| 明清史 |
清朝中央政权对西藏行政体制和宗教制度改革述评
申新泰
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《西藏民族学院学报：社科版》(咸阳)1996年01期第33-40页
【作者简介】申新泰 西藏民族学院民族研究所
我国自古以来就是一个统一的、多民族的国家。清朝前期，尤其是康熙、雍正、乾隆三朝，对我国黑龙江流域、新疆、西藏和蒙古地区，实现了远较以往任何朝代更为有效的行政管理，从而使近代世界各国公认的有关领土主权所包含的基本内容，即：1、有效的行政区划和行政管理；2、赋税制度；3、边防设置等各方面，在以往历史发展的基础上得以完备。从而在领土疆域稳定的前提下，使统一的多民族国家在更为坚实的政治和经济的基础上得到巩固和发展〔1〕。 清代前期统一的多民族国家的巩固和发展，其中的一个重要内容，就是对西藏的行政体制和宗教制度进行改革。
一
公元1642年，五世达赖、四世班禅在厄鲁特蒙古和硕特部首领固始汗军事力量的支持下，建立了噶丹颇章地方政权。早在该政权建立之前的1637年，固始汗和五世达赖、四世班禅就联合派出代表前往盛京，向尚未入关的清朝政府表示归顺， 受到清太宗皇太极的隆重接待。 公元1644年，顺治皇帝即位于北京，大清王朝正式建立。据《清实录》、《五世达赖喇嘛传》和四世班禅罗桑却吉坚赞的《自传》记载，仅从清朝建国的公元1644年到五世达赖进京觐见清朝顺治皇帝的1652年近9 年间，几乎每年都有使者往返于北京和西藏之间，不是清朝皇帝派人去西藏问候达赖、班禅，给达赖、班禅赠送许多贵重礼物，到西藏各大寺熬茶礼佛，发放布施，就是达赖、班禅和固始汗进京觐见，上表请安，奉献方物。公元1652年，五世达赖到京觐见，受到清廷的隆重接待，顺治帝亦待之以殊礼。公元1653年，清朝对五世达赖正式进行册封，封他为“西天大善自在佛所领天下释教普通互赤喇恒喇达赖喇嘛”。从这时起，达赖喇嘛的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世达赖喇嘛都必须经过中央政权册封，成为历史定制。同年，清朝又册封固始汗为“遵行文义敏慧固始汗”。这样，五世达赖、四世班禅和固始汗联合建立的噶丹颇章地方政权，得到清朝中央政权的正式认可和支持，确立了该政权和清朝中央政权的臣属关系。以上这些无可辩驳的历史事实，充分说明噶丹颇章地方政权是隶属于清朝中央政权之下的西藏地方政权。
从上述清朝中央政权对五世达赖和固始汗的册封来看，清朝对当时西藏政治与宗教分立的情况是有足够清晰了解的。对五世达赖，清朝封他为“所领天下释教”的宗教领袖，让其掌管西藏地方宗教事务；而对“能度势审时……倾心恭顺”的固始汗，清朝则采取承认其“庶帮君长”的地位，让其掌管西藏军政事务。在达赖喇嘛和固始汗之下，设第巴一职，其职权是总揽西藏政务，受命于和硕特汗王和达赖喇嘛。对于达赖喇嘛来说，第巴辅佐达赖处理日常政教事务，有时可作为达赖喇嘛的全权代表行使职权。对于和硕特汗王来说，第巴必须听命于汗王的指挥，作汗王施令于西藏的具体执行人。第巴的任免，由达赖喇嘛会同和硕特汗王共同决定，不得擅立。第巴在和硕特汗王和达赖喇嘛的共同领导之下，管理西藏全区的日常政教事务。所以，第巴掌政时期的噶丹颇章地方政权藏族群众又称之为“第巴雄”，即第巴办公处或由第巴掌管的政权的意思。这种行政体制，从该政权建立的1642年延续到公元1720年。
清朝治理西藏的政策，自清太宗起，经顺治、康熙两朝，前后约八十余年为第一阶段。由于西藏佛教特别是黄教在康、藏、甘、青及蒙古族地区信徒众多，影响深远，清朝从安抚边陲少数民族的政治需要出发，用怀柔羁縻的办法，对黄教上层领袖人物备加礼敬，厚予封赐，从而利用达赖、班禅等黄教领袖人物在蒙藏人民群众中的崇高威望，对蒙藏地区进行统治，这是清朝的一项基本政策。与此同时，清中央政权还让早已臣服清朝、当时完全控制着西藏局势的蒙古和硕特部汗王作为它统治西藏的代理人，对西藏实行较为间接的统治。