的寒素之士，要儒雅自命，力保清白，乃至蠹衣布被，吃斋茹素。
其五，他们可能是久涉宦海而沉浮自如的官场老手，要明哲保身，看风使舵，乃至处事圆滑，滴水不漏；也可能是涉世尚浅而盛气未衰的有志之士，要振颓革弊，施展才华，乃至争强好胜，不屈势力。
以上诸种人和行为，对上下左右来讲，都存在威胁和不安。而对州县官来说，不使用一些手段，非但不能适应这种复杂的政治环境，而且还会断送自己的前程和性命，也就更谈不上施政。由此可见，州县官施政人为因素很多，有待于深一步发掘整理和研究。
【专 题 号】K24
【复印期号】1998年04期
【原文出处】《东北师大学报：哲社版》(长春)1998年01期第33～45页
【作者简介】柏桦 中国人民大学档案系 北京 100000
| 【内容提要】 | 明代州县官地位不高，但其施政良否，却关系国计民生之根本。因此州县官施政障碍之大小，也就直接关系到明代政治的清明与稳定。明代州县官的施政障碍主要来自于日益强化的君权、朝廷政策法令、上级官僚以及势力强大的乡绅士大夫等。这种多方面的牵制，使州县官既要在照顾到各种关系的基础上达到抚治一方的目的，又不得不考虑自身的利益，因而处于“两难”的境地之中。同时，州县官个人的气质、性格等心理因素在各种矛盾冲突中的反映与作用，使州县官的施政亦呈现出多棱多彩的特征。 |
一
百里之邑长，在官僚群体中算不上高官显贵，但也不是不值一提的官，其作用一直为历代最高统治者所关注。州县官的级别虽属于下之上等，但他们是朝廷命官，拥有一定的治理权，在本辖区内的地位最高，且有“小君”之称，号为“百里之侯”，故历代都不放弃对其选用和任命权力（注：《皇朝经世文续编》卷十七载阎敬铭：《请道府州县四项无庸减成疏》。）。
封建国家的权力和义务分配原则是：下级服从上级，地方服从中央，最后一切听命于君主，否则便有违君之命和乖上之罪。州县官在本地的地位虽高，且是荷朝命而治一方的首脑，负有一定的行政和政治责任，然实际上州县官本身在政事上是不能独专，没有独立的治理权，故顾炎武有云：“今日之尤无权者，莫过于守令”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）。即便如此，州县官负有“宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼”（注：《明实录》卷一六一。）等诸项使命，政不得不办，事不得不理，既无权又要办事，这正是州县官施政的难点所在。
早在汉代就有人论及为县令之难，认为县令责重权轻而待遇低下，文人雅士不屑为此官。及至明代，州县官难为的议论更多且广，其议论的重点主要是三个方面：一是“世愈降，官愈繁，政令纷然，守令欲举其职难矣！”（注：（明）王鏊：《震泽长语》卷上《经传》。）。二是“辟官、莅政、理财、用人，郡县之四权也。今皆不得以专之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）州县官权力有限，施政的阻力自然会增大。三是“北齐宰县，多用厮役。至于士流，耻居百里。五代选令，必有鄙猥之人。自古以来，以社稷民人所寄之庸琐者，有此二败。以今方古，得无同之。”（注：顾炎武：《日知录》，卷一三。）轻守令之选，塞守令升迁之路，则难激其上进之心。除此之外，还有如谢肇淛所讲为州县官的“八难”等诸多评论（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）。所论州县官之难，其一半是来自上方，一半则是自身和左右，其难都是来自人为，而鲜见来自政务。人为政治，这正是“人治”社会的必然现象。
在中国古代政治中，特别强调人的作用，以为“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（注：《礼记·中庸》）。而“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也，君子者，法之原也”（注：《荀子·君道》）。朝廷固有明法在，而在实际上是依靠于人。以严刑峻法而治国的朱元璋，一面广泛制定法规，一面强调人才的作用。法是不变之法（注：《皇明宝训》卷三。），人是常变之人。在不变之法不足以应付日已变化的社会时，可以用例为一时权宜。在统治者看来，以不变之法应常变之人，以权宜之例应变化的社会，只要驾驭得法，即可达到治理。而这种治理必须是建立在人治的基础上，正如朱元璋所讲：“构大厦者，必资于众工，治天下者，必赖于群才。”（注：（明）余继登：《典故纪闻》，卷五。）
人治的因素在于人，人的品质、信仰和心理活动，必然反映到政治上；政治和社会等方面的压力，又直接影响人的品质、信仰和心理活动。在这种情况下，人和政治密不可分，交互作用。从这种意义来看明代州县官的施政行为和动机，则具有普遍意义。
君主专制政体需要的是臣民的畏惧和服从，要的是下级必须服从上级，不允许有丝毫违误；而君主和上级之所以能使臣民和下级畏惧和服从，所依赖的是刑赏二柄，刑以戒之，赏以劝之。诱之以利，刺激人的欲望；施之以法，扼制永远不能满足的欲望，正是统治者驾驭整个官僚机器的最基本手段。
在专制政体下，官僚的权力主要来自君主，是一种“主卖官爵，臣卖智力”的雇佣加主仆关系，君主以刑赏二柄驾驭臣下，操官僚生死荣辱于手中。对官僚来说，权力的中心来自君主。为了获取更大的权力，为了在众多官僚竞争中获胜，他们向君主借用权力，达到自己的政治目的，就成为他们图谋的重点所在。州县官身在外地，似乎与皇帝关系不大，但在其所处的环境里也有权力的中心，也有自己的政治目的和图谋重点。在政治、社会、思想、文化及生活习惯等环境制约下和趋利避害的共性基础上，再加上人本身的素质因素，也就造成相同的州县官有不同施政方法。在不同的政治圈子里，这些不同的施政方法，既有共同的政务，又有不同的政治手段。前者是很少变化的，后者则是经常变化的。
很少变化的政务之中，在不同的时期有不同的重点；经常变化的人，在不同政治环境有不同的心理表现；而这些又是直接关系州县官的施政行为。
二
明代州县官职责繁杂，仅《明史·职官志》就列有赋役、养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷孤、稽保甲、严缉捕、听狱讼、致贡等十余项。明人叶絅的《惠安政书》十二卷，所言图籍、地理、版籍、乡约、里社、社学、保甲等事，其讲政务顺序是：田土（附屯田）、户口（附清军）、贡赋（附鱼课、盐课）、力役、驿传、巡检、里社、学校、保甲、赈灾等事。而事关州县官处分事项则有公式、降罚、升选、举劾、考绩等数十项。清代康熙时期的黄六鸿的《福惠全书》“自筮仕以迄升迁，为部一十有四；自谒选以迄辞上官，为条二百一十有九；于钱谷刑名之大，又分析为条一百一十有九”（注：（清）黄六鸿：《福惠全书·自序》。）。明成祖在永乐十五年曾命令礼部“移文中外诸司，一尊成宪，爱恤军民，必崇实惠，且以农桑衣食为本，必及时劝课；学校育才之地，必加意劝勉；赋役必均平，科征必从实，祭祀必诚敬，刑狱必平恕，孝顺节义必旌表，鳏寡孤独必存恤，材德遗逸必存举，边徼备必严固，仓库出纳毋侵欺”（注：《明太宗实录》卷一九四。）。这是重申太祖制定的《到任须知》。《到任须知》是朱元璋颁布规范性的法令，其中列举地方官应办理的事务有三十一款，号称是“为官之机要”。
