| 明清史 |
清朝中央政权对西藏行政体制和宗教制度改革述评（续）
申新泰
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《西藏民族学院学报：社科版》(咸阳)1996年02期第47-56页
【作者简介】申新泰 西藏民族学院民族研究所
四
公元1791年，西藏地方发生了廓尔喀人大举入侵的事件。廓尔喀原名巴勒布（即现在之尼泊尔）。18世纪中叶，巴勒布国内的廓尔喀族兴起，统一了全国，改国名为廓尔喀。1788年，廓尔喀统治者借口“商税增额、食盐揉土”，起兵侵犯我国西藏地方边境，占领了济咙、聂拉木、宗喀三个宗。八世达赖强白嘉措和驻藏大臣庆麟，向清高宗上奏告急，请速派大军入藏支援。清朝当即调集足够的兵力进藏准备回击。当清军抵藏后，廓尔喀通过红帽派喇嘛请求讲和，当时清朝派往前线的官员巴忠私自与廓尔喀“调停贿和”，廓尔喀方面答应退还所占地方，西藏方面每年给廓尔喀元宝三百锭（合九千六百两）作为赔偿，为期三年，并立了字据。此事八世达赖和噶厦政府并不同意，但巴忠等人却“将就了事，贪功邀赏”，《西藏图考》评语为“巴忠等人调停贿和，未交一兵而摩饷百万”。巴忠等人向清高宗谎报“已将聂拉木、宗喀、济咙等地方次第收复”，“奏凯班师”。
此后，廓尔喀方面派人向西藏当局索要赔偿银两，达赖和噶厦不给，公元1791年，廓尔喀人又以西藏方面不履行和约为由，调集大量军队，第二次入侵西藏，占领了后藏许多地方，一直攻到日喀则扎什伦布寺。七世班禅由驻藏大臣保泰移居拉萨，扎什伦布寺札萨喇嘛仲巴呼图克图于廓尔喀人攻占扎什伦布寺的前夜，携带贵重金银器物弃寺潜逃。降神之济仲喇嘛与扎仓堪布喇嘛等“祷验占卜预言，言不可与贼拒战，是以人心焕散，僧俗纷纷逃避。”〔1〕唯有日喀则的官军都司徐南鹏率领所部官兵，固守日喀则宗城堡，坚守17昼夜。廓尔喀人还将扎什伦布寺内财物、金银、粮食洗劫一空，9月7日才从日喀则撤退，仍驻扎在聂拉木等边境一带，后藏地区人民财物、牛羊被抢，经济损失很大，西藏人民遭受外族惨痛蹂躏。达赖、班禅向清朝中央政府告急求援，请求派大军入藏，解救西藏人民于灾难。
清朝接到西藏地方当局的报告后，清高宗即命令四川总督鄂辉，成都将军成德，带领川军四千人入藏，驱逐廓尔喀人。这两个人接到命令后，“按程缓进”，以致“濡滞不前，坐失机会”，被革职查办。乾隆帝又于1791年冬，派嘉勇公福康安为大将军，超勇公海蓝察为参赞大臣，统帅大军，分别从青海、四川两路进藏。这次反侵略战争，由于得到西藏各阶层人民的热烈拥护和支持，进展十分顺利，到1792年5月， 收复了聂拉木、济咙、宗喀各宗，将侵入后藏地区的廓尔喀军队全部驱逐出境。7月间，清军深入廓尔喀境内七百余里， 进抵距阳布（即廓尔喀首城加德满都）二十里的地方，廓尔喀王认罪乞和，放回了被抓去的噶伦丹津班珠尔及汉兵王刚等人，交出了从前“贿和”的和约，退还了抢去的扎什伦布寺的财物，内有清高宗册封六世班禅的金册一件。并写了“永不侵犯西藏地方的甘结”，派大头目到北京纳贡请罪。〔2〕
清朝这次先后调集一万七千余人进藏作战，这场战争共由国库支付军费一千零五十二万两，占当时全国税收总数的四分之一。清朝花费如此巨大的人力、物力，驱逐了廓尔喀侵略者，巩固了祖国的西南边疆，解救了西藏人民，是具有进步意义的，也是应当肯定的；当时入藏的军队是由汉、满、蒙古、鄂温克、达翰尔和邻近内地各省境内的藏族人民共同组成的，这也是祖国各族人民对西藏人民的一次巨大支援；入藏部队受到了西藏各阶层人民的一致拥护，达赖喇嘛“带领僧俗等，办理火药、乌拉等事”，积极支持清朝驱廓保藏的义师。这次战争，生动地说明了西藏人民和祖国各族人民的同呼吸、共命运的血肉联系，通过这次战争，不仅增强了西藏人民热爱祖国的观念，而且也增进了西藏人民和祖国各族人民的深厚感情。
清朝在击退郭尔喀人的入侵之后，鉴于西藏地方各项制度松驰，弊病甚多，官吏贪污，政治腐败，以致强敌压境，无力抵御，对西藏的政务作进一步的整顿。乾隆帝指示福康安：“将来撤兵后，必须妥立章程，以期永远遵循”。公元1792年，福康安会同达赖、班禅及西藏地方官员共同议定条例，第二年（公元1793年）经清朝中央政府审定后，正式颁行，这就是著名的《钦定藏内善后章程》二十九条。有的资料称为《钦定西藏章程》。这个章程对西藏的政治、宗教、军事、外交、财政、税收、外贸、差徭等各种制度都作了详细的规定，前此施行的各项措施，都以法规的形式固定下业，成为定制。
《钦定章程》首先明确了驻藏大臣的地位和职权，使其真正与达赖、班禅完全平等，能够约束噶伦等人的行为，起到代表清朝中央政权监督西藏地方政权的作用。对于驻藏大臣的职权，《章程》明确规定：
“驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等。自噶布伦以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理。至扎什伦布诸务，亦俱一体禀知驻藏大臣办理。仍于巡边之便，就近稽查管束”。
“达赖喇嘛、班禅额尔德尼之呼毕勒罕，以及前后藏大小呼图克图之呼毕勒罕，察木多、类乌齐、乍丫、萨喀、西宁等处呼图克图之呼毕勒罕，一经呈报出世，指出数名，均由驻藏大臣将其姓名生年月日，用清、汉唐古忒三样字缮写牙签，贮于钦颁金本巴瓶内，先期传唤喇嘛齐集大昭诵经七日，届期，驻藏大臣亲往监同抽掣”。
“前后藏遇有噶布伦、戴本、商卓特巴以下大小番目等缺，统归驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选，分别奏补拣放。其达赖喇嘛、班禅额尔德尼之亲族人等，概不准干预公事”。
“扎什伦布商卓特巴缺出，以岁本、森本喇嘛升用。岁本缺出，以济仲喇嘛升用。森本缺出，以传事之卓尼尔升用，俱会同驻藏大臣给与印照。其该处营官各缺，仍照定例拣选充补”。
“察木多、乍丫、类乌齐三处呼图克图管事之商卓特巴缺出，由该呼图克图拣选二、三名，禀明驻藏大臣，会同达赖喇嘛补放”。“补放各缺，均由驻藏大臣会同达赖喇嘛选定后，会发清、汉、唐古忒三样字印照，给与该番目收执。”
“廓尔喀、布鲁克巴、哲孟雄、宗木等外番部落，如有禀商地方事件，俱由驻藏大臣主持。其与达赖喇嘛、班禅额尔德尼通问布施书信，俱报明驻藏大臣，译出查验，并代为酌定回书，方可发给。至噶布伦等，不得与外番私行发信”。
“在藏居住贸易之巴勒布、克什米尔等，准其常川兴贩。查明该番回商头等名数若干，造具清册，交驻藏大臣衙门存案备查”。
“巴勒布每年准贸易三次，克什米尔每年准贸易一次，于前赴外番营贩货物时，该商头呈明驻藏大臣，由何路行走，发给执照，以便稽查出入”。
“凡在藏货易之外番商民，请领驻藏大臣照票出口，过江孜、定日，由该备弁查验明确，始准放行。其自外番来藏者，亦由该备弁查明人数，报明驻藏大臣，一体按名注册，以备查考”。
“前后藏所出租赋，悉归达赖喇嘛、班禅额尔德尼收用。至商上一切出纳，应统归驻藏大臣稽查总核，以杜商卓特巴等侵渔之弊。”
“藏内凡大族人户、及大寺喇嘛、各处免差照票，一概停止。务使阖藏徭役均平，不致穷番苦累。如实有功绩者，达赖喇嘛告知驻藏大臣，方准给票”。
“喇嘛番目人等私事往来，不得擅用乌拉，亦不得私发信票。如遇因公差遣，有必须乌拉之处，须禀明驻藏大臣及达赖喇嘛，发给用印照票，编定号数，始准应付。”〔3〕
驻藏大臣除上述职权之外，还统帅驻守西藏各地的官兵，管理西藏的粮台、塘汛，考核各省派往驻防西藏的将备，督造军用火药，并于“每年五、六月间奏明，轮流一人，前往后藏巡视边界，操阅番兵。”从上述所引用的原始资料来看，当时西藏举凡用人、行政、宗教、军务、外交、财政、外贸等事务，均由驻藏大臣统筹办理，从而进一步加强了清朝中央对西藏地方的直接管理。
第二，清朝政府对西藏宗教制度进行了重大改革。《钦定章程》规定，达赖、班禅和各地黄教呼图克图的转世灵童，必须由驻藏大臣监督，履行“金瓶掣签”的手续，正式认定，最后报清朝中央政权批准册封。在这之前，藏内达赖、班禅等各大呼图克图的转世灵童，俱令拉穆吹忠等人降神附体，作法指认。行之既久，“拉穆吹忠往往受人嘱托，假托神言，任意妄指”。“即如藏内各呼图克图内，仲巴为前辈班禅之兄，哲不尊丹巴呼图克图为达赖喇嘛之侄，而丹津班珠尔之子即系三巴呼图克图之呼毕勒罕（即转世灵童），族属姻娅，递相传袭，诚如圣谕，竟与世职无异”。〔4〕所以，清高宗决定制作两个金瓶， 一个放置在北京雍和宫，供内外蒙古黄教活佛“转世”使用；另一个放在拉萨大昭寺，供西藏、青海、西康等地黄教活佛“转世”使用。“今朕送去一金瓶，供奉前藏大昭寺内，嗣后达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲卜尊丹巴、噶勒丹锡勒图、第穆、济咙等，并在京掌印大呼图克图及藏中大呼图克图圆寂，出有呼毕勒罕时，禁止拉穆吹忠看验龙单，着驻藏大臣会同达赖喇嘛、班禅额尔德尼将所出呼毕勒罕有几人，令将伊等乳名各书签放入瓶内，供于佛前虔诚祝祷念经，会同由瓶内掣取一签，定为呼毕勒罕，如此佛之默佑，必得陪慧有福相之真正呼毕勒罕，能保持佛教，朕尚且不能自主，拉穆吹忠更不得从中舞弊，恣意指出，众心始可以服。钦此”。〔5〕
