| 明清史 |
论清代定额化赋税制度的建立
何平
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1997年02期
【原文出处】《中国人民大学学报》(京)1997年01期第61-68页
【作者简介】何平，男，1965年生，1996年中国人民大学清史研究所毕业，获博士学位，现为中国人民大学财政金融系讲师。
[内容摘要] 清朝政府通过从康熙“滋生人丁永不加赋”到雍正“摊丁入地”的赋役改革，建立起完备的赋税制度。丁银和地粮是清代赋税的基本内容。康熙的不加丁赋政策，首先使全国的丁银总额固定下来。雍正年间的摊丁入地，又利用地亩稳定性的特点，使得业已固定的丁银总额更易征足。由于地亩本身的增长变动不大，地丁合一实际上使得清代赋税正项征收总额长期处于相对稳定的水平。从财政收入的组织功能上看，清代赋税制度呈现出鲜明的定额化特点。
[关键词] 清代 赋税收入 定额化
通过清代初年近80年的赋役秩序化整顿，清朝政府在赋税应征额以及赋税项目的简化方面都确立起一系列原则，这便为清代赋税制度的进一步完善准备了条件。在康熙后期至雍正年间，清朝政府通过从“滋生人丁永不加赋”到“摊丁入地”的赋役改革，使赋税征解行为制度化、完善化。而这一时期确立的完善化了的赋税制度，对于清代封建国家的赋税收入和赋税征解来说，是以定额化为中心的。本文将从“滋生人丁永不加赋”和“摊丁入地”两次重大的赋役改革措施实际内涵的分析，论述清代赋税制度定额化特点的形成过程。
“永不加赋”及其内涵
清代赋税制度的完善，是从康熙五十一年颁行“滋生人丁永不加赋”谕令开始的。关于这一政策的内容及背景，《清圣祖实录》记载康熙谕大学士、九卿等称：“朕览各省督抚编审人丁数目，并未将加增之数，尽行开报。今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令直省督抚将见今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时止将增出实数察明，另造清册题报。朕凡巡幸地方所至，询问一户或有五六丁，止一人交纳钱粮，或有九丁、十丁，亦止二、三人交纳钱粮，诘以余丁何事？咸云蒙皇上弘恩，并无差徭，共享安乐，优游闲居而已，此朕之访闻甚晰者。前云南、贵州、广西、四川等省，遭叛逆之变，地方残坏，田亩抛荒，不堪见闻。自平定以来，人民渐增，开垦无遗，或沙石堆积，难于耕种者，亦间有之，而山谷崎岖之地，已无弃土，尽皆耕种矣。由此观之，民之生齿实繁，朕故欲知人丁之实数，不在加征钱粮也。今国帑充裕，屡岁蠲免，辄至千万，而国用所需，并无遗误不足之虞，故将直隶各省见今征收钱粮册内有名人丁，永为定数，嗣后所生人丁，免其加增钱粮，但将实数另造清册具报，岂特有益于民，亦一盛事也。直隶各省督抚及有司官编审人丁时，不将所生实数开明具报者，特恐加增钱粮，是以隐匿不据实奏闻。岂知朕并不火加赋，止欲知其实数耳。嗣后督抚等倘不奏明实数，朕于就近直隶地方，遣人逐户挨查，即可得实，此时伊等亦复何词耶？此事毋庸速议，俟典试诸臣出闱后，尔等会同详加确议具奏”。[①]
作为一项影响清朝封建政府赋税收入的重要政策，清朝政府及其统治者是经过审慎考虑后才颁行的。就谕旨所述内容来看，不加丁赋政策实施的背景主要体现在三个方面。第一，“人丁虽增，地亩并未加广”，荒地开垦已尽，增加丁赋失去了新增税源的依据，从赋税征课的合理性来看，不宜在地亩不增加的情况下扩大丁赋征课额度。这一点体现了康熙皇帝对人口和财富相互关系的认识。财富来源于地亩，地亩难以增加，而人口自康熙中后期以后却以较快的速度增长，两者失去均衡，如以人丁增长数加增丁赋，必然加重民众的负担，赋税征收便偏离了以民众负担能力为基础的原则。第二，从不加丁赋政策颁行前丁赋的实际征收情况来看，并未按实际丁数编征丁银，“一户或有五六丁只一人交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三人交纳钱粮”，究其原因，康熙调查所得是“蒙皇上弘恩”，实际上有更深刻的根源。在这样一种情况下，丁银加增已失去可能性。第三，从清朝政府赋税征收所满足的目标来看，“今国帑充裕，屡岁蠲免辄至千万，而国用所需并无遗误不足之虞”，所以已无加征丁赋的必要[②]。正是从自身对丁银加征的合理性、可能性和必要性三方面的认识出发，清朝政府制定出不加丁赋的政策。这是就谕旨的内容所作的分析。那么，当时的实际情形究竟是不是这样？下面我们结合有关史料予以说明。
我们知道，清代的丁银是沿袭明代的丁银而来的，但丁银编征作为中央政府赋税征解的内容，则是清代的事情。在明代，丁银与里甲、均徭等四差银一起，都由地方官员征用，并不上缴明中央政府，实际上这项收入多落入官吏的私囊。在明朝中央政府那里，也没有全国丁银的统计数字，只有户丁的总数，在行政及政策制定方面，中央政府也未涉及丁银的处理以及如何支配的问题。清朝定鼎北京后，以加强中央集权和筹集军饷为中心，同时强化对地方财务的管理。大致说来，自顺治二年始，清朝中央政府命令地方官将丁银随同田赋一起上缴，同时对于人丁的编审也逐渐制度化，以保证丁银的征解。清初原定三年一编审，顺治十三年改为五年一次编审人丁[③]。顺治十五年，清廷命令各直省将编审人丁造册送部。十七年覆准，“直省每岁终，各将丁徭赋籍汇报总数，观户口消长，以定州县考成”[④]。通过这些措施，在剥夺地方官任意支配和使用丁银权力的基础上，清朝中央政府直接征用丁银。及至顺治十八年，清朝中央政府首次公布了全国丁银的统计数字，“直省徭里银3，008，900两9钱，米12，570石1斗”[⑤]。丁银成了清朝中央政府赋税惩收的重要内容。
但是丁银的编征自始就存在着弊端。康熙初年曾任直隶灵寿县知县的陆陇其对此曾分析说，“查旧例，人丁五年一审，分为九则，上上则征银九钱，递减至下下则征银一钱，以家之贫富为丁银之多寡，新生者添入，死亡者开除，此成法也。无如有司未必能留心稽查……且又相沿旧习，每遇编审，有司务博户口加增之名，不顾民之疾痛，必求溢于前额，故应删者不删，不应增者而增，甚则人已亡而不肯开除，子初生而责其登籍，沟中之瘠犹是册上之丁，黄口之儿已是追呼之檄，始而包赔，既而逃亡，势所必然”[⑥]。这种户丁编审中的虚报和浮夸之风在很多地区都存在。如山西交城县在明崇祯四年（1631）有户6，400零，口18，600零，康熙六年（1667）编审，则有户达15，900零，口18，600零，口不减于明而户且倍于明，而当时交城的实际情形是“并里并甲，凋蔽不支”，原来清政府“计丁口征税，减一丁则一丁之税无出，故但可增而必不可减”[⑦]。这样做的结果，是“户口加而民困日甚”[⑧]。