州县官职繁任重，本州县的事无不在其职内。金代制定《辟举县令法》云：“以六事考之，一曰田野闢，二曰户口增，三曰赋役平，四曰盗贼息，五曰军民和，六曰词讼简”（注：《金史》卷五五《百官志一》。）。六事课吏至此成为考核地方官的标准，也成为地方官的要责和施政的重点所在。朱元璋在开国之时就曾讲：“元以六事责守令，徒具虚文。今丧乱之后，中原草莽，人民稀少，所谓田野闢、户口增，此正中原今日之急务（注：《明太祖实录》，卷三七。）。主张因地制宜地治理地方。后来制定《到任须知》和《责任条例》，因事事具备，而事关功效的，实际上还是“六事”，故朱元璋认为：“州县之官，宜宣扬风化，抚安其民，均赋役，恤穷困，审冤抑，禁盗贼，时命里长告戒其里人，敦行孝悌，尽力南亩，毋作非为，以罹刑罚。行乡饮酒礼，使知尊卑贵贱之礼，岁终察其所行善恶而旌别之”（注：《明太祖实录》，卷一六一。）。在明代中期出现的“学校、田野、户口、赋役、讼狱、盗贼之六事者，乃国朝督崇守令典”（注：（明）林希元：《林次崖先生文集》卷九。）的说法，乃是从考课的角度生成的。“六事”重在考课，当然是地方官施政的重点所在。但从州县官的权责来看，其所司无逃乎吏、户、礼、兵、刑、工之事，故有“六部之事系于一人”之说。
从州县官施政来看，“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务”（注：（清）黄六鸿：《福惠全书·自序》。）。其大者当然是重点。一般来说，钱粮之中以户口、田产、漕运、杂派、徭役、房产等为主；刑名之中以命案、盗案为大，次者逃亡、奸情，其户婚田土，偷蒙拐骗亦不可轻。教养之中以宣论、学校、崇祀等为主，以劝善禁邪为辅。风俗之中以敦节俭、倡礼仪为主，以戒赌博、毁淫祠为辅。
综而言之，大者关乎州县官的前程，而钱谷刑名最为重要，因朝廷和上级考核多以钱粮多寡，刑当讼理为基准，其核心实质是征税派役和平理狱讼。讲钱粮必有征比，征比则在户口田土，究其根本，应在安抚民人，劝课农桑，故朝廷总是三令五申地要求“务在兴民之利，除民之害”（注：《大诰续编·常熟县官乱政第四十九》。）。民安而国宁，国宁而何忧天下不定。正如朱元璋所云：“保国之道，藏富于民，民富则亲，民贫则离，民之贫富，国家之存亡系焉。”（注：（明）余继登：《典故纪闻》，卷四。）通览《大明一统志》之《名宦传》所登录的州县官的政绩，在洪武时期，安抚流民、开垦田土、劝课农桑等是进入名宦的基本条件。然而，前者是见功甚慢的政务，在明初期地方官多久任的情况下，在这方面下大气力，乃是安身保位的长策，而在州县官的任期有限的情况下，能在这方面下大气力的人终是不多。而催科征比来的快，且易见实效，故州县官办事无不以此为先。
讲刑名必及狱讼，狱讼则在审断。州县官的重要职责之一是在理刑问案，虽然有佐贰协理刑名，但作为主官，必须亲自问案定狱，书写判词，这也是州县官所必备的才能之一。再者，州县官所写的判词必须申报上级批准审核，上级也多以此来作为考核州县官的实据，更何况御史巡行也多以查刑名为举劾的凭据。这样一来，州县官就不得不将刑名作为要事来办。刑名之事虽鄙琐不堪登大雅之堂，然一案办好，足以扬名于天下。名声一起，当然对州县官本人的前程有利。
钱谷刑名易见功效，但只是保官求升，难以扬名，若欲留名，当以修建最易见时效。我们在一些地方志的金石志中可以看到许多碑记，多是某官倡修某事，其中以歌功颂德者居多，为官者无不将自己姓名镌刻其上。正如谢肇淛所讲：“余当为人作志传矣，一事不备，必请益焉；一字未褒，必祈改焉；不得则私改之耳。当预修郡志矣，达官之祖不入名贤不已也，达官之子孙不尽传其祖父不已也；至于广纳苞苴，田连阡陌，生负秽名，死污齿烦者，犹娓娓相嬲不置。或远布置以延誉，或强姻戚以祈求，或挟以必从之势，或示以必得之术。哀丐不已，请托行之；争辩不得，怒罢继焉。强者明掣其肘，弱者暗败其事。及夫成书之日，本来面目十不得其一二矣。嗟夫，郡乘若此，何有国史哉！”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）从不放弃身前身后名的官僚们，在修建问题上大多怀有个人动机，而明朝官僚更甚。无怪乎陈懋仁在看到泉州《万安桥记》仅153字时感叹道：“可见古人不肯擅美如此！”（注：（明）陈懋仁：《泉南杂志》卷上。）由此可知当时官僚争功博名之风甚盛。
上有令下必有应，上有所赏下必有争。凡上方提倡而又有奖励和惩罚的事，州县官也是乐行而不敢怠的。朱元璋建国伊始，即令全国府州县建立学校，认为“此最急务，当急行之”（注：《皇明宝训》卷一。）。对积极兴建学校的地方官给以不次升赏，且将学校作为考课州县官的重要前提。笔者翻阅百余种地方志，发现在洪武时期的名宦功绩中，近乎一半有崇学建校方面的事，而在永乐以后则渐渐减少，至成化、正德时又渐见增多，嘉靖以后又见少且鲜有因此事而入名宦志的。
总之州县的事务繁杂，事事均关乎州县官的命运。同样的事在此州县可成人之美，在彼州县则害人之深。不同的人在处理相同的事时，其结果也会迥然不同。
三
按中国古代“君临之术”的理论，君主应该以六柄、四位、七术、察六微、两手等，作为驾驭国家机器、驱役全国臣民的手段。所谓六柄，即：生、杀、富、贫、贵、贱。所谓四位，即：文、武、威、德。所谓七术，即：众端参观、必罚明威、信赏尽能、一听责下、疑诏诡使、挟智而问、倒言反事。所谓察六微，即：权借在下、利益外借、托于似类、利害有反、参疑内争、敌国废置。所谓两手，即：刑、德。
上述手段只是君主单方面的驾驭之术。然而，任何事物都不可能是单方面的，君主所面临的群臣甚多，十人十色，难以划一。管子将之分为法、饰、侵、谄、愚、乱、奸臣等七类对君主不利的臣僚（注：《管子·君臣下篇第三十一》。）。荀子将之分为态、篡、谄、顺、功、忠、谏、辅、圣臣等九种臣僚（注：《荀子·臣道》。）。唐朝赵蕤将臣僚分正邪两种各六类，其“六正”是：圣、大、忠、智、贞、直等臣；“六邪”是：具、谀、奸、谗、贼、亡国等臣（注：（唐）赵蕤：《长短是非篇》。）。此外散见各论的还有良臣、拂臣、诤臣、社稷臣和国贼等等不一而足，他们对付君主各有其“臣奉之道”。由此可见，在君主身边聚集着各种各样的人，君主与臣僚，臣僚与臣僚之间构成一种错综复杂的政治关系，这里面到处是陷井，处处有危机，无论是君还是臣，稍有松懈，便有罗难致祸的危险。这也仅就君臣上下的政治关系而言，而州县官的政治关系则较君臣上下的政治关系更为复杂。因为其是处在上下左右包围之中，受到多方制约，况且是在“而上、而下、而旁交，而凡百垂涎于令，小不如意，辄怪言怒色，坠渊之计行焉”（注：《海瑞集》下编，《赠黄村赵先生升靖安大尹序》。）的复杂政治环境下，州县官除不能有半点疏忽和松懈之外，还应具有应付上下左右的能力。
在这种复杂的政治关系下，州县官的施政行为必然会受到各种阻力，遇到许多意想不到的障碍。这些阻力和障碍来自上下左右，无不与州县官施政有关。除此之外，还有来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍。
其来自上方的阻力和障碍：可以说上至朝廷，下及府州，架屋叠构，都能干涉州县事务。