对于清高宗制定的“金瓶掣签”制度究竟应当如何评价呢？牙含章先生在《班禅额尔德尼传》一书中说：“从世界观的角度来看，‘金瓶掣签’与‘吹忠降神’并无本质上的区别。因为清高宗并不是无神论者，他也承认人死以后灵魂继续存在，而且还可以‘投胎转世’，在这个佛教的‘神不灭论’的基本观点上，清高宗与拉穆吹忠是一致的，并无分歧。‘金瓶掣签’的政治意义在于，它把指定由谁来继任达赖、班禅的大权，由拉穆吹忠降神决定转移到清高宗制定的‘金瓶掣签’决定，从实质上讲，就是把决定达赖、班禅继任人选的大权，由西藏地方集中到清朝中央”。〔6〕也有达赖、班禅转世灵童的决定， 未经过“金瓶掣签”，而是“免予掣签”的情况。但是“免”与“不免”的决定权仍在清朝中央。这样，1653年清朝中央对五世达赖的册封，1713年清朝中央对五世班禅的册封，再加上“金瓶掣签”制度的建立，使西藏的宗教和政治上的最高领袖——达赖和班禅的任免大权，完全集中到清朝中央政权手里，从而更加巩固了西藏地方和清朝中央的隶属关系。
此外，《钦定章程》还规定：“大寺坐床堪布喇嘛缺出，俱由驻藏大臣会同达赖喇嘛秉公拣选，给与会印执照，派往住持。其余小寺堪布喇嘛，听达赖喇嘛自行拣补”。
“达赖喇嘛所管大小庙宇喇嘛名数，开造清册，及噶布伦所管卫藏地方，各呼图克图所管寨落人户，一体造具花名清册，于驻藏大臣衙门及达赖喇嘛处各存一分，以备稽查。”活佛及喇嘛之俸银，应按规定时间发放，绝对不得提前。
“藏内喇嘛前往各外番朝山礼塔者，由驻藏大臣给与照票，限以往还日期，回藏之日，仍将照票缴销，不得逗留边外。如有潜行私越者，即行究治”。
“外番人等来藏布施瞻礼者，由边界营官查明人数，禀明驻藏大臣，验放进口，事毕后，查点人数，发给照票，自行遣回。”
“青海蒙古王公等差人赴藏，延请通习经典喇嘛，赴该游牧地方诵经教经者，俱由西宁等处大臣行文来藏，再由驻藏大臣给与执照，并咨明西宁办事大臣，以资查考”。〔7〕以上这些规定， 把西藏的宗教事务也置于驻藏大臣的监督、管理之下，以防止外番和西藏，西藏和青海蒙藏统治阶级，通过宗教再次勾结，制造事端。
第三，《钦定章程》的另一个重要内容是整顿西藏兵制，建立西藏地方常备兵役制度。清朝前期西藏地方的兵制，正如《卫藏通志》卷八之首所记载：“谨案：唐古忒番兵，向来分派各寨农民，有事则调集为伍，既无统率，又少操娴，虽有数万之名，仅为虚设。自乾隆五十七年（公元1792年）定议额，设差操，与驻防绿营兵丁一体训练，洵足为卫藏保障也”。乾隆五十七年（公元1792年）福康安等人的奏牍中称：“窃查卫藏地方久涵圣泽，人不知兵，番民习俗惟知育经奉佛，于军旅之事平日并不讲求。及廓尔喀两次滋事，藏内番兵乘间即逃，遇敌即退，不能守御出力，固由番兵等怯懦性成，亦因平日练兵之道，毫无法制，势难使之振作”。在该奏牍中又称：“查唐古忒番兵向来原有五千一百六十五名之数，其实兵民不分，系按各寨番民，定以派兵数目，并非额设番兵可比。戴琫番目等，平时无兵可管，遇事调遣， 只在各寨抽派，与乌拉人夫无异，充数应名，多不能使用军器。以猝然调集之番民， 责令打仗御贼，无怪其全无纪律，怯懦不堪”。〔8〕从上述记载来看，当时西藏地方武备不振，兵民不分，缺少一支有组织、有纪律、训练有素、英勇善战，能够保国安民的正规军队。致使1788年和1791年廓尔喀人两次入侵西藏时，西藏地方当局无力抵御外敌，清朝政府不得不派大军入藏，驱逐侵略者，拯救西藏人民，保卫祖国边疆。鉴于廓尔喀入侵的教训，清朝政府在这次整顿西藏事务的过程中，特别重视军队问题。《钦定章程》共二十九条，其中有关军备和边界设防问题的规定就有九条。《章程》规定：经呈请大皇帝批准，成立西藏地方正规军队，藏军固定额数三千名，前、后藏各驻一千名，江孜、定日各驻五百名；各级军官均由驻藏大臣会同达赖喇嘛挑选年力精壮之人充任，并发给执照；藏军官兵，均发给薪俸粮饷，并由达赖喇嘛发给执照，免其一家充当乌拉差役；藏军的武器装备，十分之五用火枪，十分之三用弓箭，十分之二用刀矛，各部官兵要认真操练，明示赏罚，以肃军纪；驻藏大臣每年春秋两季出巡前后藏各地，巡视边境，检阅军队；每年操演军队所需之弹药，由噶厦派妥员携带驻藏大臣衙门之公文，前去工布地方制造，运至拉萨，发给部队，其他军用物资由四川省供应。另外，有关藏军驻守边防卡隘，在边界树立界碑，驻藏大臣衙门及文武官员听差兵丁的数目，以及严禁驻藏官兵将备弁兵欺凌并役占藏兵等问题，《钦定章程》都作了明确的规定。清朝政府不惜耗费巨额人力物力，建立西藏地方正规军队，其目的主要是为了维护祖国统一，巩固西南边防，安定西藏社会秩序，保障西藏人民生命财产安全，从而保证《钦定章程》所规定的各项制度在西藏得以贯彻执行，进一步加强清朝政府对西藏地方的治理。这样，藏军就成为清朝中央政府统一领导下的一支有组织、有纪律、有给养、有训练的正规军队，在当时对于保卫国防，安定地方起到了积极的作用。建立藏军这一历史事实，再一次从军事问题这个角度说明了清朝中央政府在西藏拥有完全的主权，西藏是祖国领土不可分割的一个组成部分。
第四，清朝中央政府对西藏的吏制、司法进行了整顿。《钦定章程》对原西藏地方政府上至噶伦、代本，下至管门、管糌粑、管草料、管柴薪、管牛羊之第巴等各级官员的品级、职权、待遇、任免、赏罚、升降等问题均作出明确的规定。所有在原西藏地方政府任职的各级官员，除噶伦和代本须呈请大皇帝任命外，其余人员均由驻藏大臣和达赖喇嘛协商委任。扎什伦布寺所属强佐、索本、森本和宗本等各级官员，也须依照前藏之制度，由驻藏大臣和班禅额尔德尼协商委任。“西藏过去委任大小职务，均在贵族中选任，平民完全无份。自今新立章程，凡普通士兵如有如能较强并有战斗能力者，虽非贵族亦得升任定本甚至逐级升至代本。其他一切官职，可依旧例从贵族中派任，但如年龄过幼，也不宜担任官职。因此规定小秘书、噶厦仲尼、小宗本等，年满十八岁之贵族子弟，始可派任。”〔9〕《章程》还规定， 要委派知能较强之官员担任边宗宗本，以管理地方人民，检查来往过境人员。对于达赖、班禅的亲属，《章程》规定，达赖喇嘛和班禅额尔德尼在世时，其亲属人员不准参予政事。达赖、班禅圆寂后，可根据他们的知能给予适当的职务。有关西藏地方司法、诉讼事宜，《章程》规定：“对犯罪者的处罚，都须经过驻藏大臣审批。没收财产者，亦应呈报驻藏大臣，经过批准，始能处理”。“对犯人所罚款项，必须登记，呈交驻藏大臣衙门”。噶伦、代本等各级官员，不得依仗权势，无端侵占人民财产。所有卸任之噶伦及代本，应将公馆及庄园移交新任，不得据为私有。所有僧俗官员绝对不许将所收赋税、地租不交政府而中饱私囊；不得将逃亡户应该负担之差税，强加给住地其他人户负担；不得提前催收来年赋税。这些措施，把任免西藏地方各级重要官员的人事大权，统一由驻藏大臣掌管，并对各级官员进行监督，对于廉洁吏制，清除腐败，起到了一定的积极作用。
第五，西藏地处边疆，与尼泊尔、不丹、锡金等地相毗邻，以前这些地方来人呈献贡物和处理公务，达赖喇嘛写回信时，曾因格式不合或其他原因而发生纠葛。因此，《钦定章程》确定外交事务集权于清朝中央，西藏地方一切对外交涉事宜，统归驻藏大臣全权管理。尼泊尔等毗邻国家，如有禀商地方事件，俱由驻藏大臣主持。其与达赖、班禅通问布施书信，俱报驻藏大臣译出查验，并代为酌定回书。噶伦等不许与外番私自通信，即或有外番行文噶伦时，也得呈交驻藏大臣和达赖喇嘛审阅处理，不得由噶伦私自缮写回信。外方人员来藏，各边宗宗本须将人数登记，报告驻藏大臣，由江孜和定日的汉官检查后，准其前往拉萨；外方所献贡物，也须请驻藏大臣查阅，关于边界的重大事务，更要根据驻藏大臣的指示办理。《章程》还规定，外国侨商旅藏期间，必须持有驻藏大臣发给的执照，办理登记手续；外商入藏贸易，更须按照规定的次数、期限和路线，由指定的关卡来往，并要接受查验，按章纳税。驻藏大臣衙门及各文武员弁衙门，江孜、定日驻防备弁，若有借端勒索外番，扰累商民或受贿纵容出入边境等弊，一经查出，立即从严参革治罪。这样，西藏的外交事务、外侨管理、对外贸易及边界出入境检查等问题均置于驻藏大臣的监督和管理之下，是清朝政府集权于中央，加强对西藏治理的一个重要方面。