虚报和浮夸形成的丁银溢额最后落在谁的头上呢？清朝政府规定，“其在仕籍者及举贡监生员与身隶营伍者，皆例得优免，而佣保奴隶又皆不列于丁。”[⑨]又规定，编审户丁只限于土著，客籍户口并不计入。这便为隐漏诡挂提供了可钻的空子。按清制，官员绅衿的优免“止免本身丁徭”[⑩]，但事实上并非如此，比如丁役偏重的北方各省，贫苦农民为逃避丁役多投奔于缙绅门下，这样，“其本户之丁，即系绅衿供丁”。通常情况下，一个乡绅的供丁多至数十名，“每有差徭，里递不敢派及。每遇编审，供丁名下即有应增新丁，户长总书亦不敢开报。”(11)官员绅衿就这样相互勾结，多免滥免丁役。此种情况各地多有。假冒客籍而规避丁役的，也在在多有。比如山东济宁五方杂处，大半居民均系外地人，他们在济宁州置产立户，“丁在原籍，不应两处当差”，这样，某些“奸猾之徒，因而托名影射”，冒充客籍，使得该地区穷丁、虚丁越来越多(12)。官员绅衿利用优免特权隐漏人丁，奸猾之徒又托为客籍以为规避，而丁银项目仍然存在，结果便落在贫苦农民的身上。其中在实行户等编审制的地区，出现了利用户等进行放富差贫的现象。如山东曹县，“豪强尽行花诡，得逃上则；下户穷民置数十亩之地，从实开报，反蒙升户”，结果“其间家无寸土，糊口不足，叫号吁天者，皆册中所载中等户则也。”(13)这样一来，一方面，封建官府为追求溢额在编审时多行虚夸，另一方面舍富就贫，丁银溢额增多的结果便是使中下层民众承担起更多的丁银来，饱受“代纳”和“包赔”之苦。
这样一种丁银编征，使得阶级矛盾更趋激化。对于丁赋的征收来说，其结果是“在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参，官民交累。”(14)在民的一方面，由于受丁银重累，贫苦无力负担，便只有逃亡一途。山东巡抚黄炳在“敬陈穷民苦累请照按地摊丁以苏积困事”奏折中指出，山东各州县丁地各不相涉，往往有田连阡陌而不输纳一丁的，家无寸土反需输纳数丁。无地贫民即使在丰收之年也输纳维艰，设遇歉收之年，势必卖男鬻女，乞食他方，逃亡流散，遗累亲族，这便是山东百姓易去其乡而不顾的原因(15)。这种现象自康熙初年以来，在许多地方就很严重。比如山东黄县，素称富庶，却因丁累逃亡过半，其中一些村社“逃者十之九”，其余的“逃者十之六七”、“十之五”，最少的也是“逃者十之二三”(16)。人民逃亡增多，官府对于农户的管理也更为困难，从而对封建秩序的稳定带来威胁。
丁银偏累在官的一方面，其影响是征收难度加大，征收官员受参罚之苦，国家的赋税征收不足。贫苦农民的负担能力有限，主要丁银负担均集中在他们身上，他们终究不能完纳，在忍受不了追呼之苦时一旦逃亡，丁赋更至虚悬。各级经征官员由于完不成征收任务，受参罚的压力越来越大。这对丁银编征的影响，便是丁银长期处在同一水平上，各地编审的户丁数目远远低于按人口自然增长规律应增加的数目(17)。地方官员再也不热衷于追求溢额了，来源于溢额的报偿，往往抵补不了由于户丁不堪赔累引起逃亡所受的处分与申斥。除此之外，清廷的丁银要全部上缴中央，地方官再不能像明代那样把丁银装入私囊，他们更愿意以较低的人丁数和丁银数上报。原来他们以此既能使上缴赋额易于完成，又能获得额外勒索的机会。因为民力一定，取于此便失于彼，正是基于国家赋税收入与私人利益存在矛盾的认识，官员们对于丁银的编征便报以消极的态度。这些情况，使得清朝封建政府的丁赋收入得不到大的突破。顺治十八年，著籍人丁2，106万余丁，丁银3，008，900两(18)，经过多次编审，到康熙五十年为2，462万余丁，丁银335万余两。所增十分有限。
以上所述丁银编征中存在的矛盾，已经使得丁银的加增在事实上不可能了。另外，从清代前期的财政收入来看，主要的项目是田赋，其次是差役银、盐税与关税，丁银的数额所占比例很小。单就全国丁银增长与户部存银变动的比较来看，丁银在岁入中的份额也是很小的。清朝官方统计表明，顺治十八年（1661），“直省徭甲银，3，008，905两有奇，米21，570石有奇”；康熙二十四年（1685），“银3，136，932两有奇，米12，715石有奇”；雍正二年（1724），银3，291，229两，米12，794石，豆26，150石。从顺治到雍正的这60余年内，丁银总数才增加28万2千余两，米豆1万6千余石，每年增加的平均数额只4，000余两，米豆250余石。而清朝财政自康熙二十年始即已好转，户部库银存储数额自康熙四十七年（1708）始便超过4，000万两，康熙六十年（1721）为最低年份，亦至3，200多万两。两相比较，丁银的比重显而易见。所以，在丁银加增实已不能，而清廷国帑充裕，“国用所需，并无不足之虞”的情况下，便将丁银数目固定下来，以康熙五十年（1711）全国著籍人丁2，462万余丁为准，额征丁银335万余两。康熙将前述谕令交九卿详加确议，不久九卿议上，“嗣后编审人丁，据康熙五十年征粮丁册定为常额，其新增者，谓之盛世滋生人丁，永不加赋”(19)。335万余两，便成了清前期丁银征收的定额。
摊丁入地与赋税的定额化
“滋生人丁永不加赋”，其意义在于以政策法令的形式肯定了不增丁赋的有效性，杜绝了因追求丁银溢额在编征中虚报浮夸而形成的负担加重和贫富偏累。那么，如何保持康熙五十年这个丁银定额呢？著籍人丁有逃亡老故，缺额的添补必须妥善解决，才能维持丁银常额。清政府针对这个问题在康熙五十五年作出解决办法，是年“覆准：新增人丁，钦奉皇恩，永不加赋，今以新增人丁补充旧缺额数，除向系照地派丁外其按人派丁者，如一户之内开除一丁，新增一丁即以新增抵补所除。倘开除二三丁，本户抵补不足，即以亲族之丁多者抵补，又不足即以同里同图之粮多者顶补，其余人丁归入滋生册内造报。”(20)这样，户丁编审就必须继续进行，否则缺额人丁就不能用新增人丁来补充。只有在实际新增人丁顶补完了缺额丁数之后，其余人丁才能作为滋生人丁免征丁银。因此，对于实际新增的人丁而言并不是全不加赋，应当顶补的仍然要征派丁银，只有不需顶补的才不予征派丁银。这又为绅衿富户提供了作弊的机会。只要丁银编征继续存在，即使丁银总额固定，他们仍然可以用“滋生人丁永不加赋”颁行之前的惯技，规避丁赋，使丁银的征派仍然贫富偏累、合富就贫。
雍正元年二月初十日，掌浙江道事云南道监察御史秦国龙在奏折中指出，“丁粮关系国计，而各省之丁制不同，即一省而各州县之丁制亦不同。臣籍隶山东，东省丁徭俱从人起，凡遇五年编审之期，富户巨族多贿嘱里长吏胥，隐漏不报，而贫民小户按口入册。一切力役，照丁起派，以致穷民输将无力，逃亡不免，一致逃亡，则累及亲族里社，追呼日扰，而国课多至虚悬矣。”(21)富户巨族隐漏户丁不报，丁银负担全落在贫民小户身上，穷苦农民负担能力有限，不能完纳便至逃亡，最后造成国家赋税不能按数征足。曾任江南正考官的吴隆元，往返在途两月，回京后于雍正二年闰四月初九日具折称，“臣行至山东、江南，又访问丁银俱不派入地亩，民之无田而有丁者，艰于完纳。臣愚以为国家承平日久，生齿日繁，州县于编审之年，遵圣祖仁皇帝谕旨，不复增加丁数。虽有司不敢多征，而吏胥难免需索，有钱使用者隐漏，无钱使用者开报，此弊之所必有也。”(22)只要编审存在，丁银总额方面地方官员不能多征，而吏胥为了满足自身的私欲，以给予使费的多少以定户丁的编征，也造成贫富偏累。