首先是来自朝廷的阻力。按海瑞所言：“上而朝廷，吾父母”（注：《海瑞集》上编，《知县参评》。）。朝廷既指皇帝，也包括中央各部院衙门。即为父母，其命不得不从，虽然有些正直而强项的州县官的态度是：“承乎上焉，必凛凛以畏，则获乎上，虽不敢公拒，则亦不曲从其非理之命也”（注：《海瑞集》下编，《今箴》。）。而做为“朝廷，礼法之所自出，天下之所瞻视”（注：《明太祖实录》，卷八五。）。容不得臣下阳奉阴违，即便是非理之命，也不愿意下面拒不执行或有所指摘。
明王朝实行的是高度专制主义中央集权制度，在这种情况下，国家是以君主为中心，从中央到地方层层控制的统治机构是君主实行统治的工具。为达到君主“独制四海之内，聪智不得用其诈，险躁不得关其佞，奸邪无所依。远在千里之外，不敢易其辞；势在郎中，不敢蔽善饰非。朝廷群下，直凑单微，不敢相逾越”(31)的专制理想王国，充分发挥君主的作用，朱元璋在总揽大权的情况下事必躬亲，按他所说：“朕历年久而益懼者，恐为治之心有懈也。懈心一生，百事皆废，生民休戚系焉。故日慎一日，惟恐弗及。”（注：《皇明宝训》卷一。）他自始至终不放弃权力，认为统治权力必须由君主独占和完全控制运用，但凡有一分可能，绝不容许被分割，那怕是一州县事，在他力所能及的时候，都亲自发号施令。仅从他颁布的大诰初、续、三编204条来看，事关州县的条目占一半以上，可见其对州县政事的关心。
君主直接干涉州县政事，对州县官施政的影响很大，尤其是在朱元璋重点治吏的情况下，动不动便以诰令诏书等形式颁布天下，这不但使州县施政重点随着诰令诏书而转移，也影响着州县官的施政行为。例如，朱元璋颁布《大诰》，允许民陈有司贤否，凡“害民取财”、“有司不才”、“清廉直干”、“抚民有方”等事关州县政事的，均许民连名上奏（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。），对民持诰擒拿奸恶官吏赴京的给以重赏（注：参见《大诰续编·如诰擒恶受赏第十》。）。这样就造成两方面后果，一是州县官在民强官弱的情况下，不敢正常办事，反过来“惟县民瞻”，“乞怜哀免于老民”（注：《大诰三编·县官示免于民第十七》。），使民对官“若待盗贼犬豕，似难以训”（注：（明）陈继儒：《真珠船》卷二《浮粱二令》。）。这样上有督责，下又不好驾驭，上下均不好交待，平添州县施政之难。二是使州县官利用民力，诱迫民为自己保奏，以开通宦路或避免惩处（注：参见《大诰三编·有司逼民奏保第三十三》。）。提高民权，固然在封建社会是难能可贵的而值得称赞的，但在专制政体下，不治其本源，专求其表面，虽可得到一时之治理，但难持久，“盖久则弊生”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。），而且所带来的后果，往往更坏。明人谢肇淛曾讲：“从来仕宦法网之密无如本朝者，上自宰辅，下而驿递巡宰，莫不以虚文相酬应，而京官犹可，外吏则愈甚矣。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）弄虚作假之风随着专制程度提高而手法也更加巧妙了。从三编《大诰》所讲州县官犯罪的事例来看，虚出实收、受赃行贿者有之，盗改文书、冒告文引者有之，结交内侍、奉承上官者有之，掩非饰过、昧己谩人者有之，逼民誉己、同恶相济者有之，上不能清理、下妄生枝节者有之，等等不一而足，在洪武时期就“百弊丛生”，正所谓：“法虽密于牛毛，而人深于九渊。”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）网得小鱼烂虾，漏去鲸吞横蟹，这正是只治其表而不治其里的必然结果。
朱元璋废除丞相制度，以六部分领庶务，六部权重一时，而后内阁生成，承担代替皇帝草拟诏令诰敕，起草批复奏章的“票拟”工作，致使阁权渐重，至洪宣之后，其首辅“偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳”（注：《明史》卷一○九。）。在让内阁“票拟”的同时，皇帝又使用宦官司礼监太监代替自己“批红”。因此，内阁虽号辅政，但往往要受宦官的钳制，实际上形成双轨辅政机制。在这种情况下，首辅权势大，则宦官阿谀首辅；宦官权势大，则首辅奉承宦官，两种机制的实权迭相消长，既相互排斥又紧密勾结和配合。这两种权势虽都集在中央，但其能量却不局限在京城一隅，而是直接影响全国，势必也会影响到州县官的施政行为。如严嵩专权，“虽州县小吏，亦以货取抚按之岁例，致有司递相奉承，而民财日削”。阉宦魏忠贤专权，天下为之建生祠。这些无不影响到州县官的施政行为以及为官作风。清代史学家赵翼在谈明代货贿问题之时指出：“是可知贿随权集。权在宦官，则贿亦在宦官；权在大臣，则贿亦在大臣。此权门贿赂之往鉴也。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三五。）这些权臣巨珰，凭借皇帝的权力，舞权弄法，顺昌逆亡，其影响范围自然波及全国，而州县官亦不免卷入其流。
中央部院事权所在，对州县事务既有指导又有干涉。仅以经费来说，“由宗庙以至庶司百府，咸取给之，（州县）若日入不为额，而出焉无经，畴能谋之耶？”（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷一五。）额定的经费，分文不能少，按季奏报（注：（明）祁彪佳：《祁彪佳文稿》载《祁忠敏公揭帖》。）；尚有常例，更是耽误不得；而各种名目的需索，则难以名状（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷二○。）。至于部差、院使等奉部院之命行于各地的，其当冲要的县，对于这些差使，“正官无远近必亲往，加以奔走守候，尊卑酬应，带星往返，惟日不给，是劳之不暇节，非廨之不广也”（注：（明）沈榜：《宛署杂记》，卷二。）。仅是应酬就使州县官难有精力办理本地事务，更何况这些差使并非仁人君子，欺凌需索又乃是常事。在朱元璋重典治吏时，差使人越礼犯分的问题就很突出，朱元璋把此列入《大诰》，明令“若六部、都察院、在京诸衙门及驾前校尉、力士、旗军、行人等，非捧制书，止受批差，敢有似前越礼犯分者，许所在长官实对入递”（注：《大诰·差使人越礼犯分第五十六》。）。但这些差使都是奉公事而出，且以所在权力轻重为软硬。软者以诽语伤之，见报于将来；硬者以强势胁之，见报于当时（注：（明）王世贞：《觚不觚录》。）。即便是遇到强项之令若海瑞者，将欺凌之事付诸公案，其差使人之罪也仅是公罪，最多是杖六十而已（注：《明律》卷一二《礼律·公差人员欺凌长官》。）。处分从轻，实际上是承认这种以公事而横行于州县差使人的不良行为是合法的，州县官逢迎自然也是难免，这不但败坏官场风气，而且影响到州县政治。
阁臣、貂珰、中央部院，虽与州县有关，但毕竟还不是直接统帅，中间还相隔一定距离。故此，虽事关州县官的前程，尚不至使州县官立见荣辱。直接关系州县官切身利益和荣辱的，当然是与地方事务有关的督抚、巡按、藩、臬、道、府、州等职在考察督责的监察官员和上司们。