之所以如此，一方面是由于当时清朝入关不久，内地战乱尚未完全平息，清朝统治者还来不及直接治理西藏；另一方面，即便清朝当时确有实力对西藏采取积极的施政措施，和硕特蒙古的安置以及由此而引起的卫拉特蒙古四部的动向第一系列问题，都不能不使清朝统治者深思。所以，利用和硕特汗王治理西藏，虽是容后徐图的一时权宜之计，却也是相当明智的决断，即安置了和硕特汗王，又控制了西藏局势，待清朝平息了蒙古准噶尔部噶尔丹和云南吴三桂等部的叛乱，稳定了内地局势之后，再逐步加强对西藏的施政和治理〔2〕。 清朝政府虽然利用黄教上层领袖人物和蒙古和硕特汗王对西藏进行统治，但不论是西藏掌管教权的达赖、班禅，还是掌管行政统治权的蒙古和硕特部汗王，都必须经过清朝中央政权的册封和任命，因此，我们说清朝初期在西藏是充分行使了主权的，对西藏实行了行之有效的统治。
二
公元1717年，蒙古准噶尔部策妄阿喇布坦派兵袭扰西藏，借口是给第巴桑结嘉措报仇，消灭“破坏黄教”的拉藏汗。实际上是他想把西藏控制在自己手里，取代和硕特部，在西藏建立军事统治。准噶尔军队的军纪败坏，在西藏烧杀抢掠，无恶不作，从而使西藏人民陷入战乱的灾难之中，这当然是一件坏事。但是，在这一事件中，拉藏汗为准部所杀，蒙古和硕特部在西藏的统治被彻底摧垮，为清朝直接治理西藏扫清了道路。清朝很好地利用了这一有利形势，采取了如下措施：
1.为了安定西藏地方，从1718年到1720年间，清朝两次派遣军队，驱准保藏。清军在西藏地方官员康济鼐、阿尔布巴等领导的西藏人民的配合下，1720年8 月，侵扰西藏的准噶尔军队全部被驱逐。这次清朝向西藏用兵，恢复了西藏地方的社会秩序，巩固了西南边疆，维护了祖国的统一。西藏人民对于清朝派大军来帮助他们解除由于准噶尔部入侵所造成的灾难，表示了热烈的拥护和欢迎。
2.根据西藏人民崇奉达赖喇嘛之深厚心理，1720年，清朝派延信率领军队，由青海护送格桑嘉措到达拉萨，于1720年9月15 日举行了“坐床”典礼，敕封承教度生达赖喇嘛，将其土地人民赐之，居于布达拉宫，使人心得以安定。
3.对西藏的行政体制初步进行了改革。从1720年秋到1721年春，西藏的行政由清朝军队暂时兼管。公元1721年，清朝决定不再册封和硕特汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政大权。同时，废除在西藏地方政府中总揽大权的第巴职位，设立了四名噶伦，共同掌管政务。任命康济鼐为首席噶伦，其余三名噶伦由阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐三名藏族官员担任。1723年，康济鼐的主要助手颇罗鼐升任噶伦，兼管后藏地区的军政事务，建立了噶伦联合掌政的制度。至此，噶丹颇章地方政权由和硕特汗王和达赖喇嘛领导之下的第巴掌政时期，进入世俗贵族掌政的历史时期。
公元1727年，以阿尔布巴为首的前藏贵族集团和以康济鼐、颇罗鼐为首的后藏贵族集团之间爆发了一场争权夺利的斗争，噶伦阿尔布巴联合隆布鼐、扎尔鼐二噶伦，杀死了总理西藏事务的首席噶伦康济鼐，并派兵攻打后藏地方，从而酿成前后藏之间的战争，前后达一年之久，使西藏人民再次陷入战乱的灾难之中。管理后藏事务的噶伦颇罗鼐，组织后藏及阿里之民兵奋起抵抗，率军长驱直入，于1728年5月26 日攻占了拉萨，“28日，各庙喇嘛将阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐等擒献”〔3〕。于是，卫藏战争得以结束。
颇罗鼐不仅以他坚强的毅力和卓越的军事才能，取得了这场战争的胜利，而且很好地处理了战争的善后事宜。
首先，颇罗鼐妥善处理了七世达赖的父亲的问题。七世达赖的父亲是这次战争的幕后人物，他站在前藏贵族集团的立场上，干预了政事，也影响七世达赖的态度。颇罗鼐明知其情，但是，他占领拉萨时，并没有攻占布达拉宫，那是留着后路，有意与七世达赖取得谅解。更重要的是，七世达赖是清朝派军队护送入藏坐床，受到清朝中央政权正式册封，颇罗鼐不妄自处置达赖喇嘛，实际上就是尊重清朝中央政权统治西藏的权力。这一作法，既赢得了民心，又得到清朝中央政权的赞许和支持。