丁银抵补和编征方面的舍富就贫，一方面影响国家赋税的足额征收，另一方面又影响官员的考成问题。山西布政使高成龄对此深有体察，他在雍正二年九月十四日所上奏折中称，“晋省连遭歉岁，蔀屋流移，我皇上继统登极，眷兹西土，捐帑以保民生，缓征以纾民力，招徕流移，豁免宿逋，是以感召天和，雨旸时若，嘉禾叠见，大有频书。固宜人知慕义，争先急公矣！而旧粮犹有逋欠，新粮亦有未完者，则穷丁之为累也。盖往日之饿殍不能复生，他乡之流民未尽复业，即现在穷黎多无恒产，或以执鞭为业，或以烧罐营生。富室田连阡陌，竟少丁差，贫民地无立锥，反多徭役，以致丁倒累户，户倒累甲，甲倒累里。晋省俗例，相沿已久。在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参，官民交累，法宜变通。”(23)实际上这种情况在各地早就存在。雍正即位后面对康熙后期以来各省库项亏空累累的局面，加紧对钱粮的征收和管理，这就促使地方官员寻求更为可行的丁赋征收办法。那末，如何变通丁银的征收方式，以便百姓无苦乐不均、国课得以征足，而官员又免受惩罚？大臣们普遍主张摊丁入地。
前揭秦国龙雍正元年所上奏折，秦国龙根据自己在湖广任县令时的经验和在浙江等省访查的结果，认为湖广、江浙地区丁从地起的州县，以地的亩数为丁的多寡，以地的有无为丁的去留，可免穷民逃亡之累，也可免丁地分征之烦。由此，他奏请嗣后各省丁银均照湖广、江浙等省为例，俱摊入地。其办法为“通计人丁若干，地亩若干，按亩均派，其有转相买卖者，地去而丁亦随之，总使丁不离地，地即有丁，既免贫富不均之叹，亦免逃亡转赔之苦，更免吏胥贿嘱之弊，有裨国计，有便民生”。(24)雍正元年六月初八日，山东巡抚黄炳在“敬陈穷民苦累请照按地摊丁以苏积困事”奏摺中指出，浙江省丁银俱随地办纳，有田地者则有丁银，无田地者则无丁银，所以苦乐均平。而山东各州县地丁不相涉，以致穷丁逃亡，丁银虚悬。他称，“查各州县钱粮，地银丁居七八，丁银十居二三。自康熙五十二年以后，盛世滋生人丁永不加赋，是丁银已有定数，即摊丁地内，所加无几。况有地之家坐拥膏胰，收取租利，虽少增不至费力，而无地之民，资生乏术，措办艰难，得豁除而苦累可免。今请将东省丁银援照浙省之例，摊入地亩输纳，其中裒多益寡，按亩分派，自当因地制宜，务期斟酌尽善。”(25)那时雍正帝还未决心更张旧制。摊丁入地，为钱粮大事，不可轻举妄动，于是密令黄炳晤加探访。
雍正初年在全国范围内推行摊丁入地，是从雍正元年九月批准直隶于次年实施开始的。直隶所属各州县丁银偏累穷民的现象，与山东等地同样严重。直隶巡抚李维钧在任县令知州时已深悉其弊。在较黄炳六月八日上奏稍晚的元年七月，李维钧疏称顺天、保定、河间、水平、宣化五府，地多旗圈，丁银留为民累，请从雍正二年始摊入通省地粮内按地输丁。(26)只是因为富户巨室，皆非所乐，必有阻止其事的，而摊丁于地，事关更定赋役旧制，部中只知成例，恐不肯变通而议不准，本月十二日，李维钧便上奏折，请旨乾断，以使丁银摊入田粮内征收，使无地贫民不致苦累，而州县征收也更为容易。雍正在折中朱批称，“此略早了些，更张之事在丰年举行好，候部议来再定。”(27)八月初六日，李维钧奉旨进京陛见，雍正面谕称，“摊丁千古更张之事，你才做巡抚，不要轻举”。雍正元年九月初八日，李维钧请将丁银摊入田粮一疏，经户部议覆应如所请，自雍正二年为始，将丁银均摊于地粮之内，造册征收。又经九卿遵旨议覆，降旨仍照户部议行。(28)李维钧请求摊丁入地的出发点，据他称，“臣止因直隶无地穷丁起见，而北五府丁浮于地，尤为苦累，故条奏摊丁，未尝议请通行各省”(29)，是为着解决直隶的实际问题起见，实行摊丁入地的。然而，各直省丁银征派存在着相同的矛盾，自直隶雍正二年实施摊丁入地始，这一措施便相继在全国各直省推行开来成为一项全国范围的重大赋役改革，从而建立起新的赋税征收制度。
摊丁入地在全国各直省实行的具休情况，学者已有深入的研究，此不赘言。这项重大的赋役改革措施对于清朝封建国家赋税收入的影响，是使康熙五十一年（1712）确立的丁赋定额得以真正落实。摊丁入地通过合并课税依据，地丁赋税均出于田亩，消除丁银编征环节，进而也免除了丁银编征可能滋生的弊端，使封建官府的赋税催征更为容易，同时为清政府的赋税收入提供了保证。从对赋税收入长期变化趋势的影响而言，摊丁入地利用地亩变化稳定的特点，把康熙不加丁赋的基本政策贯彻到田赋征收的所有方面，使得此后清政府的赋税征收体制呈现出鲜明的定额化特点。要理解这一点，就得从地亩本身的特点及其承担的赋税状况加以说明。
摊丁入地以解决丁银征收的办法，实际上在明代实行一条鞭改革时便出现了，只是当时还处在个别州县自行推行的阶段。在清初，除一些州县仍然沿袭在明代已实行的摊丁入地办法外，一些未曾实行过摊丁入地的州县也采取以田补丁的办法，解决缺额丁银的征收问题。按照常理，丁银编征当以实际丁数为准，但在事实上，清初是把万历原额摊派在现有人丁身上，实行包课的办法。我们知道，清初人丁和地亩较明万历原额都有大幅度的降低，这样一来，一部分丁银便失去了征收依据。地方官为向朝廷缴足丁银，只好加重现有人丁的负担，将逃亡故绝的人丁额银摊增在现存人丁身上。由于百姓承受能力有限，其结果是“现丁亦变为逃丁，而逃丁永不能复为现丁”(30)，丁银的征收难以保证。为解决这种以原额为基准虚拟编征带来的矛盾，一种新的办法诞生了，一些地方官仍然保留丁银，又不增加额丁负担，只将一部分无着丁银摊派到田粮内进行征收。山西沁州，安徽灵璧、泗州，浙江青田，福建漳州府属龙溪、漳浦、海澄、诏安等，都曾实行过这种以田补丁的办法(31)。这种办法的可行性表现在哪里呢？原来它决定于当时人们对丁粮关系的认识，“粮有一定而易辨，丁无一定而难稽。有粮者为富民，虽丁过实数而不过虐取；无粮者为贫民，虽丁有隐漏而不失宽仁。”(32)这种看法，一是从税源的稳定性着眼，“粮有一定”既指地粮的征税依据地亩为不动产，固定而不移异，也指征税粮额相对稳定，增减不大；二是从负担能力取决于地亩占有的多少着眼，具有一定的合理性，所以能在一定程度上行之有效。不过，这种办法在清初也有不良影响的一面，因为“丁既不足，不得不派征于田，于是有田者益累”(33)，这就影响了垦荒的进行。所以也有异议。
及至康熙年间人丁地亩均因经济的恢复有所增加，丁银征派主要依赖正常的人丁编审来进行，丁银编征中舍富就贫的弊端又日益严重，以致影响国课的完纳。这时人们又把目光转到土地田亩上，从丁地的比较中，寻求解决丁银征收的办法。我们以曾王孙、盛枫的意见为代表，来看一下主张按地亩多少征收丁银的理由。
曾王孙在《勘明沔县丁银宜随粮行状》中，分析了沔县（今勉县）附近一些州县自明末以来丁随粮行的情况，又针对当时沔县丁粮的严重不均，竭力主张丁随粮行。他提出了三条主要的理由。第一，“舍粮编丁，可以意为增减，若一概从粮起丁，则买田者粮增而丁亦增，卖田者粮去而丁亦去，永绝包赔之苦”。第二，“就丁论丁，弊端百出，若照粮编丁，则岁有定额，富者无所庸其力，贫者适得其常，一清吏胥之弊”。第三，“丁与粮分，则无粮之丁无所恋而轻去其乡。丁随粮行，则丁皆有土，有所籍而不致流亡。里甲不累，考成不碍”(34)。三条理由归结为一点，都是从地亩的不动产特性和地粮赋额的定额性出发，以解决丁银编征中的弊端及其对丁银征收的不良影响。