明代督抚制度经过一个萌发、形成和发展过程，在中叶以降，基本形成制度，其名虽列在督察院系统，而实际已起到地方大吏的作用。嘉靖时，“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓库、城池、堡隘、兵马、军饷及审编大户、粮长、民壮、快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”（注：《明会典》卷四○。）成为地方上举足轻重的重要职官。总督成为制度比巡抚制度要晚一些，此职一出现就具有“总领一方，节制文武”的权力，后来发展到“巡抚以下并听节制”（注：《明史》卷二○四。）。督抚制出现以后，藩、臬二司考察所属，均要经过督抚审定，然后再申送部院。更何况“督抚带风宪之衔，不独地方利弊可言，即朝廷大政无不可入告”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。在地方事权相对集中在督抚身上，尤其是在地方官的考课和弹劾决定权基本操之于手的情况下，州县官不得不畏之如虎。本来州县正官参谒督抚不行跑拜礼，按海瑞所讲，同为官员，彼乃“长兄弟”而已，但自督抚基本定制以后，“守令不问贤不肖，惟以奉承为臧否，跪拜频仍”（注：《明经世文编》卷一○○○。）。更有甚者乃“卑谄无所不至”（注：《明史》卷三○六。）。在这种情况下，州县官的施政，既使是督抚不加左右，州县官也难免望风承应。
巡按是都察院派遣出巡地方的监察御史，其“代天子巡狩，所按藩服大臣，府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”（注：《明史》卷七五。）。论级别，巡按御史不过正七品，与知县级别相同。但其“任纪纲之职，受耳目之寄，纠劾百僚，肃清庶政。巡按一方，则御史朝廷所差，序于三司之上”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。其位既尊，其权更大。按巡按出巡事宜规定，其有倚重监司、分道巡历、委任府佐、审取官评、督责县令、整饬纪纲、详慎审录、亲审词状、拿问官员、严禁访察、躬行节俭等十余种权力，几乎涉及所有地方事务。尤其是纠劾督责、拿问审评之权，不但直接关系到州县官的施政，而且关系到州县官的命运。如天顺朝，李纲巡按浙江，劾去官吏至四百余人（注：《明史》卷一五九。）；嘉靖朝，胡宗宪巡按口北、湖广、浙江，所到无不举劾和荐举“有司官员”，且直接提出处理意见，并且对布政使以下的府、州、县官员施加评语、考定政绩（注：参见日本德山毛利家藏《三巡奏议》。）。巡按直隶的李新芳因小误竟笞广平知县周谧，知府报不平，李新芳竟派遣推官去擒知府，且能调兵三千以助（注：（明）朱国桢：《涌幢小品》，卷二五。），可见巡按之权势显赫。
藩、臬二司，即承宣布政使司和提刑按察使司。其“布政使掌一省之政，朝廷有德泽、禁令，承流宣播，以下于有司。凡僚属满秩、不称职，廉其称职，上下其考，报抚、按以达于吏部、都察院。”“按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部院”（注：（清）孙承泽：《天府广记》，卷二三。）。他们是本省的主要长官，也是本省州县的顶头上司，自然操州县于手中。在明前期，二司权力很大，如洪武十八年，浙江按察使陶晟，“将会稽县知县凌汉，吹毛求疵，入狱收监五月有余，有罪无罪，并不与决，故意枉禁凌汉”（注：《大诰续编·枉禁凌汉第三十一》。）。明中期以降，抚、按权重，二司渐变为承行之官，但在例行公事上，仍左右着州县。
守巡即分守道和分巡道。分守道以布政司参政、参议领其事，掌“派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事”（注：《明史》卷七五。）。分巡道以按察副使、
事领其事，掌“凡贪官污吏，蠹政害民，及一切兴利除害之事”(63)。凡州县政务无不经手盘查，必要时还亲自督帅州县以完成某些要务，既是监察官又是政务官，具有双重身份，故于州县施政关联颇大。府州即知府和（直隶州和辖县州）知州。府州是州县官的直接上司，不但负责州县官的政务考核，而且凡州县事务无不在其管辖范围之内。故时人认为：“府，非州非县，而非县之政，无一不与相干。府官，非知州知县，而知州知县之事，无一不与相同。是知府一身，州县之领袖，而知州知县之总督也。”（注：（明）吕坤：《实政录·知府之职》。）州县官施政必须通告知府，经知府认可方能实施，所谓“县百事统于府，旧例，小有故，必参谒”（注：《海瑞集》上编，《知县参评》。），凡事都要通告知府而后行。
明人在论州县官时，多为州县之无权而倍受掣肘而鸣不平，认为：“汉以来重守令。守令亲民，得行其职，故当时循吏为多。”逮至宋元，守令难行其职，而“我朝沿其制，改为布政使司。各省布政使二人、参政二人、参议二人、按察使一人、副使二人、
事二人，又有都御史统之，岁命御史按之，又多于宋。世愈降，官愈繁，政令纷然，守令欲举其职难矣。”（注：（明）王鏊：《震泽长语》卷上《官制》。）州县的直接和间接上司很多，仅此就足使州县官应酬之不暇，岂能专心于政务。其来自左右的阻力和障碍：主要是州县官的僚属和境内乡绅士大夫。这些人看来是州县官的属下和治民，但州县官除不能不对他们施以官威以外，还或多或少地要看他们的颜色行事。
州县正官在本州县内享有最高的尊荣和地位，在本州县内是第一等级，佐贰官是第二等级，属官和教职是第三等级，杂职是第四等级，吏属是第五等级，胥役是第六等级，这是以他们的职权责利为标准划分的（注：参见拙著《试论明代州县官吏》，载《史学集刊》1992年第2期。）。称得上左右的是第四级以上的官吏。
佐贰官是州同、州判、县丞、主簿，按职责规定，他们分掌粮马、水利、河防、巡捕等事。他们有自己的办公衙署，而且分厅治事。按规定：佐贰官对本州县事务有发言权，可以不时约见正官商讨州县政务，在与正官发生冲突时，还可直接上告，州县正官不得不待之以礼（注：《大诰续编·有司超群第九》。）。由于明代重正官而轻佐贰，在中叶以降，大部分佐贰官“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”（注：《海瑞集》上编，《兴革条例》。）。更有甚者被上官和正官“役使谴呵，无殊与隶”（注：《明史》卷二二六。）。即使是如此，正官对佐贰官也不得不防范，也不便直接发生冲突，因弄不好，往往两败俱伤。如宁阳知县孔公朝，“坐与同僚饮酒分争，并遣戍”（注：《明史》卷二八一。）。
属官是吏目、典史、教官、医、阴阳、僧会、道会以及巡检司、驿、税课局、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所的巡检、驿丞、大使、副使等。他们定期向州县正官参谒行礼，汇报事务，如有过失，除教职以外，正官可以进行责问行杖的处置。这些属官看来位卑权轻，但他们分管诸事无不与州县正官的政务相关，在正官办事不公的情况下，他们也可以上诉（注：《大诰续编·吉州科敛第五十七》。）。这些属官熟悉正官所作所为，且深知内情，正官对他们虽可待若吏胥，但不会滥施淫威，免得两败俱伤。
乡绅士大夫，简称乡士夫，也就是缙绅，是那些有官职功名或致仕丁忧官僚居乡而有声名的人士，朝廷在法律上赋予他们一定特权，因此能够影响地方事务。从地方官与乡士夫的关系角度来看，他们之间有一种共同和不共同的利害关系。其共同的利害是地方官必须得到乡士夫支持方能顺利施政，乡士夫也要地方官的保护方能使自己的经济利益不受损害。其不同的利害关系是地方官向乡士夫需索过多，必然伤害乡士夫的经济利益；乡士夫横行乡里，必然防碍地方官施政。双方处在既对立又统一的矛盾体中，彼此在承认对方难治的同时，也承认对方易治，基本上是因人而异。