第六，清朝对西藏的币制进行了改革。据《卫藏通志》卷十记载：“卫藏地方向系由廓尔喀铸造番钱，运来行使，仍兑换银两运回。自乾隆五十七年（公元1792年）钦奉谕旨，在藏安设炉座，派员监造乾隆宝藏银钱。其廓尔喀番钱，永远停止”。乾隆五十六年（公元1791年）九月庚子，谕：“廓尔喀所铸钱文，向卫藏行使，原为贪图利息起见。……我国家中外一统，同轨同文，官铸制钱，通行无滞。区区藏地，何必转用外番货币，况伊将所铸之钱易回银两，又复搀铜铸钱，向藏内交易。源源换给，是卫藏银两，转被廓尔喀逐渐易换，尤属不成事体。若于内地铸钱运往，程站遥远，口外又多夹壩（即土匪）， 运送维艰。莫若于西藏地方，照内地之例，安设炉座，拨派官匠，即在彼鼓铸，驻藏大臣督同员役监制经理，自可不虞缺乏”。〔10〕根据乾隆帝的指示，《钦定章程》规定设立铸钱局，专派孜本二名，济仲喇嘛二名负责铸造银币，正面用汉字铸“乾隆宝藏”四字，背面用藏文铸“乾隆宝藏”四字。新铸银币分一钱和五分两种，每纹银一两，兑换一钱重新币九圆，五分重新币十八圆，其旧钱系一钱五分重者，亦一律兑换九圆，作为定例。以前尼泊尔铸有假章卡，藏政府也铸有假章卡，现规定其比价一律为汉银一两换一百枚，以后不得再私自铸造。驻藏大臣派汉官会同噶伦对所铸造之银币进行检查，以求质量纯真，如有参杂锡、铁等假料而被发现者，所有有关官员及工匠人等，一律依法给以严厉的处分。同时规定：“番寨租赋，有以银钱折交物件者，商上收纳时，即照所定兑换之数，按新铸旧铸分别折收，不得稍有浮多，至采购各物，亦须公平交易，不得苦累商民。”改革币制，统一货币，是清朝政府在西藏地方行使主权的重要标志。
第七，清朝政府对西藏的财政和税收进行了整顿。《钦定章程》规定：“前后藏所出租赋，悉归达赖喇嘛、班禅额尔德尼收用。至商上一切出纳，应统归驻藏大臣稽查总核，以杜绝商卓特巴等侵渔之弊。凡驻藏大臣衙门官用，以及换班官兵，皆不得于商上稍有侵挪”。又规定：“各寨租赋，应按年征收，清交商上，该商卓特巴立限严催，经征之济仲营官第巴等，年清年款，不得违限拖延，亦不许先一年预征租赋，如各寨有逃亡绝户，实在田亩抛荒者，即将该户租赋豁免，俟有佃种之人，再行照例升科。”〔11〕这样，加强了驻藏大臣对西藏地方财政收支的监督，以杜绝西藏地方官员在租赋收缴方面侵渔挪用，中饱私囊的舞弊现象的发生。
第八，西藏之乌位、兵差等各种差役，一般贫苦人民负担苛重，富有人家、达赖、班禅之亲属以及各大呼图克图均向达赖喇嘛和班禅额尔德尼领有免役执照，甚至噶伦、代本、大活佛之属民也多领得免役执照，负担甚轻。且噶伦、代本以及达赖、班禅之亲属乃至各大寺庙的活佛，都有私派乌拉用以经商，运送粮食物品者，致使西藏人民苦累不堪。据此，《钦定章程》规定：“藏内凡大族人户及大寺喇嘛各处免差照票，一概停止，务使阖藏徭役均平，不致穷番苦累。如实有功绩者，达赖喇嘛告知驻藏大臣，方准给票。至新设番兵，于挑补兵缺时，仍准发给照票免差，出缺缴销”。又规定：“喇嘛番目人等私事往来，不得擅用乌拉，亦不得私发信票。如遇因公差遣，有必须乌拉之处，须禀明驻藏大臣及达赖喇嘛，发给用印照票，编定号数，始准应付。”〔12〕在反击廓尔喀入侵的战争期间，清朝在西藏购粮七万石，其担任运输粮食和其他军用物资的“乌拉”，按规定全部付给报酬，并非无偿劳役。这些规定，对于限制西藏僧俗上层的特权，减轻人民的负担，都起了一定的作用。
此外，清朝在西藏善后工作方面，对于遭受战争灾害的百姓也做了一些救济工作。《钦定章程》规定济咙、绒夏、聂拉木等三个地方免去两年的一切大小差徭。宗喀、定日、喀达、丛堆等地方各免去一年的一切差徭。并免去前后藏所有人民铁猪年（公元1791年）以前所欠的一切租赋。政府僧俗官员各宗谿负责人等， 所有欠交租赋也都减免一半。八世达赖于公元1795年决定：除商上必须之草料柴薪及牛羊猪等项照旧交纳外，所有应交各项粮石，本色折色粮，普免一年。并将所有百姓，自乾隆五十六年至五十九年之旧欠粮石及牛羊猪各项钱粮四万余两，概行豁免”。〔13〕班禅方面，因后藏属民不及前藏之多，一年所交粮石，除班禅额尔德尼一切费用外，其百姓本年应缴粮石，只可缓免一半。旧欠粮石，概行豁免。
八世达赖和七世班禅除与驻藏大臣商议作出上述减免外，达赖并提出：“我住所现有积存布施银三万两，今情愿发出银三万两，交商上查明各处穷苦百姓，按户散给口粮种籽，令其各勤农业。若有房屋倒坍者，酌给银两修补，俾各穷民有所栖止”。〔14〕乾隆帝接到驻藏大臣的报告后即传谕：“达赖喇嘛等既能仰体德意，抚恤唐古忒百姓，竟可毋庸出其已资，著加恩动用该处正项，赏给前藏银三万两，后藏银一万两，交松筠等务须尽心妥办，勿使一夫失所，以副朕一体惠爱番民至意。”〔15〕驻藏大臣接到圣旨后，松筠带银一万两，前往后藏散发救济，和宁带银三万两，亲往前藏东、南、北三路散发救济。松筠并到遭受廓尔喀蹂躏的地区视察，对一些苛捐杂税下令永远停征。当地藏族人民非常感激，再一次体验到祖国对他们的支援和关怀，从而也加深了他们对祖国的热爱。
综上所述，《钦定章程》颁行后，驻藏大臣与达赖喇嘛协商办事，清朝中央与西藏地方的关系更为密切，藏族与祖国各兄弟民族的血肉联系进一步加强。清朝在西藏派官设制，调整行政区划，驻扎军队，统管军备和边防，册封达赖、班禅，任命各级官吏，统筹涉外事宜，管理对外贸易，稽查财政收支，统一铸造货币，征收钱粮租赋，清查土地差税，减免差税徭役，所有这些，都标志着清朝对西藏的治理达到了全盛时期。在清朝中央政权的帮助下，《钦定章程》对于西藏地方事务，制定了一整套规章制度，使西藏地方政权的组织更加完备，制度更加健全，事无巨细，都以法规的形式固定下来，使其有法可依，有章可循，西藏地方政权的建设也至此趋于完善，使社会得以安定，人民得以休养生息，对于促进西藏社会的稳定和发展，起了良好的作用。
《钦定章程》执行了约半个世纪之久，到公元1844年，驻藏大臣琦善，根据当时西藏新的情况，对福康安等所制定的《钦定藏内善后章程》二十九条作了许多新的补充，制定了若干新的规定，共计二十八条。《琦善奏订二十八条》的一个重要内容，就是对西藏地方的摄政制度进行了整顿和改革。西藏地方的摄政制度始于1757年。当时，七世达赖圆寂，西藏的政教事务一时无人主持，乾隆帝逐委任第穆呼图克图摄理政教事务，即在达赖喇嘛圆寂后，转世灵童尚未找到，以及达赖尚未达到18岁法定执政年龄之前，代行达赖的职权，掌管西藏地方政教事务。福康安整顿藏务时，正是八世达赖直接掌政时期，所以《钦定章程》中对于摄政的职权、地位、待遇等问题，没有做出明确的规定。但自八世达赖圆寂后，九世达赖只活了11岁，十世达赖只活了22岁，西藏政教大权操纵在摄政手中，他可以为所欲为，暴露出许多严重问题。琦善感到有必要对摄政的职权加以限制，指出：驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，并非与代办之呼图克图平等。驻藏大臣负有考核之责，代办之人，非达赖喇嘛可比，使知如敢营私舞弊，立可参奏，有所惮而不敢妄为。并奏请：“应请嗣后仍钦遵特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联络交接，以庸政体”。“达赖喇嘛年至十八岁，应请依照八世达赖之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事。其掌办之人，立予撤退。所有掌办印信，或照成案送京，或封贮商上，请旨遵行，不得仍有捺压专为掌办之人，以杜结纳”。同时，又从政治、宗教、外事、军务、财政、田赋、差税等各个方面对摄政的职权加以限制。清朝政府将琦善所秦请的二十八条，由理藩院逐条作了审查，认为“所有此次新章，并该大臣折内所称旧有成规各事宜，及前后藏一切现行规则，……均如所请办理。得旨，依议”。《琦善奏定二十八条》是清朝中后期在整顿西藏事务方面采取的一项很重要的措施，这在当时对巩固西藏地方与清朝中央的隶属关系，维护祖国的主权，还是很有必要的，应该基本上予以肯定。〔16〕
在本文行将结束之际，兹将本文几个主要论点概述如下：
一、噶丹颇章地方政权是隶属于清朝中央政府之下的西藏地方政权，它经历了这样三个历史时期：
1、在达赖喇嘛和蒙古和硕特汗王领导之下的第巴掌政时期， 从公元1642——1720年。
2、在清朝中央政权和驻藏大臣监督之下的世俗贵族掌政时期， 公元1721——1750年。其中又分两个阶段：