丁银的征收以丁为准，则弊端尤多。盛枫说，“丁之害，莫甚于江以北、淮以南。何者？区方百里以为县，户不下万余。丁不下三方。其间农夫十之五；庶人在官与士夫之无田及逐末者十之四；其十之一则坐拥一县之田，役农夫，尽地利，而安其食租衣税者也。今田税而外，举一县之丁课，征什一于富民，宽然而有余。其十之九，非在官则士夫也，否则逐末者也，其最下则农夫之无田者也。彼既以身役于官，焉能复办一丁，士夫既委身朝廷，亦当不附此例。逐末者贸迁无定，且蔀于法外以求幸免。势必以十九之丁，尽征之无田之贫民而止。贫民方寄食于富民之田，值丰岁规其赢羡以给妻子。日给之外，已无余粒。设一遭旱潦，尽所有以供富民之租犹不能足。既无立锥以自存，又鬻妻子为乞丐以偿丁负。为吏者上格于国课，下迫于考成，且为刳肉补疮之计，鞭垂囚系，忍见其转死流亡。故逋赋逾多，而贫民愈困。”这种丁课惩收的缺陷对于国家财政和贫苦百姓都不利。所以盛枫进一步主张，“善变法者，不若并丁之名而去之，条目归于一，人既易知而事不繁，何用巧立催科以滋文案乎？且仍立丁名，是富民意中若代贫民偿丁，故去之善”。(35)
基于类似的看法，河南太康县，四川芦山，湖南衡山、衡阳、安化县，湖北沔阳州，直隶乐亭县等在康熙五十一年以前都实行或筹议实行摊丁入地。只是由于各地田亩虽有定额，而丁数有增减，所以摊丁入地在执行上有困难。康熙五十一年颁行“滋生人丁永不加赋”后，由于丁银编征矛盾依然存在，一些中央官员便力主在全国范围内实行摊丁入地。其中以康熙五十五年（1716）御史董之燧最早上疏提请，他申述实行此法的理由称，“续生人丁永不加赋，皇上轸念民生高厚之恩，真有加无已。但现在人丁尚多偏苦，各省丁制亦有不同，有丁从地起者，丁从丁起者。丁从地起者其法最善，而无知愚民每每急求售地，竟地卖而丁存。至于从丁起者，凡遇编审之年，富豪大户贿嘱里书隐匿不报，而小户贫民尽入版册，无地纳税，亦属不堪，一切差役，俱照丁起派。田连阡陌坐享其逸，贫无立锥身任其劳。既役其身，复征其税，逃亡者有所不免，一遇逃亡，非亲族赔累，则国课虚悬，现在人丁之累也。嗣后既不增额，则有定数可稽，臣请敕部行文直隶各省地方官，确查各县地亩若干，统计地丁、人丁之银数若干，按亩均派，在有地者所加无多不为苦，无地者得免赔累，实幸。”(36)五十一年丁银额固定了，却难以真正落实，由于丁银的具体征课对象人丁并不能固定，遂有借编审在贫富之间转移，舍富就贫，所以仍有实行摊丁入地、稳定征课对象的必要。清廷并未采纳他在全国范围内按亩均派丁银的建议，但就在这年，户部议准“广东所属丁银，就各州县地亩分摊”(37)。全省规模的摊丁入地自此开始。在此前后，四川也实行了“丁随地起”(38)。
前述雍正初年主张实行摊丁入地的大臣奏折中，地亩的稳定性也是所申述的理由之一。因此，从“不加丁赋”令前后来看，地亩自身的稳定性特点，都是主张实施摊丁入地的重要理由。在康熙五十一年“滋生人丁永不加赋”令颁行前，因地粮岁有定额，摊丁入地也可使丁赋不致随意加征；在此之后，丁赋虽有定额，但不能在征收过程中顺利征足，国库虚悬，利用地亩不易变动的特点，把定额丁赋摊入地亩，使得“永不加赋”政策得以真正落实。
摊丁入地改革，使清政府从此建立起定额化赋税制度。固定了的丁银总额摊入地亩之中，使丁银的征收得到保证，而地亩又具有稳定性的特点，其数量变动长期起伏不大，这就使得清政府的赋税收入长期处于相对稳定的水平，呈现出鲜明的定额化特点。不过，地亩也可因人为的原因有增长的现象，比如开荒的增加和虚报垦荒（如雍正时期出现的那样），但就雍正以后的垦荒情况来看(39)，只要政府实行较合理的政策，土地溢额出现的可能性不大。政府要扩大收入来源，地丁方面已失去可能，这就是摊丁入地在赋税收入方面的定额化制度约束。
从以上赋税制度建立和完善的具体情况的分析，我们知道，康熙的不加丁赋令，首先使丁银总额固定下来。雍正年间的摊丁入地，利用地亩稳定性的特点，使得康熙年间固定下来的丁银总额更易于征足，为财政收入的充实提供保证。同时，由于地亩增长变动不大，地丁合一实际上是使得清代赋税正项的总额长期处于相对稳定的水平。所以，从清代封建国家的赋税收入角度来看，它的赋税制度表现出鲜明的定额化特点。
注释：
① 《清圣祖实录》卷249，康熙五十一年二月壬午谕旨。
② 引文并参《康熙起居注册》（台北，国立故宫博物院），见庄吉发《清世宗与赋役制度的改革》，台湾学生书局1985年版，第69～70页。
③ 《石渠余记》卷3，《纪停编审》。
④ ⑤ 康熙《清会典》卷23《户部七户口》、《清朝文献通考》卷19《户口一》记载丁银数为“直省徭里银3，008，905两有奇，米21，570石有奇”。
⑥ ⑧ 陆陇其：《三鱼堂外集》卷1，《编审人丁议》。
⑦ (33) 赵吉士：《万青阁自订文集》卷2，《重修交城县志序》、《志里甲小序》、《志丁赋小序》。
⑨ 张玉书：《张文贞公集》卷7，《纪顺治间户口数目》。
⑩ 《清朝文献通考》卷25，《职役考》。
(11) 《清经世文编》卷30，《户政五》黄六鸿《论编审》。
(12) 吴柽：《牧济尝试录》“编审议”。
(13) 光绪《曹县志》卷3，《赋役志》。
(14) (23) 《宫中档雍正朝奏摺》第三辑（台北故宫博物院）第190页，雍正二年九月十四日高成龄奏摺。
(15) 同上书第327页，雍正元年六月初八日黄炳奏摺。
(16) 李蕃：《雪鸿堂文集》卷1《编审均徭序》。
(17) (31) 具体表现参见郭松义先生《论“摊丁入地”》，载《清史论丛》第三辑，中华书局1982年版。
(18) 康熙《清会典》卷23，《户部七户口·徭银》。《清史稿》卷120《食货志一》记为是年著籍人口19，203，233口。《清圣祖实录》卷5顺治十八年二月条：“是岁人丁户口19，137，652”。
(19) 《清朝文献通考》卷19，《户口考一》。
(20) 嘉庆《大清会典事例》卷243，《户部·田赋》。
(21) (24) (25) (27) 《宫中档雍正朝奏摺》（台北故宫博物院）第一辑，第81、81、327、477页。
(22) 同上书第二辑，第552页。
(26) 《清史列传》卷13。
(28) 《清世宗实录》卷11雍正元年9月戊戌。
(29) 《宫中档雍正朝奏摺》第一辑第861页，雍正元年十月十六日李维钧奏摺。
(30) 嘉庆：《延安府志》卷71，《文征三条议》许瑶《延民疾苦五条》。
(32) 魏世杰：《魏兴士文集》卷2，《与邑令宋公疏》。
(34) 曾王孙：《清风堂文集》卷13，《汉中录·勘明沔县丁银宜随粮行状》。
(35) 盛枫：《江北均丁说》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第735～736页。