其次，颇罗鼐尊重清朝中央朝廷的权力，还表现在他对阿尔布巴等人的处理上。颇罗鼐占领拉萨之后，阿尔布巴等人已成为阶下之囚，可以任意处置，他的部下也摧他立即斩首，并说：“大皇帝的军队一来，你就不能作主了”。然而，颇罗鼐并不以先杀仇人为快，一定要等到查郎阿以统帅的身份率兵入藏后，“共同审实，奏其叛迹”〔4〕。 这一措施既使人感到他为人光明磊落，又表明他忠于朝廷的心迹，这确实是颇罗鼐的政治远见。这样一来，至少在清朝中央政权的眼里，战争有了不同的性质，把一场争权夺利的内讧，转变为平息叛逆的斗争。正因为颇罗鼐在处理这一事件的过程中，充分注意尊重中央朝廷的主权，所以才能迅速恢复西藏的安定，不再引起动乱。颇罗鼐确确实实做了一件顺乎历史潮流的大好事情，在西藏近代史上占有重要地位〔5〕。
清朝中央政权接到西藏发生战乱的报告后，采取了如下善后措施：
1.派遣军队和官员进藏，平息战乱，处理善后事宜。清朝军队及官员到藏后，将阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐处死。雍正帝因颇罗鼐平乱有功，赏给“贝子”衔，总理全藏政务。1739年，晋封为“多罗郡王”。
2.调整行政区划， 把西藏地方的统治力量加以分化和削弱。 公元1728年，清朝下令将西康东部的康定、巴塘、理塘等地，划归四川管理；又将西康南部的中甸、阿墩、维西等地划归云南管理；将玉树等处七十九族牧民，划出四十族归西宁办事大臣管理，（其余三十九族后来归驻藏大臣直接管理）；又将日喀则以西，一直到阿里划归班禅直接管理。五世班禅权衡西藏内部团结更为重要，开始时坚辞不受；但要他接管后藏与阿里地区的政权，是清朝皇帝的“圣旨”，若完全拒绝，就是“抗旨不遵”，最后只同意接受了拉孜、昂仁、平措林三个宗。这样，既维护了清朝中央政权的尊严，又维护了西藏内部的团结，是很值得称赞的。清朝对上述区域的调整，是从祖国的统一和藏族地区的安定出发而采取的一项积极措施。从这时起，西藏地方实际上存在两个地方政权，一个是以达赖为首的西藏地方政府——噶厦，一个是以班禅为首的堪布会议厅（简称堪厅）。两者都接受驻藏大臣的监督，归清朝中央政权直接领导〔6〕。
3.设置驻藏大臣。公元1728年，清朝在命令颇罗鼐代替康济鼐总理西藏事务的同时，在西藏正式设立驻藏大臣衙门，命令副都统马喇和侍读学士僧格，代表清朝政府，监督颇罗鼐总理西藏事务，这是清朝在西藏直接派遣常驻官员的开始。从这时起，直到清末辛亥革命，清朝一直在西藏设置驻藏办事大臣，代表清朝中央政权对西藏地方政权进行监督，行使国家主权，成为定制。驻藏大臣的设置，标明清朝对西藏的施政进入派官设制，直接治理的阶段。
4.建立在藏常驻军队制度。阿尔布巴事件平息后，清朝在西藏留驻川陕兵两千人，归驻藏大臣指挥，“以资镇慑”。又在昌都留驻滇军一千人，作为声援。公元1733年，清朝将原留西藏之川陕兵两千人，只留五百，余均撤回。所留之五百人，三年一换，由四川派兵顶替。昌都驻扎的云南兵一千，也决定只留一半，由云南方面三年一换。这种驻兵轮换制度一直保持到清朝末年〔7〕。
由于清朝政府和颇罗鼐采取了上述一系列善后措施，从而使这场战争的结局朝着有利于西藏历史发展的方向前进，西藏内部，即达赖和班禅两个活佛系统以及前后藏贵族集团之间，并没有因此而四分五裂，在清朝中央政权的赞许和支持下，西藏形成统一的局面，从而加强了清朝对西藏的直接治理，使西藏地方和祖国的关系更加密切。
颇罗鼐总管西藏事务的二十年间，“遵奉谕旨”、“克尽忠诚”、“实心效力”，积极接受清朝中央的管理，维护祖国的统一。西藏社会秩序相对稳定，人民得以休养生息，社会生产得以发展，西藏地方获致前所未有的安定与繁荣〔8〕。
综上所述，公元1717年准噶尔部派兵袭拢西藏，拉藏汗被杀。清朝中央政权也决定不再册封蒙古和硕特部汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政事务，结束了和硕特汗王在西藏的统治。1721年，清朝决定废除在噶丹颇章地方政权中总揽大权的第巴职位，设立四名噶伦共同掌管西藏政务，噶丹颇章地方政权进入世俗贵族掌政的历史时期。1728年，清朝任命颇罗鼐总管西藏地方的政务。同年，清朝正式在西藏设立驻藏大臣衙门，设驻藏大臣二人常驻西藏，对西藏地方政权实行直接监管。同时又调整西藏行政区划，派兵常驻西藏。所有这些，都说明清朝对西藏的治理，已由清初利用和硕特汗王对西藏实行较为间接的统治，进入派官设制，直接治理的阶段。