（1）噶伦联合掌政时期，公元1721——1727年。
（2）颇罗鼐家族掌政时期，公元1728——1750年。
3、在驻藏大臣和达赖喇嘛领导之下的“政教合一”，僧侣、 贵族联合专政时期，公元1751——1959年。以上就是噶丹颇章地方政权历史沿革的大致情况。
二、清朝初期在扶持黄教，安抚蒙藏的同时，又让早已臣服清朝，当时完全控制着西藏局势的蒙古和硕特部的汗王作它统治两藏的代理人，对西藏实行较为间接的统治。在达赖喇嘛与和硕特汗王之下，设第巴一职，负责处理西藏日常政教事务。噶丹颇章地方政权处于第巴掌政的历史时期。但不论是西藏掌管教权的达赖、班禅，还是掌管军政统治权的蒙古和硕特汗王，都必须经过清朝中央政权的册封和任命。因此，我们说清朝初期在西藏是充分行使了主权的，对西藏实行了行之有效的统治。公元1717年，蒙古准噶尔部派兵袭拢西藏，拉藏汗被杀，清朝中央政权也决定不再册封和硕特汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政大权，结束了和硕特汗王在西藏的统治。1721年，清朝中央政权对西藏的行政体制初步进行改革，决定废除在噶丹颇章地方政权中总揽大权的第巴职位，设立四名噶伦，共同掌管政务，噶丹颇章地方政权进入世俗贵族掌政的历史时期。1728年，清朝授命颇罗鼐总管西藏地方政务。同年，清朝正式在西藏设立驻藏大臣衙门，设驻藏大臣二人常驻西藏，对西藏地方政权实行直接监管。同时又调整西藏地方行政区划，派兵常驻西藏。所有这些都说明清朝对西藏地方的治理，已由清初利用黄教上层领袖人物与蒙古和硕特汗王对西藏实行较为间接的统治，进入派官设制，直接治理的阶段。公元1751年，清朝中央政权对西藏地方的行政体制进行了重大改革，决定废除在西藏封授郡王并让其总管西藏地方行政事务的制度，正式授权达赖喇嘛管理西藏地方行政事务，使其成为西藏名符其实的政教领袖。在达赖喇嘛和驻藏大臣的领导下，建立噶厦，负责处理西藏日常政教事务，噶丹颇章地方政权进入了“政教合一”，僧侣、贵族联合专政的历史时期。公元1792年，清朝派大军入藏，驱逐了入侵的廓尔喀军队之后，大规模整顿西藏事务，颁行了著名的《钦定藏内善后章程》二十九条，对西藏的政治、宗教、军事、外交、财政、外贸、税收、差徭等各种制度都作了详细规定，施行的各项措施，都以法规的形式固定下来，成为定制。特别是《章程》提高、完善了驻藏大臣职权，驻藏大臣与达赖喇嘛协商办事，清朝中央政权在西藏派官设制，驻扎军队，册封达赖、班禅，任命各级官吏，统筹外交事宜，管理对外贸易，稽查财政收支，统一铸造货币，征收田粮租赋，清查土地差税，减免差税徭役，所有这些，都标志着清朝对西藏的治理达到了全盛时期。公元1844年，驻藏大臣琦善，根据当时西藏新的情况，对福康安等所制订的《钦定藏内善后章程》二十九条，作了许多新的补充，制定了若干新的规定，共计二十八条。《琦善奏订二十八条》的一个重要内容就是对西藏地方的摄政制度进行了整顿和改革，指出：驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，并非与代办之呼图克图平等。规定“嗣后仍钦遵特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联络交接，以庸政体”。“达赖喇嘛年至十八岁，应请依照八世达赖之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，其掌办之人，立予撤退”。同时，又从政治、宗教、外事、军务、财政、田赋、差税等各个方面，对摄政的职权加以限制，这是清朝中后期在西藏事务方面采取的一项很重要的措施。上述从公元1721年到公元1844年，清朝五次整顿西藏事务，对西藏地方的行政体制进行重大改革的历史事实，以及本文所引用的大量藏汉文历史资料，对达赖集团在国外公开鼓吹“西藏是独立国家”，在西藏主权归属问题上所散布的种种谬论是一个有力的批驳。
三、清朝在对西藏行政体制进行改革的同时，对西藏的宗教制度也进行了重大改革。公元1653年，清朝册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐给金册金印，让其掌管西藏宗教事务。从这时起，达赖喇嘛的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世达赖喇嘛都必须经过中央政权正式册封，成为历史定制。公元1751年，清朝中央政权授权七世达赖格桑嘉措掌管西藏地方行政事务，达赖喇嘛才成为西藏名符其实的政教领袖。公元1713年，清朝派专使到西藏，正式册封五世班禅罗桑益西为“班禅额尔德尼”赐给金册金印，让其掌管后藏至阿里地区的政教事务。从此，班禅的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世班禅也必须经过中央政权册封，成为历史定制。这样，达赖喇嘛和班禅额尔德尼都由中央政权进行册封，同为藏传佛教格鲁派的宗教领袖，分别掌管前藏、后藏地区的政教事务，政治上、宗教上地位完全平等。公元1793年颁行的《钦定藏内善后章程》二十九条，对西藏的宗教制度进行了重大改革。《章程》规定：达赖喇嘛、班禅额尔德尼和藏区各大转世活佛的转世灵童，一经呈报出世，指出数名，均由驻藏大臣，将其姓名、出生年月日，用满、汉、藏三种文字缮写牙签，贮于钦颁之金瓶内，先期传唤喇嘛齐集大昭，诵经七日，到时由驻藏大臣会集有关大活佛，抽签确定。这就是有名的“金瓶掣签”制度。同时又规定，转世灵童的剃发、取法名、选定授戒的上师和授经的上师，也都须经过驻藏大臣奏报朝迁核准。当举行达赖喇嘛、班禅额尔德尼的坐床和亲政典礼时，中央派大员亲临监视。这样就使西藏地方最高政教领袖——达赖和班禅的任免大权，完全集中到清朝中央政权手里，从而更加巩固了西藏地方和祖国中央政权之间的行政隶属关系。1995年5月14日， 达赖喇嘛在印度擅自宣布西藏一名儿童为“班禅转世灵童”，他的这一行为，既违背了历史定制，又破坏了宗教仪轨，妄图否定中国中央政府在班禅转世问题上的最高权威，这充分暴露了达赖集团在一系列分裂祖国的活动屡遭失败之后，利用班禅转世，继续从事破坏祖国统一，破坏民族团结，破坏西藏社会安定的分裂活动的政治图谋。因而是非法的，无效的，不得人心的。我们要坚决维护历史定制和宗教仪轨，坚决维护国家主权和国家权威，决不能让达赖集团的阴谋得逞。
四、在评价清朝在西藏推行的一系列改革行政体制和宗教制度的措施的时候，除对其中主要的部分，即对维护祖国统一，加强民族团结，有利于西藏社会稳定、生产发展，具有重大政治意义和起到积极作用的部分，应该加以必要的肯定之外，还必须注意到应该加以抵制和否定的部分。这是因为，清朝政府是代表满、汉封建统治阶级利益的一个中央集权政府，它在西藏的各项施政措施，不可能不贯穿着大民族主义的民族岐视，民族压迫，恩威并用，分而治之，强制同化等反动内容，这些都是需要加以严肃批判的。只有在中国共产党的领导下，推翻了封建农奴制度，实行了社会主义制度，中央政府和全国人民对西藏倾注了巨大的关怀，在人力、物力、财力、技术和政策等方面给予了扶持和特殊照顾，全面贯彻执行了党的民族政策和宗教政策，西藏人民才真正获得了人身自由，同全国各族人民一样，享有法律所规定的一切政治权利和真正的宗教信仰自由，西藏的经济建设和文化教育事业才取得了长足的发展，人民生活有了显著的改善，生存环境得到充分的保护，人口迅速增长，人民健康水平普遍提高。西藏人民获得了空前未有的广泛的人权。达赖集团和国际反华势力打着“人权卫士”的旗号，四处散布翻身作了国家主人的藏族人民丧失了人权，妄图混淆视听，制造混乱，以达到梦寐以求的分裂中国，攫取西藏，进而颠覆社会主义中国的野心。然而，西藏人民和中国其他各族人民共同缔造祖国有着几千年悠久的历史，西藏地区和中国其他各省区统一为一个国家也已有七个多世纪，这是长时期历史发展中所形成的必然结果，任何分裂中国的图谋，都是不能得逞的。
收稿日期 1995-12-28
（审稿人 克珠群佩）
注释：
〔1〕《卫藏通志》西藏人民出版社，1982年版，第357页。
〔2〕〔6〕〔16〕牙含章：《班禅额尔德尼传》，西藏人民出版社1987年版，第147页，第160页，第375页。
〔3〕〔7〕《卫藏通志》卷十二。
〔4〕〔8〕〔10〕〔11〕〔12〕《西藏地方历史资料选辑》，生活·读书·新知三联书店，1963年版，第119页，第121页，第125页， 第136页，第137页。
〔5〕见《番僧源流考》。