(36) 乾隆《江南通志》卷68，《食货志·田赋》。
(37) 《清朝文献通考》卷19，《户口考一》，《石渠余记》卷2，《纪丁额》。
(38) 《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳条。
(39) 乾隆帝在其统治的各时期多次反复声称荒田地垦辟已尽。
【专 题 号】K24
【复印期号】1997年02期
【原文出处】《中国人民大学学报》(京)1997年01期第61-68页
【作者简介】何平，男，1965年生，1996年中国人民大学清史研究所毕业，获博士学位，现为中国人民大学财政金融系讲师。
[关键词] 清代 赋税收入 定额化
通过清代初年近80年的赋役秩序化整顿，清朝政府在赋税应征额以及赋税项目的简化方面都确立起一系列原则，这便为清代赋税制度的进一步完善准备了条件。在康熙后期至雍正年间，清朝政府通过从“滋生人丁永不加赋”到“摊丁入地”的赋役改革，使赋税征解行为制度化、完善化。而这一时期确立的完善化了的赋税制度，对于清代封建国家的赋税收入和赋税征解来说，是以定额化为中心的。本文将从“滋生人丁永不加赋”和“摊丁入地”两次重大的赋役改革措施实际内涵的分析，论述清代赋税制度定额化特点的形成过程。
“永不加赋”及其内涵
清代赋税制度的完善，是从康熙五十一年颁行“滋生人丁永不加赋”谕令开始的。关于这一政策的内容及背景，《清圣祖实录》记载康熙谕大学士、九卿等称：“朕览各省督抚编审人丁数目，并未将加增之数，尽行开报。今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令直省督抚将见今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时止将增出实数察明，另造清册题报。朕凡巡幸地方所至，询问一户或有五六丁，止一人交纳钱粮，或有九丁、十丁，亦止二、三人交纳钱粮，诘以余丁何事？咸云蒙皇上弘恩，并无差徭，共享安乐，优游闲居而已，此朕之访闻甚晰者。前云南、贵州、广西、四川等省，遭叛逆之变，地方残坏，田亩抛荒，不堪见闻。自平定以来，人民渐增，开垦无遗，或沙石堆积，难于耕种者，亦间有之，而山谷崎岖之地，已无弃土，尽皆耕种矣。由此观之，民之生齿实繁，朕故欲知人丁之实数，不在加征钱粮也。今国帑充裕，屡岁蠲免，辄至千万，而国用所需，并无遗误不足之虞，故将直隶各省见今征收钱粮册内有名人丁，永为定数，嗣后所生人丁，免其加增钱粮，但将实数另造清册具报，岂特有益于民，亦一盛事也。直隶各省督抚及有司官编审人丁时，不将所生实数开明具报者，特恐加增钱粮，是以隐匿不据实奏闻。岂知朕并不火加赋，止欲知其实数耳。嗣后督抚等倘不奏明实数，朕于就近直隶地方，遣人逐户挨查，即可得实，此时伊等亦复何词耶？此事毋庸速议，俟典试诸臣出闱后，尔等会同详加确议具奏”。[①]
作为一项影响清朝封建政府赋税收入的重要政策，清朝政府及其统治者是经过审慎考虑后才颁行的。就谕旨所述内容来看，不加丁赋政策实施的背景主要体现在三个方面。第一，“人丁虽增，地亩并未加广”，荒地开垦已尽，增加丁赋失去了新增税源的依据，从赋税征课的合理性来看，不宜在地亩不增加的情况下扩大丁赋征课额度。这一点体现了康熙皇帝对人口和财富相互关系的认识。财富来源于地亩，地亩难以增加，而人口自康熙中后期以后却以较快的速度增长，两者失去均衡，如以人丁增长数加增丁赋，必然加重民众的负担，赋税征收便偏离了以民众负担能力为基础的原则。第二，从不加丁赋政策颁行前丁赋的实际征收情况来看，并未按实际丁数编征丁银，“一户或有五六丁只一人交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三人交纳钱粮”，究其原因，康熙调查所得是“蒙皇上弘恩”，实际上有更深刻的根源。在这样一种情况下，丁银加增已失去可能性。第三，从清朝政府赋税征收所满足的目标来看，“今国帑充裕，屡岁蠲免辄至千万，而国用所需并无遗误不足之虞”，所以已无加征丁赋的必要[②]。正是从自身对丁银加征的合理性、可能性和必要性三方面的认识出发，清朝政府制定出不加丁赋的政策。这是就谕旨的内容所作的分析。那么，当时的实际情形究竟是不是这样？下面我们结合有关史料予以说明。
我们知道，清代的丁银是沿袭明代的丁银而来的，但丁银编征作为中央政府赋税征解的内容，则是清代的事情。在明代，丁银与里甲、均徭等四差银一起，都由地方官员征用，并不上缴明中央政府，实际上这项收入多落入官吏的私囊。在明朝中央政府那里，也没有全国丁银的统计数字，只有户丁的总数，在行政及政策制定方面，中央政府也未涉及丁银的处理以及如何支配的问题。清朝定鼎北京后，以加强中央集权和筹集军饷为中心，同时强化对地方财务的管理。大致说来，自顺治二年始，清朝中央政府命令地方官将丁银随同田赋一起上缴，同时对于人丁的编审也逐渐制度化，以保证丁银的征解。清初原定三年一编审，顺治十三年改为五年一次编审人丁[③]。顺治十五年，清廷命令各直省将编审人丁造册送部。十七年覆准，“直省每岁终，各将丁徭赋籍汇报总数，观户口消长，以定州县考成”[④]。通过这些措施，在剥夺地方官任意支配和使用丁银权力的基础上，清朝中央政府直接征用丁银。及至顺治十八年，清朝中央政府首次公布了全国丁银的统计数字，“直省徭里银3，008，900两9钱，米12，570石1斗”[⑤]。丁银成了清朝中央政府赋税惩收的重要内容。
但是丁银的编征自始就存在着弊端。康熙初年曾任直隶灵寿县知县的陆陇其对此曾分析说，“查旧例，人丁五年一审，分为九则，上上则征银九钱，递减至下下则征银一钱，以家之贫富为丁银之多寡，新生者添入，死亡者开除，此成法也。无如有司未必能留心稽查……且又相沿旧习，每遇编审，有司务博户口加增之名，不顾民之疾痛，必求溢于前额，故应删者不删，不应增者而增，甚则人已亡而不肯开除，子初生而责其登籍，沟中之瘠犹是册上之丁，黄口之儿已是追呼之檄，始而包赔，既而逃亡，势所必然”[⑥]。这种户丁编审中的虚报和浮夸之风在很多地区都存在。如山西交城县在明崇祯四年（1631）有户6，400零，口18，600零，康熙六年（1667）编审，则有户达15，900零，口18，600零，口不减于明而户且倍于明，而当时交城的实际情形是“并里并甲，凋蔽不支”，原来清政府“计丁口征税，减一丁则一丁之税无出，故但可增而必不可减”[⑦]。这样做的结果，是“户口加而民困日甚”[⑧]。