其来自下面的阻力和障碍：主要是吏胥、里老、百姓人等，对这些被州县官称为“子姓”而在治下的人，州县官以“父母”居之。按中国传统道德，父尽其慈，子全其孝，总的要求子服从父；但也有小杖则受大杖则走的父不仁子不爱的辩解。以这种关系来看，州县官来自下面的阻力和障碍，主要是其自身的原因。然而，这种建立在政治基础上的治人与被治的关系，不可能是父母子女之间的简单伦理关系，用父子之道是不能解释清楚的。
吏胥，即州县衙门内的书吏和衙役。论地位，他们只是国家征上来的劳役，时人以狗吏、贱隶称之，长官视之为奴仆则为贤能臣（注：《大诰·胡元制治第三》。），长官施之辱骂笞杖则为善驾驭（注：《明太祖实录》，卷一○八。）。论权力，他们不过在衙门内抄写奔走，只有办事的责任而无决策之权力。其地位低下，权力微弱，但州县官行使权力又离不开他们，以常换客乡之官而临常在土著之吏胥，本来就不是一件容易的事，若再遇到吏胥“上恃官府之威，下怀肥己之奸”（注：《大诰三编·巡阑害民第十六》。）的事，非但害民而且坏官。如果遇到险恶吏胥，“官之长短反为吏把持，噤莫敢出声”（注：（明）林烃：《林氏杂记·宦游纪》。），本官反成傀儡。所谓“官看三日吏，吏看十日官”，官与吏胥既有着荣辱与共相互利用，又有驾驭与挟持的关系，吏胥乃是新到任的州县官施政第一难。
里老，顾炎武将之称为乡亭之职。朱元璋曾“命有司择民间高年老人公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官”（注：顾炎武：《日知录》，卷八。）。本乡的“谁贫谁富，谁困苦，谁逃流，谁人钱粮多寡，谁人丁口消长，彼尽知之”（注：《海瑞集》上编，《里长参评》。）。明智的州县官往往“置酒设礼，咨便事，阨塞户口强弱之处，民所疾苦，可施行受记，条其对详”（注：（明）叶絅斋：《福惠全书·自序》。），以为自己施政的参考。朱元璋曾规定：“自布政司至于府、州、县官吏，若非朝廷号令，私下巧立名色，害民取财，许境内诸耆宿人等，遍布乡村市井连名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更贤育民。及所在布政司、府州、县官吏，有能清廉直干，抚吾民有方，使各得遂其生者，许境内诸耆宿老人，遍布乡村市井士君子人等，连名赴京状奏，使朕知贤”（注：《大诰·民陈有司贤否第三十六》。）。这本是上可促使官廉，下可有益民众的“好事”。在专制政体下，要完善这种自下而上的监督非但不可能，而且还会成为弊政。在朱元璋颁布的《大诰三编》中就已经出现耆宿不贤、县官求免于民、有司逼民奏保等弊，更何况“比年所用，多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭籍官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏”（注：《日知录集释》卷八《乡亭之职》。）。他们与州县官也是对立的矛盾统一体，与州县官的施政密切相关。
百姓人等，也就是所辖的部民。民有四种，士、农、工、商。这里的“百姓人等”，是指在国家法令规定上没有特权，既受政府控制，又受特权阶层欺压的一般地主、商人、自耕农、手工业者、佃农、佣工、僧侣、贩夫、巫医、乞丐等，而将倡、优、隶、卒、奴仆等“贱民”除外（注：《古今小说》卷二七《金玉奴棒打薄情郎》。）。他们是政府赋役的主要承担者，但成份最为复杂。有的可以通过科举或捐纳而取得职官和功名，步入特权等级；也有贫无立锥之地，沿街乞讨的。他们对官府和特权阶层，既畏惧又痛恨，既艳羡又嫉妒。站在州县官的角度，若将这些百姓人等摧剥太峻，有可能造成官逼民反，毁掉自己的前程。更何况上峰往往避开州县官而“窝访”（注：参见和田正广：《明末窝访の出现过程》载《东洋学报》12卷，1980年。），以致“生杀与夺之权，不在朝廷，不在按院，而在无赖奸民之手矣！”（注：（明）杨东明：《山居功课》卷六。）载舟覆舟道理寓于其中。正是：上立限而催逼紧急，下难完而惊骇逃避，这也是州县官驭民之苦衷和施政之难点所在。
来自州县官本身的出身、能力和性格等方面阻力和障碍：明代官僚在为官处事方面有许多心得，散见于各种笔记中，其中不乏高见。如“正以处心，廉以律己，忠以事君，恭以事长，信以接物，宽以待下，敬以处事。此居官之七要也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。“为民牧者，以子弟视其民，则民未有不以父母视之者也。以生徒视其民，则民未有不以师长视之者也。以鱼肉视其民，则民未有不以虎狼视之者也。”（注：（明）薛应旗：《方山纪述》卷三。）“前辈教人居官，廉不言贫，勤不言劳，爱民不言惠，锄强不言威，事上致敬不言屈己，礼贤下士不言忘势，此其所以于官箴无忝。”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷下。）诸如此类，不胜枚举。这些官箴要求州县官放弃自己性格，克制自己的欲望，恪守封建礼法，但也不免陷入自我矛盾之中，更何况社会风气败坏，往往是颠倒黑白，“邪者贪者之用术愈精，以欺吾之耳目；而正者清者之行已或疏，反至于遭吾之诟议”（注：（明）袁中道：《珂雪斋集》卷二○。）。在这种社会里，刚者“掣于上下，不得行其志”；循良者“有活民之心而民终不能活”（注：（明）李介立：《天香阁随笔》卷一。）。复杂的心理在复杂的社会中的表现更加多棱多彩。
由上可见，州县官在施政方面存在许多阻力和障碍，处在这承上启下的位置，在“不由以擢，则由以败”（注：（明）王琦：《寓圃杂记》卷三《记守令》。）的宦途上，布满了荆棘，而且到处是陷井。当时流传谚语云：“破家县令，灭门刺史”（注：（明）敖英：《东谷赘言》，卷上。），可见在这个职位上的风险之大，真乃是为是官者，“于愚夫愚妇，皆当敬以临之，不可忽也”（注：（明）薛瑄：《薛文清公从政录》。）。
四
明代的考课按贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨等“八法”评定等差，然后分称职、平常、不称三等以定黜陟。贫、酷削职为民，浮躁、不及降调，老、病致仕，罢软、不谨冠带闲住（注：《明史》卷七一。），按考课的内涵，是对在职官吏的官箴政绩和功过的评定，与官吏的施政行为息息相关，前所讲“八法”是针对官员的过错和失误而制定的处置，而对官员循良和功德没有涉及。应该说奖惩是相对的，有处置的“八法”，就应有相对的“八赏”，这种奖赏虽然不如“八法”那样具体，但从各种奖赏事例来看，多为“八法”的反面，如有贪婪就有廉洁，有酷暴就有循良等，这些也是与官吏施政行为息息相关，奖惩在专制政体下，虽很难说是公正，但它基本上反映出当时的政治状况，同时也反映出当时的社会风尚和各种人的心理，本来施政行为是一种由政治和人综合而成的现实表现，不同的人在处理相同的事务，所产生的效果也不同。