三
公元1747年，颇罗鼐逝世，清朝政府特派大臣致祭。按照定制，同时也为了表彰奖励颇罗鼐的功绩，清朝中央政权准其次子珠尔墨特那木扎勒承袭“郡王”爵位，继续总管西藏事务。
珠尔墨特那木扎勒管理西藏事务后，“肆虐逞威，骄纵日甚”，上不信奉达赖喇嘛，对达赖喇嘛心怀仇隙，图谋不轨；对下荼毒所属部民，杀害伊兄，屠戮其子及众头目等人，凡颇罗鼐所用旧人，杀害、抄没、黜革者甚多。同时，珠尔墨特那木扎勒又阴谋驱逐清朝政府驻藏的全部军队，切断塘汛文书往来，使清朝中央政权与驻藏大臣之间失去联系，暗中勾结蒙古准噶尔部，“求其发兵至拉达克地方，以为声援”。他即图谋加害达赖喇嘛，又图谋加害驻藏大臣，内谋排除异己，外图摆脱驻藏大臣的监督，阴谋赶走驻藏大臣与驻藏清军，妄图叛清自立，分裂祖国。特别是珠尔墨特那木扎勒于1750年8月24日传信到各处营官， 竟到江卡一带叫众营官四路预备动手杀进藏内，珠尔墨特那木扎勒准备从藏内杀出，于1750年10月25日动手杀钦差大臣，不论塘汛、官兵、客民一齐杀之〔9〕。 在此危急时刻，驻藏大臣傅清、拉布敦经过密商后，采取先发制人，于10月13日，以“有旨令议事”为名，将珠尔墨特那木扎勒诱至驻藏大臣衙门诛杀。其卓尼尔罗布藏扎什纠集同党，火烧驻藏大臣衙门，二位大臣殉难。同时被杀的有主事、参将、千总及士兵49人，家人、汉商77人。抢去“帑银”八万五千余两。
珠尔墨特那木扎勒的谋叛不轨行为，十分不得人心。正如《噶伦传》一书的作者次仁旺杰所述：西藏人民不能宽容此罪大恶极者，如今二位钦差大臣大胆地剪除珠尔墨特那木扎勒“如刺破脓疮，实在太好”。至于这一事件的起因、经过及其性质，前人已有专文论述，不再赘言，这里只打算对事后清朝政府所采取的改革西藏行政体制的善后措施进行一些分析。
事件发生后，七世达赖令公班第达“暂理藏务”，将杀害驻藏大臣的凶手罗布藏扎什等人捕获，追回被抢的“帑银”，同时“传令各番不得伤害汉人”，并下令恢复塘汛文书往来。此后，副都统班第到藏，将事件经过报告乾隆皇帝。乾隆帝又下令“著四川总都策楞、提督岳钟琪统官兵赴藏，绥辑地方，搜除逆党。”
策楞等人于公元1750年12月1日抵达拉萨。 首先将杀害驻藏大臣之首犯罗布藏扎什等七人“凌迟”处死。珠尔墨特那木扎勒之家产全部充公。其所属之三十九族地方与达木八旗地方，归驻藏大臣直接管辖。这样，一方面削弱了西藏地方统治集团的实力，同时又以补驻藏兵力不足。
珠尔墨特那木扎勒事件成为清朝处理西藏问题的一个转折点，清朝鉴于西藏僧俗贵族之间屡次发生争权夺利的斗争，导致社会动乱，驻藏大臣被杀，决心对西藏行政体制进行重大改革。所以清高宗谕军机大臣等：“西藏经此番举动，正措置转关一大机会，若办理得当，即可保永远宁谧。如其稍有渗漏，则数十年后又滋事端。朕前传谕班第，以西藏事必当众建而分其势，目今乘此兵威易于办理。惟在相机，计虑久远，方为万全”。根据清高宗“必当众建而分其势”的指示，策楞、班第等人，会同达赖喇嘛并西藏地方政府重要官员，拉萨三大寺堪布喇嘛等各方面人士，经过反复商议，提出西藏善后章程十三条，有的人也称“策愣十三条”，上奏乾隆皇帝。清高宗对策楞、班第等所拟之十三条“西藏善后章程”表示同意，批示“著照所定，行该部知道”。并针对《章程》中疏忽了塘汛台站这一重要问题指出：“塘汛文书往来关系紧要，并噶隆事务，俱应归驻藏大臣管理，呼应方灵”。根据清高宗的指示，策楞等人将从四川打箭炉至西藏拉萨的沿途驻军与台站作了妥善安排〔10〕。
《西藏善后章程》十三条，是清朝整顿西藏事务第一个比较的重要文献，它标志着清朝政府对于西藏拥有完全的主权，是研究清代前期西藏历史、政治、吏制、军事、土地、差税等问题的重要参考资料。现将所订各条的内容简介如下：
前言，清朝参予制定《章程》官员的职衔及制定《章程》的经过。
第一条，关于添放噶伦的规定。从前所任命之噶伦均系世俗贵族，这次规定：“应选放深晓黄教一人”，担任噶伦，并赏给僧官噶伦以札萨克大喇嘛名色，让其与其他俗官噶伦“公同办理一切，庶于僧俗均有裨益。”