〔9〕〔13〕〔14〕〔15〕牙含章：《达赖喇嘛传》， 人民出版社，1984年版，第68页，第73页。^
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《西藏民族学院学报：社科版》(咸阳)1996年02期第47-56页
【作者简介】申新泰 西藏民族学院民族研究所
公元1791年，西藏地方发生了廓尔喀人大举入侵的事件。廓尔喀原名巴勒布（即现在之尼泊尔）。18世纪中叶，巴勒布国内的廓尔喀族兴起，统一了全国，改国名为廓尔喀。1788年，廓尔喀统治者借口“商税增额、食盐揉土”，起兵侵犯我国西藏地方边境，占领了济咙、聂拉木、宗喀三个宗。八世达赖强白嘉措和驻藏大臣庆麟，向清高宗上奏告急，请速派大军入藏支援。清朝当即调集足够的兵力进藏准备回击。当清军抵藏后，廓尔喀通过红帽派喇嘛请求讲和，当时清朝派往前线的官员巴忠私自与廓尔喀“调停贿和”，廓尔喀方面答应退还所占地方，西藏方面每年给廓尔喀元宝三百锭（合九千六百两）作为赔偿，为期三年，并立了字据。此事八世达赖和噶厦政府并不同意，但巴忠等人却“将就了事，贪功邀赏”，《西藏图考》评语为“巴忠等人调停贿和，未交一兵而摩饷百万”。巴忠等人向清高宗谎报“已将聂拉木、宗喀、济咙等地方次第收复”，“奏凯班师”。
此后，廓尔喀方面派人向西藏当局索要赔偿银两，达赖和噶厦不给，公元1791年，廓尔喀人又以西藏方面不履行和约为由，调集大量军队，第二次入侵西藏，占领了后藏许多地方，一直攻到日喀则扎什伦布寺。七世班禅由驻藏大臣保泰移居拉萨，扎什伦布寺札萨喇嘛仲巴呼图克图于廓尔喀人攻占扎什伦布寺的前夜，携带贵重金银器物弃寺潜逃。降神之济仲喇嘛与扎仓堪布喇嘛等“祷验占卜预言，言不可与贼拒战，是以人心焕散，僧俗纷纷逃避。”〔1〕唯有日喀则的官军都司徐南鹏率领所部官兵，固守日喀则宗城堡，坚守17昼夜。廓尔喀人还将扎什伦布寺内财物、金银、粮食洗劫一空，9月7日才从日喀则撤退，仍驻扎在聂拉木等边境一带，后藏地区人民财物、牛羊被抢，经济损失很大，西藏人民遭受外族惨痛蹂躏。达赖、班禅向清朝中央政府告急求援，请求派大军入藏，解救西藏人民于灾难。
清朝接到西藏地方当局的报告后，清高宗即命令四川总督鄂辉，成都将军成德，带领川军四千人入藏，驱逐廓尔喀人。这两个人接到命令后，“按程缓进”，以致“濡滞不前，坐失机会”，被革职查办。乾隆帝又于1791年冬，派嘉勇公福康安为大将军，超勇公海蓝察为参赞大臣，统帅大军，分别从青海、四川两路进藏。这次反侵略战争，由于得到西藏各阶层人民的热烈拥护和支持，进展十分顺利，到1792年5月， 收复了聂拉木、济咙、宗喀各宗，将侵入后藏地区的廓尔喀军队全部驱逐出境。7月间，清军深入廓尔喀境内七百余里， 进抵距阳布（即廓尔喀首城加德满都）二十里的地方，廓尔喀王认罪乞和，放回了被抓去的噶伦丹津班珠尔及汉兵王刚等人，交出了从前“贿和”的和约，退还了抢去的扎什伦布寺的财物，内有清高宗册封六世班禅的金册一件。并写了“永不侵犯西藏地方的甘结”，派大头目到北京纳贡请罪。〔2〕
清朝这次先后调集一万七千余人进藏作战，这场战争共由国库支付军费一千零五十二万两，占当时全国税收总数的四分之一。清朝花费如此巨大的人力、物力，驱逐了廓尔喀侵略者，巩固了祖国的西南边疆，解救了西藏人民，是具有进步意义的，也是应当肯定的；当时入藏的军队是由汉、满、蒙古、鄂温克、达翰尔和邻近内地各省境内的藏族人民共同组成的，这也是祖国各族人民对西藏人民的一次巨大支援；入藏部队受到了西藏各阶层人民的一致拥护，达赖喇嘛“带领僧俗等，办理火药、乌拉等事”，积极支持清朝驱廓保藏的义师。这次战争，生动地说明了西藏人民和祖国各族人民的同呼吸、共命运的血肉联系，通过这次战争，不仅增强了西藏人民热爱祖国的观念，而且也增进了西藏人民和祖国各族人民的深厚感情。
清朝在击退郭尔喀人的入侵之后，鉴于西藏地方各项制度松驰，弊病甚多，官吏贪污，政治腐败，以致强敌压境，无力抵御，对西藏的政务作进一步的整顿。乾隆帝指示福康安：“将来撤兵后，必须妥立章程，以期永远遵循”。公元1792年，福康安会同达赖、班禅及西藏地方官员共同议定条例，第二年（公元1793年）经清朝中央政府审定后，正式颁行，这就是著名的《钦定藏内善后章程》二十九条。有的资料称为《钦定西藏章程》。这个章程对西藏的政治、宗教、军事、外交、财政、税收、外贸、差徭等各种制度都作了详细的规定，前此施行的各项措施，都以法规的形式固定下业，成为定制。
《钦定章程》首先明确了驻藏大臣的地位和职权，使其真正与达赖、班禅完全平等，能够约束噶伦等人的行为，起到代表清朝中央政权监督西藏地方政权的作用。对于驻藏大臣的职权，《章程》明确规定：
“驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等。自噶布伦以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理。至扎什伦布诸务，亦俱一体禀知驻藏大臣办理。仍于巡边之便，就近稽查管束”。
“达赖喇嘛、班禅额尔德尼之呼毕勒罕，以及前后藏大小呼图克图之呼毕勒罕，察木多、类乌齐、乍丫、萨喀、西宁等处呼图克图之呼毕勒罕，一经呈报出世，指出数名，均由驻藏大臣将其姓名生年月日，用清、汉唐古忒三样字缮写牙签，贮于钦颁金本巴瓶内，先期传唤喇嘛齐集大昭诵经七日，届期，驻藏大臣亲往监同抽掣”。
“前后藏遇有噶布伦、戴本、商卓特巴以下大小番目等缺，统归驻藏大臣会同达赖喇嘛拣选，分别奏补拣放。其达赖喇嘛、班禅额尔德尼之亲族人等，概不准干预公事”。
“扎什伦布商卓特巴缺出，以岁本、森本喇嘛升用。岁本缺出，以济仲喇嘛升用。森本缺出，以传事之卓尼尔升用，俱会同驻藏大臣给与印照。其该处营官各缺，仍照定例拣选充补”。
“察木多、乍丫、类乌齐三处呼图克图管事之商卓特巴缺出，由该呼图克图拣选二、三名，禀明驻藏大臣，会同达赖喇嘛补放”。“补放各缺，均由驻藏大臣会同达赖喇嘛选定后，会发清、汉、唐古忒三样字印照，给与该番目收执。”
“廓尔喀、布鲁克巴、哲孟雄、宗木等外番部落，如有禀商地方事件，俱由驻藏大臣主持。其与达赖喇嘛、班禅额尔德尼通问布施书信，俱报明驻藏大臣，译出查验，并代为酌定回书，方可发给。至噶布伦等，不得与外番私行发信”。
“在藏居住贸易之巴勒布、克什米尔等，准其常川兴贩。查明该番回商头等名数若干，造具清册，交驻藏大臣衙门存案备查”。
“巴勒布每年准贸易三次，克什米尔每年准贸易一次，于前赴外番营贩货物时，该商头呈明驻藏大臣，由何路行走，发给执照，以便稽查出入”。
“凡在藏货易之外番商民，请领驻藏大臣照票出口，过江孜、定日，由该备弁查验明确，始准放行。其自外番来藏者，亦由该备弁查明人数，报明驻藏大臣，一体按名注册，以备查考”。
“前后藏所出租赋，悉归达赖喇嘛、班禅额尔德尼收用。至商上一切出纳，应统归驻藏大臣稽查总核，以杜商卓特巴等侵渔之弊。”
“藏内凡大族人户、及大寺喇嘛、各处免差照票，一概停止。务使阖藏徭役均平，不致穷番苦累。如实有功绩者，达赖喇嘛告知驻藏大臣，方准给票”。
“喇嘛番目人等私事往来，不得擅用乌拉，亦不得私发信票。如遇因公差遣，有必须乌拉之处，须禀明驻藏大臣及达赖喇嘛，发给用印照票，编定号数，始准应付。”〔3〕
驻藏大臣除上述职权之外，还统帅驻守西藏各地的官兵，管理西藏的粮台、塘汛，考核各省派往驻防西藏的将备，督造军用火药，并于“每年五、六月间奏明，轮流一人，前往后藏巡视边界，操阅番兵。”从上述所引用的原始资料来看，当时西藏举凡用人、行政、宗教、军务、外交、财政、外贸等事务，均由驻藏大臣统筹办理，从而进一步加强了清朝中央对西藏地方的直接管理。
第二，清朝政府对西藏宗教制度进行了重大改革。《钦定章程》规定，达赖、班禅和各地黄教呼图克图的转世灵童，必须由驻藏大臣监督，履行“金瓶掣签”的手续，正式认定，最后报清朝中央政权批准册封。在这之前，藏内达赖、班禅等各大呼图克图的转世灵童，俱令拉穆吹忠等人降神附体，作法指认。行之既久，“拉穆吹忠往往受人嘱托，假托神言，任意妄指”。“即如藏内各呼图克图内，仲巴为前辈班禅之兄，哲不尊丹巴呼图克图为达赖喇嘛之侄，而丹津班珠尔之子即系三巴呼图克图之呼毕勒罕（即转世灵童），族属姻娅，递相传袭，诚如圣谕，竟与世职无异”。〔4〕所以，清高宗决定制作两个金瓶， 一个放置在北京雍和宫，供内外蒙古黄教活佛“转世”使用；另一个放在拉萨大昭寺，供西藏、青海、西康等地黄教活佛“转世”使用。“今朕送去一金瓶，供奉前藏大昭寺内，嗣后达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲卜尊丹巴、噶勒丹锡勒图、第穆、济咙等，并在京掌印大呼图克图及藏中大呼图克图圆寂，出有呼毕勒罕时，禁止拉穆吹忠看验龙单，着驻藏大臣会同达赖喇嘛、班禅额尔德尼将所出呼毕勒罕有几人，令将伊等乳名各书签放入瓶内，供于佛前虔诚祝祷念经，会同由瓶内掣取一签，定为呼毕勒罕，如此佛之默佑，必得陪慧有福相之真正呼毕勒罕，能保持佛教，朕尚且不能自主，拉穆吹忠更不得从中舞弊，恣意指出，众心始可以服。钦此”。〔5〕