虚报和浮夸形成的丁银溢额最后落在谁的头上呢？清朝政府规定，“其在仕籍者及举贡监生员与身隶营伍者，皆例得优免，而佣保奴隶又皆不列于丁。”[⑨]又规定，编审户丁只限于土著，客籍户口并不计入。这便为隐漏诡挂提供了可钻的空子。按清制，官员绅衿的优免“止免本身丁徭”[⑩]，但事实上并非如此，比如丁役偏重的北方各省，贫苦农民为逃避丁役多投奔于缙绅门下，这样，“其本户之丁，即系绅衿供丁”。通常情况下，一个乡绅的供丁多至数十名，“每有差徭，里递不敢派及。每遇编审，供丁名下即有应增新丁，户长总书亦不敢开报。”(11)官员绅衿就这样相互勾结，多免滥免丁役。此种情况各地多有。假冒客籍而规避丁役的，也在在多有。比如山东济宁五方杂处，大半居民均系外地人，他们在济宁州置产立户，“丁在原籍，不应两处当差”，这样，某些“奸猾之徒，因而托名影射”，冒充客籍，使得该地区穷丁、虚丁越来越多(12)。官员绅衿利用优免特权隐漏人丁，奸猾之徒又托为客籍以为规避，而丁银项目仍然存在，结果便落在贫苦农民的身上。其中在实行户等编审制的地区，出现了利用户等进行放富差贫的现象。如山东曹县，“豪强尽行花诡，得逃上则；下户穷民置数十亩之地，从实开报，反蒙升户”，结果“其间家无寸土，糊口不足，叫号吁天者，皆册中所载中等户则也。”(13)这样一来，一方面，封建官府为追求溢额在编审时多行虚夸，另一方面舍富就贫，丁银溢额增多的结果便是使中下层民众承担起更多的丁银来，饱受“代纳”和“包赔”之苦。
这样一种丁银编征，使得阶级矛盾更趋激化。对于丁赋的征收来说，其结果是“在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参，官民交累。”(14)在民的一方面，由于受丁银重累，贫苦无力负担，便只有逃亡一途。山东巡抚黄炳在“敬陈穷民苦累请照按地摊丁以苏积困事”奏折中指出，山东各州县丁地各不相涉，往往有田连阡陌而不输纳一丁的，家无寸土反需输纳数丁。无地贫民即使在丰收之年也输纳维艰，设遇歉收之年，势必卖男鬻女，乞食他方，逃亡流散，遗累亲族，这便是山东百姓易去其乡而不顾的原因(15)。这种现象自康熙初年以来，在许多地方就很严重。比如山东黄县，素称富庶，却因丁累逃亡过半，其中一些村社“逃者十之九”，其余的“逃者十之六七”、“十之五”，最少的也是“逃者十之二三”(16)。人民逃亡增多，官府对于农户的管理也更为困难，从而对封建秩序的稳定带来威胁。
丁银偏累在官的一方面，其影响是征收难度加大，征收官员受参罚之苦，国家的赋税征收不足。贫苦农民的负担能力有限，主要丁银负担均集中在他们身上，他们终究不能完纳，在忍受不了追呼之苦时一旦逃亡，丁赋更至虚悬。各级经征官员由于完不成征收任务，受参罚的压力越来越大。这对丁银编征的影响，便是丁银长期处在同一水平上，各地编审的户丁数目远远低于按人口自然增长规律应增加的数目(17)。地方官员再也不热衷于追求溢额了，来源于溢额的报偿，往往抵补不了由于户丁不堪赔累引起逃亡所受的处分与申斥。除此之外，清廷的丁银要全部上缴中央，地方官再不能像明代那样把丁银装入私囊，他们更愿意以较低的人丁数和丁银数上报。原来他们以此既能使上缴赋额易于完成，又能获得额外勒索的机会。因为民力一定，取于此便失于彼，正是基于国家赋税收入与私人利益存在矛盾的认识，官员们对于丁银的编征便报以消极的态度。这些情况，使得清朝封建政府的丁赋收入得不到大的突破。顺治十八年，著籍人丁2，106万余丁，丁银3，008，900两(18)，经过多次编审，到康熙五十年为2，462万余丁，丁银335万余两。所增十分有限。
以上所述丁银编征中存在的矛盾，已经使得丁银的加增在事实上不可能了。另外，从清代前期的财政收入来看，主要的项目是田赋，其次是差役银、盐税与关税，丁银的数额所占比例很小。单就全国丁银增长与户部存银变动的比较来看，丁银在岁入中的份额也是很小的。清朝官方统计表明，顺治十八年（1661），“直省徭甲银，3，008，905两有奇，米21，570石有奇”；康熙二十四年（1685），“银3，136，932两有奇，米12，715石有奇”；雍正二年（1724），银3，291，229两，米12，794石，豆26，150石。从顺治到雍正的这60余年内，丁银总数才增加28万2千余两，米豆1万6千余石，每年增加的平均数额只4，000余两，米豆250余石。而清朝财政自康熙二十年始即已好转，户部库银存储数额自康熙四十七年（1708）始便超过4，000万两，康熙六十年（1721）为最低年份，亦至3，200多万两。两相比较，丁银的比重显而易见。所以，在丁银加增实已不能，而清廷国帑充裕，“国用所需，并无不足之虞”的情况下，便将丁银数目固定下来，以康熙五十年（1711）全国著籍人丁2，462万余丁为准，额征丁银335万余两。康熙将前述谕令交九卿详加确议，不久九卿议上，“嗣后编审人丁，据康熙五十年征粮丁册定为常额，其新增者，谓之盛世滋生人丁，永不加赋”(19)。335万余两，便成了清前期丁银征收的定额。
摊丁入地与赋税的定额化
“滋生人丁永不加赋”，其意义在于以政策法令的形式肯定了不增丁赋的有效性，杜绝了因追求丁银溢额在编征中虚报浮夸而形成的负担加重和贫富偏累。那么，如何保持康熙五十年这个丁银定额呢？著籍人丁有逃亡老故，缺额的添补必须妥善解决，才能维持丁银常额。清政府针对这个问题在康熙五十五年作出解决办法，是年“覆准：新增人丁，钦奉皇恩，永不加赋，今以新增人丁补充旧缺额数，除向系照地派丁外其按人派丁者，如一户之内开除一丁，新增一丁即以新增抵补所除。倘开除二三丁，本户抵补不足，即以亲族之丁多者抵补，又不足即以同里同图之粮多者顶补，其余人丁归入滋生册内造报。”(20)这样，户丁编审就必须继续进行，否则缺额人丁就不能用新增人丁来补充。只有在实际新增人丁顶补完了缺额丁数之后，其余人丁才能作为滋生人丁免征丁银。因此，对于实际新增的人丁而言并不是全不加赋，应当顶补的仍然要征派丁银，只有不需顶补的才不予征派丁银。这又为绅衿富户提供了作弊的机会。只要丁银编征继续存在，即使丁银总额固定，他们仍然可以用“滋生人丁永不加赋”颁行之前的惯技，规避丁赋，使丁银的征派仍然贫富偏累、合富就贫。
雍正元年二月初十日，掌浙江道事云南道监察御史秦国龙在奏折中指出，“丁粮关系国计，而各省之丁制不同，即一省而各州县之丁制亦不同。臣籍隶山东，东省丁徭俱从人起，凡遇五年编审之期，富户巨族多贿嘱里长吏胥，隐漏不报，而贫民小户按口入册。一切力役，照丁起派，以致穷民输将无力，逃亡不免，一致逃亡，则累及亲族里社，追呼日扰，而国课多至虚悬矣。”(21)富户巨族隐漏户丁不报，丁银负担全落在贫民小户身上，穷苦农民负担能力有限，不能完纳便至逃亡，最后造成国家赋税不能按数征足。曾任江南正考官的吴隆元，往返在途两月，回京后于雍正二年闰四月初九日具折称，“臣行至山东、江南，又访问丁银俱不派入地亩，民之无田而有丁者，艰于完纳。臣愚以为国家承平日久，生齿日繁，州县于编审之年，遵圣祖仁皇帝谕旨，不复增加丁数。虽有司不敢多征，而吏胥难免需索，有钱使用者隐漏，无钱使用者开报，此弊之所必有也。”(22)只要编审存在，丁银总额方面地方官员不能多征，而吏胥为了满足自身的私欲，以给予使费的多少以定户丁的编征，也造成贫富偏累。