第二条，关于噶伦办事原则的规定。噶伦“应遵照旧例，遇有应办事件，俱赴公所会办。所有私行添放之官，尽行裁革，仍应用官放之卓尼尔等员办事。凡地方之些小事务，众噶伦秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，铃用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行”。
第三条，关于补放地方官吏及头人的规定。《章程》规定：“嗣后凡遇补放碟巴头目等官，噶伦等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行。其现任内，如有家奴代办者，慨为撤回，另行补放。至珠尔墨特那木札勒被诛后，凡属逆党，均经公班第达遣人换回，但系一时仓猝，暂行补放。如有人地不宜，应行调换者，亦秉公举出，禀明达赖喇嘛并驻藏大臣，另为选放”。
第四条，关于官员革除、治罪等方面的规定。《章程》规定：“嗣后凡碟巴头目等官，遇有犯法，或应抄没，或应革除，噶伦、代本等务须秉公查明，分别定拟，请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行”。
第五条，关于选派坐床堪布喇嘛的规定。“查旧例各寺堪布喇嘛，均由达赖喇嘛查看庙宇之大小，选择喇嘛之贤能，酌量派往”。“嗣后各寺之堪布喇嘛，或遇缺出，拣选派往；或人不妥，应行调回；均由达赖喇嘛酌行，噶伦等不得仍照陋规，专擅办理。其喇嘛中遇有犯法者，噶伦等亦应秉公禀明达赖喇嘛，请示遵行”。
第六条，关于裁减冗员的规定。《章程》规定，噶伦不得仿照达赖喇嘛和藏王添设卓尼尔、商卓特巴、曾本、隋本等各官名色。“只应于公所设立卓尼尔二人，率领原设之仲意、笔七格齐等办理公务。”
第七条，关于在前藏地区增设一名代本的规定。按照旧例，“噶伦办理地方事务，代本管理兵马，防范卡隘，今应仍旧，各专责成”。为了加强前藏地区的防务，清朝决定再增设一名代本，以弹压地方，护卫达赖喇嘛。同时规定：“嗣后凡调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行。代本等仍不时留心地方，如遇有应行防范事宜，亦即禀明钦差大臣指示遵行”。
第八条，关于给噶伦、代本请旨颁给敕书及噶伦、代本任免事项的规定。“噶伦、代本均系护卫达赖喇嘛，办理兵马之大员，责任甚重，应各请颁敕书一道，以昭信守，以重体统。除现有并添设之噶伦，代本，均查取花名，造册送部，奏请颁发外，嗣后遇有缺出，驻藏大臣商同达赖喇嘛拣选应放之人，请旨补放，仍报部一并颁给敕书。将来或有不遵奉达赖喇嘛，并犯法不能办理地方，应行革除者，亦由达赖喇嘛会同驻藏大臣参奏，革除后，原颁之敕书，一体撤回缴部”。
第九条，关于禁止私占藏属人民的规定。《章程》规定：“全藏人民均属达赖喇嘛所属，按地方之大小，人户之多寡，各有一定差徭，以供黄教佛事，并备众僧熬茶之用。”“自珠尔墨特那木札勒办事以来，任意无故私赏之人民，均应秉公查出，禀明达赖喇嘛，撤回仍旧公用。其滥行给发之免差文书，亦应查明撤回，仍令其照旧当差。凡一切加派之差徭，亦应禀明达赖喇嘛，概行减免，俾百姓苦乐得均。倘遇有出力有功，应行酌赏之人，噶伦、代本等，即秉公禀明达赖喇嘛并驻藏大臣，酌定赏给遵行”。
第十条，关于颁发乌拉牌票的规定。按照旧例，“所有达赖喇嘛差务，均由地方百姓供应”。“噶伦、代本等买卖差遣，不得擅行私出牌票，即遇公事有必须乌拉之处，务禀明达赖喇嘛发给印信遵行。其随时在附近处应役者，仍著噶伦出票办理。”
第十一条，关于禁止私自动用达赖喇嘛仓库物件的规定。
第十二条，关于向阿里、黑河等地选派官员问题的规定。由于阿里、哈拉乌苏（黑河）等处地方，甚关紧要，“向系选择根基深厚，素有名望之人派往，应请达赖喇嘛选择派遣，仍将所派之员咨部，奏恳圣恩，赏给号纸，以资弹压，以昭信守”。