按当时对州县官考最的评价标准，贤能的州县官应具有奉公守法，不避权贵，呵护子民，清廉自持，善理繁剧，明于公断，招抚垦殖，捕盗招亡，设学施教，歼寇全城，息讼止争等要素（注：参见吴智和：《明代的县令》六《贤能知县具备要件》，载《明史研究专刊》第七期。）。而被举劾的州县官则以“八法”为标准，应具有贪酷显著，残暴有害，罢软无为，才庸琐碎，柔佞贪鄙，衰病相侵，蠹政殃民，科扰太烦，怯弱无能，弃城出逃，坐视民殃，滥受民词，课士无方等恶迹（注：参见德山毛利家藏《三巡奏议》中举劾有司官员之弹劾用语。）。这些都应与州县官的施政行为联系在一起，而实际上往往与他们的施政行为相脱节。例如，成化时，建平知县邵蕃，为官“务求安辑之道，乃清以律己，公以御物，有利罔不与，有害罔不除，众瘼悉蠲，群情大洽，六年而政绩显著，荐交上，皆曰江南治行第一。”以此行取为监察御史，开出仕宦坦途（注：《国朝献征录》卷九四。），而凤翔知县王命，“视民如子，稍有痛痒，即思为爬搔之，抚摩之；视官事如家事，靡利弗与，靡害弗除；薄于为身而劳于为民，苦于厚下而俭于奉上，盖三载如一日，关西以语循良者，必君为高第。”政绩与邵蕃不相上下，可三年课绩，非但没升其官，反而得到降级处分，恼气之下，竟病卒于任（注：《国朝献征录》卷九四。）。由此可见，这些标准和要素都是人为的，所谓“有治人，无治法，为政者当求其本”（注：（明）叶权：《贤博篇》，中华书局1987年版，第35页。），这个“本”就在于人治。
面对“而上、而下、而旁交，凡百垂涎于令”的险恶环境，不同的州县官采取不同的施政手段以适应千变万化政治风云。
以向上而论，州县官施政得到上方的掣肘最多，而州县官应付上方的方法也最多。以号称强项的州县官来说，他们“不怕死，不要钱，不吐刚茹柔”（注：（明）何良俊：《四友斋丛说》卷一三《史九》。），敢以身家性命对上而搏，不达目的誓不罢休。如平江知县夏子谅，“有治才，尤恤民隐。时（隆庆元年）功令丈田，意在广额，子谅迫于简书，披星戴月，丈田四载，实仅敷原额，屡白上官，不允。遂有啮指沥详之事，卒得请”（注：《同治平江县志》卷三五《职官·名宦》。）。为本县事以血书上请，可谓强项。然这种强项的结果，往往对州县官本人不利。既强项而又有谋，方是善为州县官者，如赫赫有名的徐九经，在南京之下的句容为知县。句容是达官贵人云居之处，本号为难治，九经仅因惩治权贵子弟，被诽语中之而事达巡抚。巡抚宿怨九经抗上，以此事而将九经拘署待参。“三日，父老数千人拥而廷见，称九经贤”，在民众的声援下，巡抚不得不承认“此强项吏好以抗上自为名”。事情闹到京城，连皇帝也称赞起来，以致“时谓中丞之力不能胜一县令也”（注：《皇明世法录》卷九○《郡县名臣·句容邑侯徐公传》。）。徐九经身在繁华地，治县有方，易为传播，其名上达天子，下传颂于百姓，对这样的州县官，上峰当然要有所顾忌，故不怕强项，只怕无名，而实际被称为强项者，均因此获得名声，而不获名声者，被上峰整治而冤沉海底的，往往比获名声的多。因此，对上以强，不如对上以巧，这也是大部分州县官的座右铭。
谢肇淛称：“今之仕者，涉世既深，宦术弥巧。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）巧贵在得法，若一意为自己私利，贪赃妄法，虽以巧而于施政无补，这等州县官虽不致遭贬招民怨，但为害不浅，如含山知县赵恕，在弘治中兴时上任，以巧为官，使民颇富饶的含山县“至此日疲”，所造成的祸患延及后世，招骂于永远（注：《乾隆含山县志》卷六《职官》。），若倾心施政，却上方需索而施之以巧，末免不造福于一方。如成化年间丹徒知县杨琎，在中使“所至缚守令置舟中，得赂始释”的情况下，“选善泅水者二人，令著耆老衣冠，先驰以迎”。此二人在中使发怒欲执的时候，“跃入江中潜遁去”。这样杨琎便抓住把柄，对中使说：“方今圣明之世，法令森严，如人命何！”致使中使不敢需索，减轻各州县的负担，此应算巧中有方（注：《国朝献征录》卷九五。）。由此可见，巧宦并非全是奸贪，这要看其施巧的目的，在上峰督逼紧迫的情况下，大部分州县官是“宁可刻民，不可取怒于上”（注：《海瑞集》上编，《淳安政事序》。）。这样做的结果，非但造成吏治败坏，而且影响州县官的正常施政。
来自州县官的左右的势力对州县官的施政也影响甚巨，谢肇淛认为：“今之仕者，宁得罪于朝廷，无得罪于官长；宁得罪于小民，无得罪于巨室，得罪朝廷者，竟盗批鳞之名；得罪小民者，可施弥缝之术。惟官长、巨室，朝忤旨而夕报罢矣！欲吏治之善，安可得哉？”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一三。）他认为乡绅士大夫乃是州县官施政之大难题，吴晗先生讲这些乡士夫之所以敢作恶而凌驾于守令之上的条件有三，一是有法律保障，二是政治地位高于守令，三是以政治关系网控制守令（注：参见吴晗：《明代的新仕宦阶级，社会的政治的文化的关系及其生活》，载《明史研究论丛》第五辑，江苏古籍出版社1991年版。）。说明州县官施政受乡士夫影响甚巨，但州县官若大胆禁豪猾，即使不为朝廷所嘉奖，也大多能被列入地方志中的《名宦》之列。这表明封建政权与乡绅士大夫间对立统。
乡士夫对州县官的影响控制，阻碍州县官的施政，这就给州县官带来上下两个方面的难题，于上督催难完而常遭斥责，于下民苦不堪言而怨声载道，而乡士夫又认为其软弱可欺，真乃是上下左右均难为。在这种情况下，大凡善于为官的人是能够回旋自如，此称为巧宦；而能任事的官，则能把持一方以为奥援，使自己立于不败之地；不善为官的，则往往三方遭怨，身败而名裂。其回旋自如者，走两个极端，不是持身以正行之以礼，便是持之以术行之以智，不是大忠便是大奸。把持一方者，都是有能力的，他们能借此之力以制彼之挟制，如善借上之力者钻营，善借下之力者钓誉，善借左右之力者虚伪等等。其三方遭怨者，并非想得罪三方，而是想尽力讨好三方，其目的不纯，最终难免是费力不讨好。这正是“造诣不尽者，天下之人品；读不尽者，天下之书”（注：（明）彭汝让：《木几冗谈》。）。
州县官施政行为主要对下，而在下之中，最为难治的当属吏胥和莠民，吏胥是州县官不得不依靠的力量，莠民则是“善政之蟊贼”（注：（明）顾起元：《客座赘语》，卷四。）。
谢肇淛认为：“为守令者，贪污无论，以上者高谈坐啸而厌簿书，此一病也。次者避嫌远疑，一切出内，概不敢亲，此亦一病也。而上之人其疑守令甚于疑胥役，其信奸民甚于信守令，一切钱谷出入，俱令里役自收，而官不得经手，此何里役皆伯夷，而守令尽盗跖也。事有违盗以干誉者，莫此为甚焉。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一四。）李洵教授认为：“明代官和吏是组成官僚体制不可分的两个政权载体，在实施统治上的作用也是基本相同的，两者既是王朝对一统国家管理性能的主要体现者，又是官僚政治腐败体制的源头”（注：李洵：《论明代的吏》，载《明史研究》第四辑，黄山书社1994年。），顾炎武认为明代“弃百官之权，而一切归之胥吏，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已”（注：顾炎武：《日知录》，卷八。），是州县官施政离不开吏胥。