对于清高宗制定的“金瓶掣签”制度究竟应当如何评价呢？牙含章先生在《班禅额尔德尼传》一书中说：“从世界观的角度来看，‘金瓶掣签’与‘吹忠降神’并无本质上的区别。因为清高宗并不是无神论者，他也承认人死以后灵魂继续存在，而且还可以‘投胎转世’，在这个佛教的‘神不灭论’的基本观点上，清高宗与拉穆吹忠是一致的，并无分歧。‘金瓶掣签’的政治意义在于，它把指定由谁来继任达赖、班禅的大权，由拉穆吹忠降神决定转移到清高宗制定的‘金瓶掣签’决定，从实质上讲，就是把决定达赖、班禅继任人选的大权，由西藏地方集中到清朝中央”。〔6〕也有达赖、班禅转世灵童的决定， 未经过“金瓶掣签”，而是“免予掣签”的情况。但是“免”与“不免”的决定权仍在清朝中央。这样，1653年清朝中央对五世达赖的册封，1713年清朝中央对五世班禅的册封，再加上“金瓶掣签”制度的建立，使西藏的宗教和政治上的最高领袖——达赖和班禅的任免大权，完全集中到清朝中央政权手里，从而更加巩固了西藏地方和清朝中央的隶属关系。
此外，《钦定章程》还规定：“大寺坐床堪布喇嘛缺出，俱由驻藏大臣会同达赖喇嘛秉公拣选，给与会印执照，派往住持。其余小寺堪布喇嘛，听达赖喇嘛自行拣补”。
“达赖喇嘛所管大小庙宇喇嘛名数，开造清册，及噶布伦所管卫藏地方，各呼图克图所管寨落人户，一体造具花名清册，于驻藏大臣衙门及达赖喇嘛处各存一分，以备稽查。”活佛及喇嘛之俸银，应按规定时间发放，绝对不得提前。
“藏内喇嘛前往各外番朝山礼塔者，由驻藏大臣给与照票，限以往还日期，回藏之日，仍将照票缴销，不得逗留边外。如有潜行私越者，即行究治”。
“外番人等来藏布施瞻礼者，由边界营官查明人数，禀明驻藏大臣，验放进口，事毕后，查点人数，发给照票，自行遣回。”
“青海蒙古王公等差人赴藏，延请通习经典喇嘛，赴该游牧地方诵经教经者，俱由西宁等处大臣行文来藏，再由驻藏大臣给与执照，并咨明西宁办事大臣，以资查考”。〔7〕以上这些规定， 把西藏的宗教事务也置于驻藏大臣的监督、管理之下，以防止外番和西藏，西藏和青海蒙藏统治阶级，通过宗教再次勾结，制造事端。
第三，《钦定章程》的另一个重要内容是整顿西藏兵制，建立西藏地方常备兵役制度。清朝前期西藏地方的兵制，正如《卫藏通志》卷八之首所记载：“谨案：唐古忒番兵，向来分派各寨农民，有事则调集为伍，既无统率，又少操娴，虽有数万之名，仅为虚设。自乾隆五十七年（公元1792年）定议额，设差操，与驻防绿营兵丁一体训练，洵足为卫藏保障也”。乾隆五十七年（公元1792年）福康安等人的奏牍中称：“窃查卫藏地方久涵圣泽，人不知兵，番民习俗惟知育经奉佛，于军旅之事平日并不讲求。及廓尔喀两次滋事，藏内番兵乘间即逃，遇敌即退，不能守御出力，固由番兵等怯懦性成，亦因平日练兵之道，毫无法制，势难使之振作”。在该奏牍中又称：“查唐古忒番兵向来原有五千一百六十五名之数，其实兵民不分，系按各寨番民，定以派兵数目，并非额设番兵可比。戴琫番目等，平时无兵可管，遇事调遣， 只在各寨抽派，与乌拉人夫无异，充数应名，多不能使用军器。以猝然调集之番民， 责令打仗御贼，无怪其全无纪律，怯懦不堪”。〔8〕从上述记载来看，当时西藏地方武备不振，兵民不分，缺少一支有组织、有纪律、训练有素、英勇善战，能够保国安民的正规军队。致使1788年和1791年廓尔喀人两次入侵西藏时，西藏地方当局无力抵御外敌，清朝政府不得不派大军入藏，驱逐侵略者，拯救西藏人民，保卫祖国边疆。鉴于廓尔喀入侵的教训，清朝政府在这次整顿西藏事务的过程中，特别重视军队问题。《钦定章程》共二十九条，其中有关军备和边界设防问题的规定就有九条。《章程》规定：经呈请大皇帝批准，成立西藏地方正规军队，藏军固定额数三千名，前、后藏各驻一千名，江孜、定日各驻五百名；各级军官均由驻藏大臣会同达赖喇嘛挑选年力精壮之人充任，并发给执照；藏军官兵，均发给薪俸粮饷，并由达赖喇嘛发给执照，免其一家充当乌拉差役；藏军的武器装备，十分之五用火枪，十分之三用弓箭，十分之二用刀矛，各部官兵要认真操练，明示赏罚，以肃军纪；驻藏大臣每年春秋两季出巡前后藏各地，巡视边境，检阅军队；每年操演军队所需之弹药，由噶厦派妥员携带驻藏大臣衙门之公文，前去工布地方制造，运至拉萨，发给部队，其他军用物资由四川省供应。另外，有关藏军驻守边防卡隘，在边界树立界碑，驻藏大臣衙门及文武官员听差兵丁的数目，以及严禁驻藏官兵将备弁兵欺凌并役占藏兵等问题，《钦定章程》都作了明确的规定。清朝政府不惜耗费巨额人力物力，建立西藏地方正规军队，其目的主要是为了维护祖国统一，巩固西南边防，安定西藏社会秩序，保障西藏人民生命财产安全，从而保证《钦定章程》所规定的各项制度在西藏得以贯彻执行，进一步加强清朝政府对西藏地方的治理。这样，藏军就成为清朝中央政府统一领导下的一支有组织、有纪律、有给养、有训练的正规军队，在当时对于保卫国防，安定地方起到了积极的作用。建立藏军这一历史事实，再一次从军事问题这个角度说明了清朝中央政府在西藏拥有完全的主权，西藏是祖国领土不可分割的一个组成部分。
第四，清朝中央政府对西藏的吏制、司法进行了整顿。《钦定章程》对原西藏地方政府上至噶伦、代本，下至管门、管糌粑、管草料、管柴薪、管牛羊之第巴等各级官员的品级、职权、待遇、任免、赏罚、升降等问题均作出明确的规定。所有在原西藏地方政府任职的各级官员，除噶伦和代本须呈请大皇帝任命外，其余人员均由驻藏大臣和达赖喇嘛协商委任。扎什伦布寺所属强佐、索本、森本和宗本等各级官员，也须依照前藏之制度，由驻藏大臣和班禅额尔德尼协商委任。“西藏过去委任大小职务，均在贵族中选任，平民完全无份。自今新立章程，凡普通士兵如有如能较强并有战斗能力者，虽非贵族亦得升任定本甚至逐级升至代本。其他一切官职，可依旧例从贵族中派任，但如年龄过幼，也不宜担任官职。因此规定小秘书、噶厦仲尼、小宗本等，年满十八岁之贵族子弟，始可派任。”〔9〕《章程》还规定， 要委派知能较强之官员担任边宗宗本，以管理地方人民，检查来往过境人员。对于达赖、班禅的亲属，《章程》规定，达赖喇嘛和班禅额尔德尼在世时，其亲属人员不准参予政事。达赖、班禅圆寂后，可根据他们的知能给予适当的职务。有关西藏地方司法、诉讼事宜，《章程》规定：“对犯罪者的处罚，都须经过驻藏大臣审批。没收财产者，亦应呈报驻藏大臣，经过批准，始能处理”。“对犯人所罚款项，必须登记，呈交驻藏大臣衙门”。噶伦、代本等各级官员，不得依仗权势，无端侵占人民财产。所有卸任之噶伦及代本，应将公馆及庄园移交新任，不得据为私有。所有僧俗官员绝对不许将所收赋税、地租不交政府而中饱私囊；不得将逃亡户应该负担之差税，强加给住地其他人户负担；不得提前催收来年赋税。这些措施，把任免西藏地方各级重要官员的人事大权，统一由驻藏大臣掌管，并对各级官员进行监督，对于廉洁吏制，清除腐败，起到了一定的积极作用。
第五，西藏地处边疆，与尼泊尔、不丹、锡金等地相毗邻，以前这些地方来人呈献贡物和处理公务，达赖喇嘛写回信时，曾因格式不合或其他原因而发生纠葛。因此，《钦定章程》确定外交事务集权于清朝中央，西藏地方一切对外交涉事宜，统归驻藏大臣全权管理。尼泊尔等毗邻国家，如有禀商地方事件，俱由驻藏大臣主持。其与达赖、班禅通问布施书信，俱报驻藏大臣译出查验，并代为酌定回书。噶伦等不许与外番私自通信，即或有外番行文噶伦时，也得呈交驻藏大臣和达赖喇嘛审阅处理，不得由噶伦私自缮写回信。外方人员来藏，各边宗宗本须将人数登记，报告驻藏大臣，由江孜和定日的汉官检查后，准其前往拉萨；外方所献贡物，也须请驻藏大臣查阅，关于边界的重大事务，更要根据驻藏大臣的指示办理。《章程》还规定，外国侨商旅藏期间，必须持有驻藏大臣发给的执照，办理登记手续；外商入藏贸易，更须按照规定的次数、期限和路线，由指定的关卡来往，并要接受查验，按章纳税。驻藏大臣衙门及各文武员弁衙门，江孜、定日驻防备弁，若有借端勒索外番，扰累商民或受贿纵容出入边境等弊，一经查出，立即从严参革治罪。这样，西藏的外交事务、外侨管理、对外贸易及边界出入境检查等问题均置于驻藏大臣的监督和管理之下，是清朝政府集权于中央，加强对西藏治理的一个重要方面。