丁银抵补和编征方面的舍富就贫，一方面影响国家赋税的足额征收，另一方面又影响官员的考成问题。山西布政使高成龄对此深有体察，他在雍正二年九月十四日所上奏折中称，“晋省连遭歉岁，蔀屋流移，我皇上继统登极，眷兹西土，捐帑以保民生，缓征以纾民力，招徕流移，豁免宿逋，是以感召天和，雨旸时若，嘉禾叠见，大有频书。固宜人知慕义，争先急公矣！而旧粮犹有逋欠，新粮亦有未完者，则穷丁之为累也。盖往日之饿殍不能复生，他乡之流民未尽复业，即现在穷黎多无恒产，或以执鞭为业，或以烧罐营生。富室田连阡陌，竟少丁差，贫民地无立锥，反多徭役，以致丁倒累户，户倒累甲，甲倒累里。晋省俗例，相沿已久。在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参，官民交累，法宜变通。”(23)实际上这种情况在各地早就存在。雍正即位后面对康熙后期以来各省库项亏空累累的局面，加紧对钱粮的征收和管理，这就促使地方官员寻求更为可行的丁赋征收办法。那末，如何变通丁银的征收方式，以便百姓无苦乐不均、国课得以征足，而官员又免受惩罚？大臣们普遍主张摊丁入地。
前揭秦国龙雍正元年所上奏折，秦国龙根据自己在湖广任县令时的经验和在浙江等省访查的结果，认为湖广、江浙地区丁从地起的州县，以地的亩数为丁的多寡，以地的有无为丁的去留，可免穷民逃亡之累，也可免丁地分征之烦。由此，他奏请嗣后各省丁银均照湖广、江浙等省为例，俱摊入地。其办法为“通计人丁若干，地亩若干，按亩均派，其有转相买卖者，地去而丁亦随之，总使丁不离地，地即有丁，既免贫富不均之叹，亦免逃亡转赔之苦，更免吏胥贿嘱之弊，有裨国计，有便民生”。(24)雍正元年六月初八日，山东巡抚黄炳在“敬陈穷民苦累请照按地摊丁以苏积困事”奏摺中指出，浙江省丁银俱随地办纳，有田地者则有丁银，无田地者则无丁银，所以苦乐均平。而山东各州县地丁不相涉，以致穷丁逃亡，丁银虚悬。他称，“查各州县钱粮，地银丁居七八，丁银十居二三。自康熙五十二年以后，盛世滋生人丁永不加赋，是丁银已有定数，即摊丁地内，所加无几。况有地之家坐拥膏胰，收取租利，虽少增不至费力，而无地之民，资生乏术，措办艰难，得豁除而苦累可免。今请将东省丁银援照浙省之例，摊入地亩输纳，其中裒多益寡，按亩分派，自当因地制宜，务期斟酌尽善。”(25)那时雍正帝还未决心更张旧制。摊丁入地，为钱粮大事，不可轻举妄动，于是密令黄炳晤加探访。
雍正初年在全国范围内推行摊丁入地，是从雍正元年九月批准直隶于次年实施开始的。直隶所属各州县丁银偏累穷民的现象，与山东等地同样严重。直隶巡抚李维钧在任县令知州时已深悉其弊。在较黄炳六月八日上奏稍晚的元年七月，李维钧疏称顺天、保定、河间、水平、宣化五府，地多旗圈，丁银留为民累，请从雍正二年始摊入通省地粮内按地输丁。(26)只是因为富户巨室，皆非所乐，必有阻止其事的，而摊丁于地，事关更定赋役旧制，部中只知成例，恐不肯变通而议不准，本月十二日，李维钧便上奏折，请旨乾断，以使丁银摊入田粮内征收，使无地贫民不致苦累，而州县征收也更为容易。雍正在折中朱批称，“此略早了些，更张之事在丰年举行好，候部议来再定。”(27)八月初六日，李维钧奉旨进京陛见，雍正面谕称，“摊丁千古更张之事，你才做巡抚，不要轻举”。雍正元年九月初八日，李维钧请将丁银摊入田粮一疏，经户部议覆应如所请，自雍正二年为始，将丁银均摊于地粮之内，造册征收。又经九卿遵旨议覆，降旨仍照户部议行。(28)李维钧请求摊丁入地的出发点，据他称，“臣止因直隶无地穷丁起见，而北五府丁浮于地，尤为苦累，故条奏摊丁，未尝议请通行各省”(29)，是为着解决直隶的实际问题起见，实行摊丁入地的。然而，各直省丁银征派存在着相同的矛盾，自直隶雍正二年实施摊丁入地始，这一措施便相继在全国各直省推行开来成为一项全国范围的重大赋役改革，从而建立起新的赋税征收制度。
摊丁入地在全国各直省实行的具休情况，学者已有深入的研究，此不赘言。这项重大的赋役改革措施对于清朝封建国家赋税收入的影响，是使康熙五十一年（1712）确立的丁赋定额得以真正落实。摊丁入地通过合并课税依据，地丁赋税均出于田亩，消除丁银编征环节，进而也免除了丁银编征可能滋生的弊端，使封建官府的赋税催征更为容易，同时为清政府的赋税收入提供了保证。从对赋税收入长期变化趋势的影响而言，摊丁入地利用地亩变化稳定的特点，把康熙不加丁赋的基本政策贯彻到田赋征收的所有方面，使得此后清政府的赋税征收体制呈现出鲜明的定额化特点。要理解这一点，就得从地亩本身的特点及其承担的赋税状况加以说明。
摊丁入地以解决丁银征收的办法，实际上在明代实行一条鞭改革时便出现了，只是当时还处在个别州县自行推行的阶段。在清初，除一些州县仍然沿袭在明代已实行的摊丁入地办法外，一些未曾实行过摊丁入地的州县也采取以田补丁的办法，解决缺额丁银的征收问题。按照常理，丁银编征当以实际丁数为准，但在事实上，清初是把万历原额摊派在现有人丁身上，实行包课的办法。我们知道，清初人丁和地亩较明万历原额都有大幅度的降低，这样一来，一部分丁银便失去了征收依据。地方官为向朝廷缴足丁银，只好加重现有人丁的负担，将逃亡故绝的人丁额银摊增在现存人丁身上。由于百姓承受能力有限，其结果是“现丁亦变为逃丁，而逃丁永不能复为现丁”(30)，丁银的征收难以保证。为解决这种以原额为基准虚拟编征带来的矛盾，一种新的办法诞生了，一些地方官仍然保留丁银，又不增加额丁负担，只将一部分无着丁银摊派到田粮内进行征收。山西沁州，安徽灵璧、泗州，浙江青田，福建漳州府属龙溪、漳浦、海澄、诏安等，都曾实行过这种以田补丁的办法(31)。这种办法的可行性表现在哪里呢？原来它决定于当时人们对丁粮关系的认识，“粮有一定而易辨，丁无一定而难稽。有粮者为富民，虽丁过实数而不过虐取；无粮者为贫民，虽丁有隐漏而不失宽仁。”(32)这种看法，一是从税源的稳定性着眼，“粮有一定”既指地粮的征税依据地亩为不动产，固定而不移异，也指征税粮额相对稳定，增减不大；二是从负担能力取决于地亩占有的多少着眼，具有一定的合理性，所以能在一定程度上行之有效。不过，这种办法在清初也有不良影响的一面，因为“丁既不足，不得不派征于田，于是有田者益累”(33)，这就影响了垦荒的进行。所以也有异议。
及至康熙年间人丁地亩均因经济的恢复有所增加，丁银征派主要依赖正常的人丁编审来进行，丁银编征中舍富就贫的弊端又日益严重，以致影响国课的完纳。这时人们又把目光转到土地田亩上，从丁地的比较中，寻求解决丁银征收的办法。我们以曾王孙、盛枫的意见为代表，来看一下主张按地亩多少征收丁银的理由。
曾王孙在《勘明沔县丁银宜随粮行状》中，分析了沔县（今勉县）附近一些州县自明末以来丁随粮行的情况，又针对当时沔县丁粮的严重不均，竭力主张丁随粮行。他提出了三条主要的理由。第一，“舍粮编丁，可以意为增减，若一概从粮起丁，则买田者粮增而丁亦增，卖田者粮去而丁亦去，永绝包赔之苦”。第二，“就丁论丁，弊端百出，若照粮编丁，则岁有定额，富者无所庸其力，贫者适得其常，一清吏胥之弊”。第三，“丁与粮分，则无粮之丁无所恋而轻去其乡。丁随粮行，则丁皆有土，有所籍而不致流亡。里甲不累，考成不碍”(34)。三条理由归结为一点，都是从地亩的不动产特性和地粮赋额的定额性出发，以解决丁银编征中的弊端及其对丁银征收的不良影响。