第十三条，关于安置达木蒙古八旗问题的规定。达木蒙古八旗，原来归颇罗鼐父子管辖，珠尔墨特那木札勒事件后，归驻藏大臣管辖，并“酌定将现有之头目八人，均授为固山达名色，属下仍选择八人授为佐领，再选八人授为骁骑校，俱照例给以顶戴，递相管束，俱归驻藏钦差大臣统辖。每佐领派人十名，共八十名，驻藏以备差遣，并护卫达赖喇嘛。其食用口粮，仍照旧例，向达赖喇嘛仓上支取。一切调拨，均依钦差大臣印信文书遵行，噶隆、代本等不得私自差遣。一切革除补放，俱由钦差大臣商明达赖喇嘛施行”〔11〕。
结束语：制定这一《章程》的目的，要求西藏上下僧俗人等均须遵守这一《章程》。西藏地方参予制定这一《章程》人员的名单位次。
概括起来，《章程》从以下三个方面加强了清朝中央政权对西藏地方的治理。
首先，《章程》对西藏地方的行政体制进行了重大改革。清朝废除了在西藏封授郡王（有的史书称作“藏王”）的制度，正式建立噶厦，即原西藏地方政府，在达赖喇嘛与驻藏大臣的领导下，负责处理西藏日常政教事务。噶厦设噶伦四人，噶伦的任命必须由清朝中央政权批准，并赏给名号，颁发给敕书。四名噶伦，规定三俗一僧，地位平等，使其四人互相牵制，僧俗互相牵制。又于噶厦之下设立译仓，既受噶厦领导，又直接归达赖喇嘛领导，内设大仲译四人，均为僧官，噶厦之一切政令公文，非经译仓审核，不得上行下达，以削弱和牵制噶厦的权力。又在布达拉宫设立僧官学校，训练各寺庙僧人，派往各宗谿担任宗本、谿本，或在噶厦所属各勒空（机关）任职。这样， 在原西藏地方政府官员中形成了一个僧官系统，上至噶伦，噶厦各直属机关，下至各地基恰、宗本，大体上僧俗各占一半。所有这些措施，贯穿了一个目的，即提高喇嘛的地位，削弱世俗贵族的权力，造成喇嘛和世俗贵族之间的均势，使其互相牵制，不能为乱。
其次，《善后章程》加强了驻藏大臣的权力和地位，也就是加强了清朝中央政权对西藏的直接管理，使西藏的行政、军务等重大事宜，直接处于驻藏大臣的管辖之下。公元1728年初设驻藏大臣时，其职权是协助西藏地方处理政务。《西藏善后章程》十三条规定：具折奏事，噶伦、代本的补放，官员的任免、革除、治罪，对有功人员的赏赐，塘汛台站的设置，驻军防务事宜，西藏土地、属民的赏赐，差税徭役的征收、减免，乌拉牌票的发放等行政、军事方面的重大问题，均应“请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行”。同时，增加了驻藏军队，把藏北三十九族地方和达木蒙古八旗划归驻藏大臣直接管辖，以削弱西藏统治集团的实力，并补充驻藏兵力之不足。驻藏大臣的职权，从协助西藏地方处理政务，变成掌管西藏政治、经济、军事等方面的重大事务，大大加强了清朝中央政权对西藏的直接管理。
第三，《善后章程》提高并加强了达赖喇嘛的权力，是达赖喇嘛亲自掌管西藏行政事务的开始。清朝在1751年决定让达赖喇嘛掌政，是经过清初以来西藏地方政局多次变故之后，作出的最后决断。自1721年起，噶丹颇章地方政权进入了世俗贵族掌政的历史时期。然而，西藏的世俗贵族，原来都是割据一方的地方势力，由于他们原来等级地位的差别，清朝给予他们职权的大小不同等原因，屡次发生争权夺利的斗争，导致社会动乱，驻藏大臣被杀。因此，清朝决定：“凡卫藏事务，皆命驻藏大臣会同达赖喇嘛裁决”〔12〕。正式授权达赖喇嘛管理西藏行政事务，使其成为西藏名符其实的政教领袖。在达赖喇嘛和驻藏大臣的领导下，噶厦负责处理西藏日常政教事务。噶丹颇章地方政权进入了“政教合一”，僧侣、贵族联合执政的历史时期。这一行政体制从公元1751年，直续到公元1959年国务院命令解散原西藏地方政府为止。
总之，上述措施大大加强了清朝中央政权对西藏的直接治理，使清朝中央和西藏地方，祖国各族人民与西藏人民之间的亲密关系得到了进一步发展和加强。同时，对于巩固祖国西南边防，安定西藏社会秩序，减轻人民负担，发展社会生产，改善人民生活等方面也起到一定的促进作用。
（待续）
（审稿人 克珠群佩）
注释：
〔1〕王思治：《清代前期历史地位论纲》，载《清史研究》第1期，第36页。
〔2〕王辅仁：《论西藏地方政权的历史变迁》载《藏族学术讨论会论文集》，西藏人民出版社，1984年版，第45页。
〔3〕《清世宗实录》卷七十一。
〔4〕〔12〕《卫藏通志》西藏人民出版社，1982年版，第352 、 355页。