州县官与吏胥的关系微妙，站在官的立场上，对吏胥既要利用又要防范，其上者成功驾驭吏胥，称之为“为政有方，吏不能欺”（注：《大明一统志》卷一《顺天府·名宦》。），或是“吏畏其威，不敢售奸”（注：《道光祁门县志》卷七《名宦传》。）；其中者“严待胥吏，绳豪吏以示警”（注：《光绪青阳县志》卷四《职官志》。），“厘剔奸胥，以法绳之”（注：《光绪宣城县志·官师志》。）；其下者与吏胥“同恶相济，虐害吾民”（注：《大诰续编·闲民同恶第六十二》。），“糊涂废事，听任书手”（注：《三巡奏议》卷二《题为纠劾贪酷有司以备考察事》。）。站在吏胥的立场上，对官也是既要利用又要防范。其上者，奉公守法，小心供职，捱得役满，混上一官半职；其中者善看官之颜色，有功则推之上官，有过则御之下民；其下者“把持官长，代送苞苴”（注：（明）朱国桢：《涌幢小品》，卷一一。），盘据州郡，出入蒙混，甘心下贱而谋肥私橐。由此可见官与吏是不可分的对立统一体，彼此都不能将对方逼迫太甚，不然非但官难以施政，且多以此坏官。如帝京脚下的通州，在万历年间，“为逋赋剧郡，蠹吏盘据，出入蒙混，三载五易其守”。新任知州李一爵不愿受吏胥控制，到任后就加清核，将逋赋俱完而得罪胥吏，于是“蠹吏衔之，中以匿揭”，李一爵因此被拿去查问。后因“郡人叩阍昭雪”，方免问罪，但也不能再回原任（注：《山西通志》卷一四八《仕实录四·李一爵》。）。
“莠民”时人认为有两等：一等是“其人或心志凶虣，或膂力刚强，既不肯劝生力穑以养身家，又不能槁项黄馘而老牖下。于是恣其跳踉之性，逞其狙诈之谋，纠党凌人，横行市井，狎视官司。如向来有以所结之众为绰号，曰十三太保、三十六天罡、七十二地煞者，又或以所执之器为绰号，曰棒椎、曰劈柴、曰槁子者。睹博酣医，告讦打抢，闾左言之，六月心寒，城中有之，日暮尘起”。“又有一等既饶气力，又具机谋，实报睚眦，名施信义。或
财役贫以奔走乎匈贷，或阳施阴设以笼络乎奸贪，遇婚葬则工为营办以钓奇，有词讼则代为打点以罔利。甚者官府之健胥猾吏为之奥援，闾巷之刺客奸人助之羽翼。土豪市僧甘作使令，花鸨梨姏愿供娱乐，报仇借客而终不露身，设局骗财而若非动手，有求必遂，无事不干。”（注：（明）顾起元：《客座赘语》，卷四。）莠民扰乱地方，民人愤恨，官府棘手，如无气魄，动他们不得，因为弄不好就会官坏其手而激成民变。例如，成化年间，杭州有名叫夏棘卿者，可谓莠民。其“阴谋深险，邻有园池颇胜，心窃欲之，乃自撰文为断碑，密沉于池……久之争讼于官，夏谓某年余家有碑以记庭馆之胜，中世荒无，此碑已落池中，亦可验也。竭池得碑，读之俨然夏氏物也。卒归之，邻竟坐诬罔，夫恃权贵而设诈如是，贫贱得不为盗也！”对类似的案件，州县官往曾坠入局中，如“同安县小民，夜埋其祖墓誌于大姓圹中而讼于县”，知县朱晦翁因证据具在，将此断给小民，“士论不能平”朱晦翁不得不弃官而走（注：《稗史汇编》卷三七《人物门·奸宄类·夏棘卿》及《晦翁断墓狱》。）。莠民刁讼，非但造成社会不安，还会坏掉官职，为州县官者在处理这些莠民问题上，不得不讲究一些技巧。如正德年间，孙玺就任兴化知县。该县土豪“徐恩与其宗人交赂权贵猾贼邑中”，徐恩非但专横，而且把持县政，一时“令丞左右亦多为恩耳目者，率常把令丞阴事，令丞欲图恩，懼不能制得反噬”。面对如此险恶情况，孙玺到任不先制徐恩之罪，而是“稍稍以轻罪笞其一二宗人，以风指百姓，百姓乃敢告恩。最后得其谋杀道姑攫财事，遂密擒恩狱中考按，尽得恩与其宗人诸不法状，因系杀恩，而其宗人坐死者数人，邑中为清。”其用谋可谓至深，然这种盘根错结的关系，一但除之不尽，必为所害。后来孙玺任满离任赴京铨注，豪家“即持金数千赴京师，赂阉宦瑞蕲，反其（徐恩）狱”。弄得一场官司，年余方得释免升官（注：《国朝献征录》卷九七。），亦可见州县官对此等莠民处理之难。
面对来自上下左右阻碍，不同的州县官曾采用不同的施政手段，这除州县官在职责范围内必然履行的职责之外，还有社会道德和心理等因素。这正是“世事不可执一而观，要随时详审可也”（注：（明）王达：《笔筹》卷上。）。以公私而论，“公之私之，皆自心出，公则天下喜之，私则天下怒之”（注：（明）头陀真可：《长松茹退》卷上。）。然在世风日下的时候，往往公私颠倒，黑白不分，这也会影响到州县官的施政行为。对此，笔者将另文进行论述。
五
有明一代当过州县官的难以统计，在史志中，以此官擢者，事迹有见；以此官败者，亦多有所载；其平庸而事不突出者，大部分方志也记其姓名、出身、为官年月。在《名宦》、《官师》、《乡贤》等传中，每种方志总会有几人入传，而方志浩如山海，一个人尽其功力也不能遍阅。本人多年翻阅方志近四百余种，摘录州县官名录近万余人，其有事迹者才千余人，大多是记功和由此升迁的，可见编史志者多记功不记怨，更鲜见方志中为贪官酷吏立传的。不过在大计、按察中，动则罢免弹劾数百，其中州县官占大多数。可以说有关州县官记载很多，这就为我们研究州县官的施政问题提供很大的方便。在对这些资料整理归纳过程中，笔者认为有明一代州县官在施政问题上有以下特点。
第一，州县官施政受朝廷政策法令影响。朝廷对地方官员督促紧迫，州县官由此坏官和升迁的比例增大，其施政重点集中在朝廷督促的项目上。朝廷放松对地方官员管理，州县官因循守旧，政绩突出的少，保职求安的多，廉清循谨的鲜见褒奖，贪酷不职的也多能逃法网，州县政治渐趋腐败，朝廷权臣柄政，宦官弄权，州县官也不能致身于外，因此升迁者多，因此坏官的也多，阿谀与刚直的比例增大，黑白倒置的事件层出不穷，州县政治渐不可问。朝廷奖惩不公，姑息迁就，州县官因此失气者增多，以此失节者更多。
从总体来看，明代在开创期的吏治比较清明。一般认为这是朱元璋成功驾驭的结果。“太祖起闾右，稔知墨吏为民害，尝以极刑处之，然每旌举贤良以示劝，不专任法也。尝遣行人齐敕赐平阳令张礎，建阳令郭伯泰，旌其治行。又或因士民之请留良吏，辄进秩留任，并有坐事被逮，部民列善状上闻，亦复其官，且转加超擢者矣，而其人改节易操，则又重法绳之。所以激劝者甚至，故一时吏治多可纪。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。）
《明史·循吏传序》云：“洪武以来，吏治澄清者百余年，当英宗、武宗之际，内外多故，而民心无土崩之虞，由吏鲜贪残故也。嘉隆以后，吏部考察之法，徒为具文，而人皆不自顾惜，抚按权太重，举劾惟贿是视，而人皆贪墨以奉上司。于是吏治日蹙，民生日蹙，而国亦送以亡矣。后人徒见中叶以来，官方隳裂，吏治窳敝，动谓衰朝秕政，而岂知其先崇尚循良，小廉大法，几有两汉之遗风，且驾唐宋而上哉。”有人将明代分为开创(1368～1449)、腐化(1450～1521)、整顿(1522～1582)、衰敝(1583～1644)四个时期。亦有人根据这个分期将《明史·循吏传》出现的120名循吏进行统计，其中110名是在开创期，而衰敝期仅有1名（注：参见高寿仙：《明代官员考核标准与内容考析》载《明史论文集》，黄山书社，1994年。）。本人在查阅地方志时，把州县官的姓名、出身、籍贯、任期、升降处分、政绩等摘录下来，分别排序，发现地方志所收的循吏名宦虽以开创期为多（占百分这四十强），但在衰敝期也不为少（占百分之三十弱）。由此可见《明史》编纂者对明初吏治持肯定的态度，《循吏传》所收录的人也以明初为主。世界上不仅是黑白二色，而是多彩的，即使是在贪官污吏遮天蔽日之时，也曾有洁身自好的，而这些洁身自好者，往往会被歌颂，衰敝期收录循吏名宦居多，这可能是编纂方志人的这种心态的缘故。
有关循吏的标准主要是个人的“道德修养”，这是以传统道德为基准的。然在明代，“虽贵为卿相，必有一篇极丑文字送归林下（弹章）；虽恶如梼杌，必有一篇绝好文字送归地下（墓志）”（注：（明）徐学谟：《归有园尘谈》。）。查阅明代的传记、墓志、行状、表序等，莫不是如此，这就大大降低其可信程度。但在字里行间还是流露出许多问题，尤其是在地方志中，虽大多不记地方官因为什么去任，但从许多州县官未满三年之任就去职，有的一年连换三官的情况来看，在朝廷严惩贪酷和政治败坏时，地方官更换就频繁，坏官的多，升官者少；而在政治安定时期，地方官任期就相对稳定，升官和满任的就多，可见朝廷政治变化直接影响州县官的施政行为。