丁银的征收以丁为准，则弊端尤多。盛枫说，“丁之害，莫甚于江以北、淮以南。何者？区方百里以为县，户不下万余。丁不下三方。其间农夫十之五；庶人在官与士夫之无田及逐末者十之四；其十之一则坐拥一县之田，役农夫，尽地利，而安其食租衣税者也。今田税而外，举一县之丁课，征什一于富民，宽然而有余。其十之九，非在官则士夫也，否则逐末者也，其最下则农夫之无田者也。彼既以身役于官，焉能复办一丁，士夫既委身朝廷，亦当不附此例。逐末者贸迁无定，且蔀于法外以求幸免。势必以十九之丁，尽征之无田之贫民而止。贫民方寄食于富民之田，值丰岁规其赢羡以给妻子。日给之外，已无余粒。设一遭旱潦，尽所有以供富民之租犹不能足。既无立锥以自存，又鬻妻子为乞丐以偿丁负。为吏者上格于国课，下迫于考成，且为刳肉补疮之计，鞭垂囚系，忍见其转死流亡。故逋赋逾多，而贫民愈困。”这种丁课惩收的缺陷对于国家财政和贫苦百姓都不利。所以盛枫进一步主张，“善变法者，不若并丁之名而去之，条目归于一，人既易知而事不繁，何用巧立催科以滋文案乎？且仍立丁名，是富民意中若代贫民偿丁，故去之善”。(35)
基于类似的看法，河南太康县，四川芦山，湖南衡山、衡阳、安化县，湖北沔阳州，直隶乐亭县等在康熙五十一年以前都实行或筹议实行摊丁入地。只是由于各地田亩虽有定额，而丁数有增减，所以摊丁入地在执行上有困难。康熙五十一年颁行“滋生人丁永不加赋”后，由于丁银编征矛盾依然存在，一些中央官员便力主在全国范围内实行摊丁入地。其中以康熙五十五年（1716）御史董之燧最早上疏提请，他申述实行此法的理由称，“续生人丁永不加赋，皇上轸念民生高厚之恩，真有加无已。但现在人丁尚多偏苦，各省丁制亦有不同，有丁从地起者，丁从丁起者。丁从地起者其法最善，而无知愚民每每急求售地，竟地卖而丁存。至于从丁起者，凡遇编审之年，富豪大户贿嘱里书隐匿不报，而小户贫民尽入版册，无地纳税，亦属不堪，一切差役，俱照丁起派。田连阡陌坐享其逸，贫无立锥身任其劳。既役其身，复征其税，逃亡者有所不免，一遇逃亡，非亲族赔累，则国课虚悬，现在人丁之累也。嗣后既不增额，则有定数可稽，臣请敕部行文直隶各省地方官，确查各县地亩若干，统计地丁、人丁之银数若干，按亩均派，在有地者所加无多不为苦，无地者得免赔累，实幸。”(36)五十一年丁银额固定了，却难以真正落实，由于丁银的具体征课对象人丁并不能固定，遂有借编审在贫富之间转移，舍富就贫，所以仍有实行摊丁入地、稳定征课对象的必要。清廷并未采纳他在全国范围内按亩均派丁银的建议，但就在这年，户部议准“广东所属丁银，就各州县地亩分摊”(37)。全省规模的摊丁入地自此开始。在此前后，四川也实行了“丁随地起”(38)。
前述雍正初年主张实行摊丁入地的大臣奏折中，地亩的稳定性也是所申述的理由之一。因此，从“不加丁赋”令前后来看，地亩自身的稳定性特点，都是主张实施摊丁入地的重要理由。在康熙五十一年“滋生人丁永不加赋”令颁行前，因地粮岁有定额，摊丁入地也可使丁赋不致随意加征；在此之后，丁赋虽有定额，但不能在征收过程中顺利征足，国库虚悬，利用地亩不易变动的特点，把定额丁赋摊入地亩，使得“永不加赋”政策得以真正落实。
摊丁入地改革，使清政府从此建立起定额化赋税制度。固定了的丁银总额摊入地亩之中，使丁银的征收得到保证，而地亩又具有稳定性的特点，其数量变动长期起伏不大，这就使得清政府的赋税收入长期处于相对稳定的水平，呈现出鲜明的定额化特点。不过，地亩也可因人为的原因有增长的现象，比如开荒的增加和虚报垦荒（如雍正时期出现的那样），但就雍正以后的垦荒情况来看(39)，只要政府实行较合理的政策，土地溢额出现的可能性不大。政府要扩大收入来源，地丁方面已失去可能，这就是摊丁入地在赋税收入方面的定额化制度约束。
从以上赋税制度建立和完善的具体情况的分析，我们知道，康熙的不加丁赋令，首先使丁银总额固定下来。雍正年间的摊丁入地，利用地亩稳定性的特点，使得康熙年间固定下来的丁银总额更易于征足，为财政收入的充实提供保证。同时，由于地亩增长变动不大，地丁合一实际上是使得清代赋税正项的总额长期处于相对稳定的水平。所以，从清代封建国家的赋税收入角度来看，它的赋税制度表现出鲜明的定额化特点。
注释：
① 《清圣祖实录》卷249，康熙五十一年二月壬午谕旨。
② 引文并参《康熙起居注册》（台北，国立故宫博物院），见庄吉发《清世宗与赋役制度的改革》，台湾学生书局1985年版，第69～70页。
③ 《石渠余记》卷3，《纪停编审》。
④ ⑤ 康熙《清会典》卷23《户部七户口》、《清朝文献通考》卷19《户口一》记载丁银数为“直省徭里银3，008，905两有奇，米21，570石有奇”。
⑥ ⑧ 陆陇其：《三鱼堂外集》卷1，《编审人丁议》。
⑦ (33) 赵吉士：《万青阁自订文集》卷2，《重修交城县志序》、《志里甲小序》、《志丁赋小序》。
⑨ 张玉书：《张文贞公集》卷7，《纪顺治间户口数目》。
⑩ 《清朝文献通考》卷25，《职役考》。
(11) 《清经世文编》卷30，《户政五》黄六鸿《论编审》。
(12) 吴柽：《牧济尝试录》“编审议”。
(13) 光绪《曹县志》卷3，《赋役志》。
(14) (23) 《宫中档雍正朝奏摺》第三辑（台北故宫博物院）第190页，雍正二年九月十四日高成龄奏摺。
(15) 同上书第327页，雍正元年六月初八日黄炳奏摺。
(16) 李蕃：《雪鸿堂文集》卷1《编审均徭序》。
(17) (31) 具体表现参见郭松义先生《论“摊丁入地”》，载《清史论丛》第三辑，中华书局1982年版。
(18) 康熙《清会典》卷23，《户部七户口·徭银》。《清史稿》卷120《食货志一》记为是年著籍人口19，203，233口。《清圣祖实录》卷5顺治十八年二月条：“是岁人丁户口19，137，652”。
(19) 《清朝文献通考》卷19，《户口考一》。
(20) 嘉庆《大清会典事例》卷243，《户部·田赋》。
(21) (24) (25) (27) 《宫中档雍正朝奏摺》（台北故宫博物院）第一辑，第81、81、327、477页。
(22) 同上书第二辑，第552页。
(26) 《清史列传》卷13。
(28) 《清世宗实录》卷11雍正元年9月戊戌。
(29) 《宫中档雍正朝奏摺》第一辑第861页，雍正元年十月十六日李维钧奏摺。
(30) 嘉庆：《延安府志》卷71，《文征三条议》许瑶《延民疾苦五条》。
(32) 魏世杰：《魏兴士文集》卷2，《与邑令宋公疏》。
(34) 曾王孙：《清风堂文集》卷13，《汉中录·勘明沔县丁银宜随粮行状》。
(35) 盛枫：《江北均丁说》，《清经世文编》上册，中华书局1992年版，第735～736页。
(36) 乾隆《江南通志》卷68，《食货志·田赋》。
(37) 《清朝文献通考》卷19，《户口考一》，《石渠余记》卷2，《纪丁额》。
(38) 《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳条。
(39) 乾隆帝在其统治的各时期多次反复声称荒田地垦辟已尽。