〔5〕汤池安：《剖视十八世纪的卫藏战争》， 载《藏族学术讨论会论文集》，西藏人民出版社，1984年版，第183页。
〔6〕〔10〕牙含章：《班禅额尔德尼传》西藏人民出版社， 1987年版，第90—91、114页。
〔7〕牙含章：《达赖喇嘛传》人民出版社，1984年版，第68页。
〔8〕〔11〕《西藏地方历史资料选辑》生活、读书、 新知三联书店，1963年版，第96、104～107页。
〔9〕中国第一历史档案馆藏清代硃批奏折， 民族类， 第1299卷。^
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《西藏民族学院学报：社科版》(咸阳)1996年01期第33-40页
【作者简介】申新泰 西藏民族学院民族研究所
一
公元1642年，五世达赖、四世班禅在厄鲁特蒙古和硕特部首领固始汗军事力量的支持下，建立了噶丹颇章地方政权。早在该政权建立之前的1637年，固始汗和五世达赖、四世班禅就联合派出代表前往盛京，向尚未入关的清朝政府表示归顺， 受到清太宗皇太极的隆重接待。 公元1644年，顺治皇帝即位于北京，大清王朝正式建立。据《清实录》、《五世达赖喇嘛传》和四世班禅罗桑却吉坚赞的《自传》记载，仅从清朝建国的公元1644年到五世达赖进京觐见清朝顺治皇帝的1652年近9 年间，几乎每年都有使者往返于北京和西藏之间，不是清朝皇帝派人去西藏问候达赖、班禅，给达赖、班禅赠送许多贵重礼物，到西藏各大寺熬茶礼佛，发放布施，就是达赖、班禅和固始汗进京觐见，上表请安，奉献方物。公元1652年，五世达赖到京觐见，受到清廷的隆重接待，顺治帝亦待之以殊礼。公元1653年，清朝对五世达赖正式进行册封，封他为“西天大善自在佛所领天下释教普通互赤喇恒喇达赖喇嘛”。从这时起，达赖喇嘛的名号和地位得到清朝中央政权的正式确认，而且此后历世达赖喇嘛都必须经过中央政权册封，成为历史定制。同年，清朝又册封固始汗为“遵行文义敏慧固始汗”。这样，五世达赖、四世班禅和固始汗联合建立的噶丹颇章地方政权，得到清朝中央政权的正式认可和支持，确立了该政权和清朝中央政权的臣属关系。以上这些无可辩驳的历史事实，充分说明噶丹颇章地方政权是隶属于清朝中央政权之下的西藏地方政权。
从上述清朝中央政权对五世达赖和固始汗的册封来看，清朝对当时西藏政治与宗教分立的情况是有足够清晰了解的。对五世达赖，清朝封他为“所领天下释教”的宗教领袖，让其掌管西藏地方宗教事务；而对“能度势审时……倾心恭顺”的固始汗，清朝则采取承认其“庶帮君长”的地位，让其掌管西藏军政事务。在达赖喇嘛和固始汗之下，设第巴一职，其职权是总揽西藏政务，受命于和硕特汗王和达赖喇嘛。对于达赖喇嘛来说，第巴辅佐达赖处理日常政教事务，有时可作为达赖喇嘛的全权代表行使职权。对于和硕特汗王来说，第巴必须听命于汗王的指挥，作汗王施令于西藏的具体执行人。第巴的任免，由达赖喇嘛会同和硕特汗王共同决定，不得擅立。第巴在和硕特汗王和达赖喇嘛的共同领导之下，管理西藏全区的日常政教事务。所以，第巴掌政时期的噶丹颇章地方政权藏族群众又称之为“第巴雄”，即第巴办公处或由第巴掌管的政权的意思。这种行政体制，从该政权建立的1642年延续到公元1720年。
清朝治理西藏的政策，自清太宗起，经顺治、康熙两朝，前后约八十余年为第一阶段。由于西藏佛教特别是黄教在康、藏、甘、青及蒙古族地区信徒众多，影响深远，清朝从安抚边陲少数民族的政治需要出发，用怀柔羁縻的办法，对黄教上层领袖人物备加礼敬，厚予封赐，从而利用达赖、班禅等黄教领袖人物在蒙藏人民群众中的崇高威望，对蒙藏地区进行统治，这是清朝的一项基本政策。与此同时，清中央政权还让早已臣服清朝、当时完全控制着西藏局势的蒙古和硕特部汗王作为它统治西藏的代理人，对西藏实行较为间接的统治。之所以如此，一方面是由于当时清朝入关不久，内地战乱尚未完全平息，清朝统治者还来不及直接治理西藏；另一方面，即便清朝当时确有实力对西藏采取积极的施政措施，和硕特蒙古的安置以及由此而引起的卫拉特蒙古四部的动向第一系列问题，都不能不使清朝统治者深思。所以，利用和硕特汗王治理西藏，虽是容后徐图的一时权宜之计，却也是相当明智的决断，即安置了和硕特汗王，又控制了西藏局势，待清朝平息了蒙古准噶尔部噶尔丹和云南吴三桂等部的叛乱，稳定了内地局势之后，再逐步加强对西藏的施政和治理〔2〕。 清朝政府虽然利用黄教上层领袖人物和蒙古和硕特汗王对西藏进行统治，但不论是西藏掌管教权的达赖、班禅，还是掌管行政统治权的蒙古和硕特部汗王，都必须经过清朝中央政权的册封和任命，因此，我们说清朝初期在西藏是充分行使了主权的，对西藏实行了行之有效的统治。