第二，明代对州县实行多头管理，管州县的官多，使州县官疲于应付各种关系，弄虚作假能得上峰欢心，一心政事反遭迫害，顺上者昌，逆上者亡，严重影响州县官施政，这也是导致州县政治败坏的原因之一。
一般来说，政出多头则导致下面无所是从，尤其是在政治败坏的时候，州县官出于保官求升、息事宁人、躲难避祸等目的，对上阿谀奉承，行贿钻刺，再加上来自多方的需索，必导致州县官对百姓的盘剥。这样便导致州县政治的败坏，使社会风气也随之一变。天启年间吏部尚书赵南星讲时政“四害”时指出：“一曰干进之害，二曰倾危之害，三曰守令之害，四曰乡官之害。”（注：（明）赵南星：《味檗斋文集、遗笔》卷一《敬循职掌剖露良心疏》。）此“四害”无一不与州县官有关。谢肇淛在论酷吏与贪吏时说：“酷吏以击剥为声，上多以为能；贪吏以要结为事，上多为所中。”（注：（明）谢肇淛：《五杂俎》，卷一五。）黑白颠倒，使“四害”难除，政治更趋昏暗，政治昏暗使贪官污吏丛生，“以致豺狼满地，小民愁苦无卿，起而为盗”（注：《明经世文编》卷四五九，赵南星：《申明宪职疏》。）。
第三，明代正佐相互监督的制度在主官负责制加强的情况下渐失效用，导致相互监督机制失灵而彼此勾心斗角，州县正官看来是在本州县内趾高气扬，在实际上左右之人无不在窥测其短，更谋取而代之。
朱元璋在《大诰三编·臣民倚法为奸第一》中条列德安县丞陈友聪、莱阳县丞徐坦、溧水主簿范允等奸恶，都是抗拒府县催逼以致将府差枷杻拘监的事，其中两人凌迟示众，一人枭首任所。在《大诰续编·有司超群第九》中对怀宁县丞陈希文、宜兴县主簿王复春的持法不允、言府不公事加以褒奖。而在《循吏传》中，对南康县丞吴履对知县周以中的不良行为加以制止的事绩倍加赞赏，以致名士宋濂亲自为其作传（注：《国朝献征录》卷九六。）。这些案件和事情的发生，说明在明初佐贰官与正官分廷抗礼是比较普遍。而在明中叶则罕见佐贰官与正官分廷抗礼的事。乃至被时人认为佐贰官只是“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”（注：《海瑞集》上编，《兴革条例》。）。说明正佐相互监督之势已衰，而代之而来的是阿谀奉承而无所不及。
袁帙在谈贪赃枉法的问题时说：“今天下之凋敝，其最者莫若赃吏，而吏之犯赃者，多出于小官。自丞簿以下至杂流，其不贪者盖百之一二。”（注：（明）袁帙：《世纬》卷下《惜爵》。）小官犯赃者多，除上官卸责于下以外，还有杂以升进、上方需索、俸薄职贱等原因。既然上官常卸责于下，而升进希望渺茫，那么把持上官之短以自保，掠金钱以求实惠，则成为佐贰官的绝窍和指南。故此有“今佐领官所在贪肆害民，正官有缺，必令署事，入门即徵租税以图加收，日夜敲扑，急于星火，俗言署印如打劫，非虚语也”（注：（明）赵南星：《赵忠毅公文集》卷一四《朝觐事宜疏》。）。出现这种状况，可见佐贰官并不是“惟长官之听”而任人宰割的羊，他们也有自己的为官之道。
第四，明代乡绅士大夫势力强大，朝廷非但不予以限制，且借助他们对州县官进行监督，再加上乡绅士大夫上能达权贵，下能呼应乡里，州县官很难摆脱他们的束缚。在这种情况下，虽然有些州县官不畏强暴，却豪强，摧权势，但成功者少，失败者多，故大部分州县官与他们同流合污。
明代乡绅士大夫的势力强大，早已为明史学界所重视，对乡绅士大夫的研究也比较深入，并注意到州县官与乡绅士大夫相勾结的问题，但对州县官与乡绅士大夫的冲突则显得注意不够。做为州县官的主要任务是贯彻执行朝廷的政令，维持地方治安。在乡绅士大夫“亦多倚势恃强，视细民为弱肉，上下相护，民无所控诉也”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三四。）的情况下，人民铤而走险，走上反抗的道路。对于这一点，最高统治者是有所认识的，因此三令五申地加以制止，且对严厉打击豪猾的州县官加以奖励。在《循吏传》中，有不少就是因禁豪强而入传的，在地方志的《名宦志》中也多因禁豪强而入名宦祠的。但我们应该注意到禁豪强的后果，州县官不是自伤，便是两伤。可以说，明代州县官在对乡绅士大夫的利用和禁锢问题上的表现相当复杂，这也是有待于深入探讨的一个问题。
第五，自朱元璋采取民陈有司贤否，民拿贪官污吏进京，耆民奏有司善恶等措施以后，其后继者在加强对地方官监控的同时，注重民间采访。隶役走卒，乞丐无赖的舆论都可能影响州县官的前程。
赵翼在谈及朱元璋因部民乞留而留任的问题时讲到“郭琎为吏部尚书，虑其中有妄者，请核实。从之。自是遂为例（琎传）。郭登守衢州，坐累徵。耆老数百人伏阙乞留。不听。吴讷巡按贵州，将代还，部民诣阙乞留。诏不许（亦见各本传）。宣宗因刘迪、王聚之邀吏民保留，自后部民乞留者，率下所司核实。盖久则弊生，不得不随时变法也。”（注：（清）赵翼：《廿二史劄记》卷三三。）在这个问题上，明代走两个极端，要不是特重民意，部民请留颂德而嘉奖之，如赵翼所谈诸例；要不就是轻视民意，部民颂德请留而故贬之，如前所讲凤翔令王命之事。李维祯在讲明末风气时说：“乃今上之黜陟，与下之好恶时相左”（注：（明）李维祯：《大泌山房集》卷一六《棠阴善政叙》。）。在人治的社会里，人为的因素所起的作用颇大，尤其是专制政体下，能够决定人的命运的人的好恶是占决定地位的，顺从他们的意志，按照他们的好恶去办事，也是在这种制度下的一种必然现象。
总之，在专制政体下，君主和上级是处于支配地位，州县官则处于被支配地位。这被支配的人在自己的治下又拥有支配的权力，而自己支配的人又可能越过自己到支配自己的人那里去控告。州县官如何顺应这种政治结构，应付这复杂的政治环境，以达到自己的政治目的，则是州县官必须和应该掌握的技巧。在这种情况下，他们大概会出现以下几种可能。
其一，他们可能是野心勃勃而谋求个人私利的政治赌徒，要排除异己，邀宠媚上，以期谋取更多的权利；也可能是忠心耿耿而忧国忧民的忠良之士，要施展抱负，有所作为，乃至以天下为己任。
其二，他们可能是道貌岸然而作伪称善的欺诈高手，要施展计谋，博取声名，乃至口蜜腹剑，奉承百端；也可能是胸襟坦荡而严己待人的正直之士；要明于体用，详明正理，乃至虚己下士，不耻下问。
其三，他们可能是奴颜卑膝而谄媚取容的溜须惯手，要装腔作势，哗众取宠，乃至吮疽嗜便，献金送妾；也可能是贤良方正而不善逢迎的刚直之士，要教化正俗，以道谕人，乃至疾恶如仇，直颜犯上。
其四，他们可能是作威作福而志骄意满的权门新贵，要巧取豪夺，挥霍无度，乃至奢僭威福，敲榨勒索；也可能是谨小慎微而乍登此位的寒素之士，要儒雅自命，力保清白，乃至蠹衣布被，吃斋茹素。
其五，他们可能是久涉宦海而沉浮自如的官场老手，要明哲保身，看风使舵，乃至处事圆滑，滴水不漏；也可能是涉世尚浅而盛气未衰的有志之士，要振颓革弊，施展才华，乃至争强好胜，不屈势力。
以上诸种人和行为，对上下左右来讲，都存在威胁和不安。而对州县官来说，不使用一些手段，非但不能适应这种复杂的政治环境，而且还会断送自己的前程和性命，也就更谈不上施政。由此可见，州县官施政人为因素很多，有待于深一步发掘整理和研究。