第六，清朝对西藏的币制进行了改革。据《卫藏通志》卷十记载：“卫藏地方向系由廓尔喀铸造番钱，运来行使，仍兑换银两运回。自乾隆五十七年（公元1792年）钦奉谕旨，在藏安设炉座，派员监造乾隆宝藏银钱。其廓尔喀番钱，永远停止”。乾隆五十六年（公元1791年）九月庚子，谕：“廓尔喀所铸钱文，向卫藏行使，原为贪图利息起见。……我国家中外一统，同轨同文，官铸制钱，通行无滞。区区藏地，何必转用外番货币，况伊将所铸之钱易回银两，又复搀铜铸钱，向藏内交易。源源换给，是卫藏银两，转被廓尔喀逐渐易换，尤属不成事体。若于内地铸钱运往，程站遥远，口外又多夹壩（即土匪）， 运送维艰。莫若于西藏地方，照内地之例，安设炉座，拨派官匠，即在彼鼓铸，驻藏大臣督同员役监制经理，自可不虞缺乏”。〔10〕根据乾隆帝的指示，《钦定章程》规定设立铸钱局，专派孜本二名，济仲喇嘛二名负责铸造银币，正面用汉字铸“乾隆宝藏”四字，背面用藏文铸“乾隆宝藏”四字。新铸银币分一钱和五分两种，每纹银一两，兑换一钱重新币九圆，五分重新币十八圆，其旧钱系一钱五分重者，亦一律兑换九圆，作为定例。以前尼泊尔铸有假章卡，藏政府也铸有假章卡，现规定其比价一律为汉银一两换一百枚，以后不得再私自铸造。驻藏大臣派汉官会同噶伦对所铸造之银币进行检查，以求质量纯真，如有参杂锡、铁等假料而被发现者，所有有关官员及工匠人等，一律依法给以严厉的处分。同时规定：“番寨租赋，有以银钱折交物件者，商上收纳时，即照所定兑换之数，按新铸旧铸分别折收，不得稍有浮多，至采购各物，亦须公平交易，不得苦累商民。”改革币制，统一货币，是清朝政府在西藏地方行使主权的重要标志。
第七，清朝政府对西藏的财政和税收进行了整顿。《钦定章程》规定：“前后藏所出租赋，悉归达赖喇嘛、班禅额尔德尼收用。至商上一切出纳，应统归驻藏大臣稽查总核，以杜绝商卓特巴等侵渔之弊。凡驻藏大臣衙门官用，以及换班官兵，皆不得于商上稍有侵挪”。又规定：“各寨租赋，应按年征收，清交商上，该商卓特巴立限严催，经征之济仲营官第巴等，年清年款，不得违限拖延，亦不许先一年预征租赋，如各寨有逃亡绝户，实在田亩抛荒者，即将该户租赋豁免，俟有佃种之人，再行照例升科。”〔11〕这样，加强了驻藏大臣对西藏地方财政收支的监督，以杜绝西藏地方官员在租赋收缴方面侵渔挪用，中饱私囊的舞弊现象的发生。
第八，西藏之乌位、兵差等各种差役，一般贫苦人民负担苛重，富有人家、达赖、班禅之亲属以及各大呼图克图均向达赖喇嘛和班禅额尔德尼领有免役执照，甚至噶伦、代本、大活佛之属民也多领得免役执照，负担甚轻。且噶伦、代本以及达赖、班禅之亲属乃至各大寺庙的活佛，都有私派乌拉用以经商，运送粮食物品者，致使西藏人民苦累不堪。据此，《钦定章程》规定：“藏内凡大族人户及大寺喇嘛各处免差照票，一概停止，务使阖藏徭役均平，不致穷番苦累。如实有功绩者，达赖喇嘛告知驻藏大臣，方准给票。至新设番兵，于挑补兵缺时，仍准发给照票免差，出缺缴销”。又规定：“喇嘛番目人等私事往来，不得擅用乌拉，亦不得私发信票。如遇因公差遣，有必须乌拉之处，须禀明驻藏大臣及达赖喇嘛，发给用印照票，编定号数，始准应付。”〔12〕在反击廓尔喀入侵的战争期间，清朝在西藏购粮七万石，其担任运输粮食和其他军用物资的“乌拉”，按规定全部付给报酬，并非无偿劳役。这些规定，对于限制西藏僧俗上层的特权，减轻人民的负担，都起了一定的作用。
此外，清朝在西藏善后工作方面，对于遭受战争灾害的百姓也做了一些救济工作。《钦定章程》规定济咙、绒夏、聂拉木等三个地方免去两年的一切大小差徭。宗喀、定日、喀达、丛堆等地方各免去一年的一切差徭。并免去前后藏所有人民铁猪年（公元1791年）以前所欠的一切租赋。政府僧俗官员各宗谿负责人等， 所有欠交租赋也都减免一半。八世达赖于公元1795年决定：除商上必须之草料柴薪及牛羊猪等项照旧交纳外，所有应交各项粮石，本色折色粮，普免一年。并将所有百姓，自乾隆五十六年至五十九年之旧欠粮石及牛羊猪各项钱粮四万余两，概行豁免”。〔13〕班禅方面，因后藏属民不及前藏之多，一年所交粮石，除班禅额尔德尼一切费用外，其百姓本年应缴粮石，只可缓免一半。旧欠粮石，概行豁免。
八世达赖和七世班禅除与驻藏大臣商议作出上述减免外，达赖并提出：“我住所现有积存布施银三万两，今情愿发出银三万两，交商上查明各处穷苦百姓，按户散给口粮种籽，令其各勤农业。若有房屋倒坍者，酌给银两修补，俾各穷民有所栖止”。〔14〕乾隆帝接到驻藏大臣的报告后即传谕：“达赖喇嘛等既能仰体德意，抚恤唐古忒百姓，竟可毋庸出其已资，著加恩动用该处正项，赏给前藏银三万两，后藏银一万两，交松筠等务须尽心妥办，勿使一夫失所，以副朕一体惠爱番民至意。”〔15〕驻藏大臣接到圣旨后，松筠带银一万两，前往后藏散发救济，和宁带银三万两，亲往前藏东、南、北三路散发救济。松筠并到遭受廓尔喀蹂躏的地区视察，对一些苛捐杂税下令永远停征。当地藏族人民非常感激，再一次体验到祖国对他们的支援和关怀，从而也加深了他们对祖国的热爱。
综上所述，《钦定章程》颁行后，驻藏大臣与达赖喇嘛协商办事，清朝中央与西藏地方的关系更为密切，藏族与祖国各兄弟民族的血肉联系进一步加强。清朝在西藏派官设制，调整行政区划，驻扎军队，统管军备和边防，册封达赖、班禅，任命各级官吏，统筹涉外事宜，管理对外贸易，稽查财政收支，统一铸造货币，征收钱粮租赋，清查土地差税，减免差税徭役，所有这些，都标志着清朝对西藏的治理达到了全盛时期。在清朝中央政权的帮助下，《钦定章程》对于西藏地方事务，制定了一整套规章制度，使西藏地方政权的组织更加完备，制度更加健全，事无巨细，都以法规的形式固定下来，使其有法可依，有章可循，西藏地方政权的建设也至此趋于完善，使社会得以安定，人民得以休养生息，对于促进西藏社会的稳定和发展，起了良好的作用。
《钦定章程》执行了约半个世纪之久，到公元1844年，驻藏大臣琦善，根据当时西藏新的情况，对福康安等所制定的《钦定藏内善后章程》二十九条作了许多新的补充，制定了若干新的规定，共计二十八条。《琦善奏订二十八条》的一个重要内容，就是对西藏地方的摄政制度进行了整顿和改革。西藏地方的摄政制度始于1757年。当时，七世达赖圆寂，西藏的政教事务一时无人主持，乾隆帝逐委任第穆呼图克图摄理政教事务，即在达赖喇嘛圆寂后，转世灵童尚未找到，以及达赖尚未达到18岁法定执政年龄之前，代行达赖的职权，掌管西藏地方政教事务。福康安整顿藏务时，正是八世达赖直接掌政时期，所以《钦定章程》中对于摄政的职权、地位、待遇等问题，没有做出明确的规定。但自八世达赖圆寂后，九世达赖只活了11岁，十世达赖只活了22岁，西藏政教大权操纵在摄政手中，他可以为所欲为，暴露出许多严重问题。琦善感到有必要对摄政的职权加以限制，指出：驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，并非与代办之呼图克图平等。驻藏大臣负有考核之责，代办之人，非达赖喇嘛可比，使知如敢营私舞弊，立可参奏，有所惮而不敢妄为。并奏请：“应请嗣后仍钦遵特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联络交接，以庸政体”。“达赖喇嘛年至十八岁，应请依照八世达赖之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事。其掌办之人，立予撤退。所有掌办印信，或照成案送京，或封贮商上，请旨遵行，不得仍有捺压专为掌办之人，以杜结纳”。同时，又从政治、宗教、外事、军务、财政、田赋、差税等各个方面对摄政的职权加以限制。清朝政府将琦善所秦请的二十八条，由理藩院逐条作了审查，认为“所有此次新章，并该大臣折内所称旧有成规各事宜，及前后藏一切现行规则，……均如所请办理。得旨，依议”。《琦善奏定二十八条》是清朝中后期在整顿西藏事务方面采取的一项很重要的措施，这在当时对巩固西藏地方与清朝中央的隶属关系，维护祖国的主权，还是很有必要的，应该基本上予以肯定。〔16〕
在本文行将结束之际，兹将本文几个主要论点概述如下：
一、噶丹颇章地方政权是隶属于清朝中央政府之下的西藏地方政权，它经历了这样三个历史时期：
1、在达赖喇嘛和蒙古和硕特汗王领导之下的第巴掌政时期， 从公元1642——1720年。
2、在清朝中央政权和驻藏大臣监督之下的世俗贵族掌政时期， 公元1721——1750年。其中又分两个阶段：
（1）噶伦联合掌政时期，公元1721——1727年。
（2）颇罗鼐家族掌政时期，公元1728——1750年。
3、在驻藏大臣和达赖喇嘛领导之下的“政教合一”，僧侣、 贵族联合专政时期，公元1751——1959年。以上就是噶丹颇章地方政权历史沿革的大致情况。
二、清朝初期在扶持黄教，安抚蒙藏的同时，又让早已臣服清朝，当时完全控制着西藏局势的蒙古和硕特部的汗王作它统治两藏的代理人，对西藏实行较为间接的统治。在达赖喇嘛与和硕特汗王之下，设第巴一职，负责处理西藏日常政教事务。噶丹颇章地方政权处于第巴掌政的历史时期。但不论是西藏掌管教权的达赖、班禅，还是掌管军政统治权的蒙古和硕特汗王，都必须经过清朝中央政权的册封和任命。因此，我们说清朝初期在西藏是充分行使了主权的，对西藏实行了行之有效的统治。公元1717年，蒙古准噶尔部派兵袭拢西藏，拉藏汗被杀，清朝中央政权也决定不再册封和硕特汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政大权，结束了和硕特汗王在西藏的统治。1721年，清朝中央政权对西藏的行政体制初步进行改革，决定废除在噶丹颇章地方政权中总揽大权的第巴职位，设立四名噶伦，共同掌管政务，噶丹颇章地方政权进入世俗贵族掌政的历史时期。1728年，清朝授命颇罗鼐总管西藏地方政务。同年，清朝正式在西藏设立驻藏大臣衙门，设驻藏大臣二人常驻西藏，对西藏地方政权实行直接监管。同时又调整西藏地方行政区划，派兵常驻西藏。所有这些都说明清朝对西藏地方的治理，已由清初利用黄教上层领袖人物与蒙古和硕特汗王对西藏实行较为间接的统治，进入派官设制，直接治理的阶段。公元1751年，清朝中央政权对西藏地方的行政体制进行了重大改革，决定废除在西藏封授郡王并让其总管西藏地方行政事务的制度，正式授权达赖喇嘛管理西藏地方行政事务，使其成为西藏名符其实的政教领袖。在达赖喇嘛和驻藏大臣的领导下，建立噶厦，负责处理西藏日常政教事务，噶丹颇章地方政权进入了“政教合一”，僧侣、贵族联合专政的历史时期。公元1792年，清朝派大军入藏，驱逐了入侵的廓尔喀军队之后，大规模整顿西藏事务，颁行了著名的《钦定藏内善后章程》二十九条，对西藏的政治、宗教、军事、外交、财政、外贸、税收、差徭等各种制度都作了详细规定，施行的各项措施，都以法规的形式固定下来，成为定制。特别是《章程》提高、完善了驻藏大臣职权，驻藏大臣与达赖喇嘛协商办事，清朝中央政权在西藏派官设制，驻扎军队，册封达赖、班禅，任命各级官吏，统筹外交事宜，管理对外贸易，稽查财政收支，统一铸造货币，征收田粮租赋，清查土地差税，减免差税徭役，所有这些，都标志着清朝对西藏的治理达到了全盛时期。公元1844年，驻藏大臣琦善，根据当时西藏新的情况，对福康安等所制订的《钦定藏内善后章程》二十九条，作了许多新的补充，制定了若干新的规定，共计二十八条。《琦善奏订二十八条》的一个重要内容就是对西藏地方的摄政制度进行了整顿和改革，指出：驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，并非与代办之呼图克图平等。规定“嗣后仍钦遵特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联络交接，以庸政体”。“达赖喇嘛年至十八岁，应请依照八世达赖之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事，其掌办之人，立予撤退”。同时，又从政治、宗教、外事、军务、财政、田赋、差税等各个方面，对摄政的职权加以限制，这是清朝中后期在西藏事务方面采取的一项很重要的措施。上述从公元1721年到公元1844年，清朝五次整顿西藏事务，对西藏地方的行政体制进行重大改革的历史事实，以及本文所引用的大量藏汉文历史资料，对达赖集团在国外公开鼓吹“西藏是独立国家”，在西藏主权归属问题上所散布的种种谬论是一个有力的批驳。
三、清朝在对西藏行政体制进行改革的同时，对西藏的宗教制度也进行了重大改革。公元1653年，清朝册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐给金册金印，让其掌管西藏宗教事务。从这时起，达赖喇嘛的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世达赖喇嘛都必须经过中央政权正式册封，成为历史定制。公元1751年，清朝中央政权授权七世达赖格桑嘉措掌管西藏地方行政事务，达赖喇嘛才成为西藏名符其实的政教领袖。公元1713年，清朝派专使到西藏，正式册封五世班禅罗桑益西为“班禅额尔德尼”赐给金册金印，让其掌管后藏至阿里地区的政教事务。从此，班禅的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世班禅也必须经过中央政权册封，成为历史定制。这样，达赖喇嘛和班禅额尔德尼都由中央政权进行册封，同为藏传佛教格鲁派的宗教领袖，分别掌管前藏、后藏地区的政教事务，政治上、宗教上地位完全平等。公元1793年颁行的《钦定藏内善后章程》二十九条，对西藏的宗教制度进行了重大改革。《章程》规定：达赖喇嘛、班禅额尔德尼和藏区各大转世活佛的转世灵童，一经呈报出世，指出数名，均由驻藏大臣，将其姓名、出生年月日，用满、汉、藏三种文字缮写牙签，贮于钦颁之金瓶内，先期传唤喇嘛齐集大昭，诵经七日，到时由驻藏大臣会集有关大活佛，抽签确定。这就是有名的“金瓶掣签”制度。同时又规定，转世灵童的剃发、取法名、选定授戒的上师和授经的上师，也都须经过驻藏大臣奏报朝迁核准。当举行达赖喇嘛、班禅额尔德尼的坐床和亲政典礼时，中央派大员亲临监视。这样就使西藏地方最高政教领袖——达赖和班禅的任免大权，完全集中到清朝中央政权手里，从而更加巩固了西藏地方和祖国中央政权之间的行政隶属关系。1995年5月14日， 达赖喇嘛在印度擅自宣布西藏一名儿童为“班禅转世灵童”，他的这一行为，既违背了历史定制，又破坏了宗教仪轨，妄图否定中国中央政府在班禅转世问题上的最高权威，这充分暴露了达赖集团在一系列分裂祖国的活动屡遭失败之后，利用班禅转世，继续从事破坏祖国统一，破坏民族团结，破坏西藏社会安定的分裂活动的政治图谋。因而是非法的，无效的，不得人心的。我们要坚决维护历史定制和宗教仪轨，坚决维护国家主权和国家权威，决不能让达赖集团的阴谋得逞。
四、在评价清朝在西藏推行的一系列改革行政体制和宗教制度的措施的时候，除对其中主要的部分，即对维护祖国统一，加强民族团结，有利于西藏社会稳定、生产发展，具有重大政治意义和起到积极作用的部分，应该加以必要的肯定之外，还必须注意到应该加以抵制和否定的部分。这是因为，清朝政府是代表满、汉封建统治阶级利益的一个中央集权政府，它在西藏的各项施政措施，不可能不贯穿着大民族主义的民族岐视，民族压迫，恩威并用，分而治之，强制同化等反动内容，这些都是需要加以严肃批判的。只有在中国共产党的领导下，推翻了封建农奴制度，实行了社会主义制度，中央政府和全国人民对西藏倾注了巨大的关怀，在人力、物力、财力、技术和政策等方面给予了扶持和特殊照顾，全面贯彻执行了党的民族政策和宗教政策，西藏人民才真正获得了人身自由，同全国各族人民一样，享有法律所规定的一切政治权利和真正的宗教信仰自由，西藏的经济建设和文化教育事业才取得了长足的发展，人民生活有了显著的改善，生存环境得到充分的保护，人口迅速增长，人民健康水平普遍提高。西藏人民获得了空前未有的广泛的人权。达赖集团和国际反华势力打着“人权卫士”的旗号，四处散布翻身作了国家主人的藏族人民丧失了人权，妄图混淆视听，制造混乱，以达到梦寐以求的分裂中国，攫取西藏，进而颠覆社会主义中国的野心。然而，西藏人民和中国其他各族人民共同缔造祖国有着几千年悠久的历史，西藏地区和中国其他各省区统一为一个国家也已有七个多世纪，这是长时期历史发展中所形成的必然结果，任何分裂中国的图谋，都是不能得逞的。
收稿日期 1995-12-28
（审稿人 克珠群佩）
注释：
〔1〕《卫藏通志》西藏人民出版社，1982年版，第357页。
〔2〕〔6〕〔16〕牙含章：《班禅额尔德尼传》，西藏人民出版社1987年版，第147页，第160页，第375页。
〔3〕〔7〕《卫藏通志》卷十二。
〔4〕〔8〕〔10〕〔11〕〔12〕《西藏地方历史资料选辑》，生活·读书·新知三联书店，1963年版，第119页，第121页，第125页， 第136页，第137页。
〔5〕见《番僧源流考》。
〔9〕〔13〕〔14〕〔15〕牙含章：《达赖喇嘛传》， 人民出版社，1984年版，第68页，第73页。^