二
公元1717年，蒙古准噶尔部策妄阿喇布坦派兵袭扰西藏，借口是给第巴桑结嘉措报仇，消灭“破坏黄教”的拉藏汗。实际上是他想把西藏控制在自己手里，取代和硕特部，在西藏建立军事统治。准噶尔军队的军纪败坏，在西藏烧杀抢掠，无恶不作，从而使西藏人民陷入战乱的灾难之中，这当然是一件坏事。但是，在这一事件中，拉藏汗为准部所杀，蒙古和硕特部在西藏的统治被彻底摧垮，为清朝直接治理西藏扫清了道路。清朝很好地利用了这一有利形势，采取了如下措施：
1.为了安定西藏地方，从1718年到1720年间，清朝两次派遣军队，驱准保藏。清军在西藏地方官员康济鼐、阿尔布巴等领导的西藏人民的配合下，1720年8 月，侵扰西藏的准噶尔军队全部被驱逐。这次清朝向西藏用兵，恢复了西藏地方的社会秩序，巩固了西南边疆，维护了祖国的统一。西藏人民对于清朝派大军来帮助他们解除由于准噶尔部入侵所造成的灾难，表示了热烈的拥护和欢迎。
2.根据西藏人民崇奉达赖喇嘛之深厚心理，1720年，清朝派延信率领军队，由青海护送格桑嘉措到达拉萨，于1720年9月15 日举行了“坐床”典礼，敕封承教度生达赖喇嘛，将其土地人民赐之，居于布达拉宫，使人心得以安定。
3.对西藏的行政体制初步进行了改革。从1720年秋到1721年春，西藏的行政由清朝军队暂时兼管。公元1721年，清朝决定不再册封和硕特汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政大权。同时，废除在西藏地方政府中总揽大权的第巴职位，设立了四名噶伦，共同掌管政务。任命康济鼐为首席噶伦，其余三名噶伦由阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐三名藏族官员担任。1723年，康济鼐的主要助手颇罗鼐升任噶伦，兼管后藏地区的军政事务，建立了噶伦联合掌政的制度。至此，噶丹颇章地方政权由和硕特汗王和达赖喇嘛领导之下的第巴掌政时期，进入世俗贵族掌政的历史时期。
公元1727年，以阿尔布巴为首的前藏贵族集团和以康济鼐、颇罗鼐为首的后藏贵族集团之间爆发了一场争权夺利的斗争，噶伦阿尔布巴联合隆布鼐、扎尔鼐二噶伦，杀死了总理西藏事务的首席噶伦康济鼐，并派兵攻打后藏地方，从而酿成前后藏之间的战争，前后达一年之久，使西藏人民再次陷入战乱的灾难之中。管理后藏事务的噶伦颇罗鼐，组织后藏及阿里之民兵奋起抵抗，率军长驱直入，于1728年5月26 日攻占了拉萨，“28日，各庙喇嘛将阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐等擒献”〔3〕。于是，卫藏战争得以结束。
颇罗鼐不仅以他坚强的毅力和卓越的军事才能，取得了这场战争的胜利，而且很好地处理了战争的善后事宜。
首先，颇罗鼐妥善处理了七世达赖的父亲的问题。七世达赖的父亲是这次战争的幕后人物，他站在前藏贵族集团的立场上，干预了政事，也影响七世达赖的态度。颇罗鼐明知其情，但是，他占领拉萨时，并没有攻占布达拉宫，那是留着后路，有意与七世达赖取得谅解。更重要的是，七世达赖是清朝派军队护送入藏坐床，受到清朝中央政权正式册封，颇罗鼐不妄自处置达赖喇嘛，实际上就是尊重清朝中央政权统治西藏的权力。这一作法，既赢得了民心，又得到清朝中央政权的赞许和支持。
其次，颇罗鼐尊重清朝中央朝廷的权力，还表现在他对阿尔布巴等人的处理上。颇罗鼐占领拉萨之后，阿尔布巴等人已成为阶下之囚，可以任意处置，他的部下也摧他立即斩首，并说：“大皇帝的军队一来，你就不能作主了”。然而，颇罗鼐并不以先杀仇人为快，一定要等到查郎阿以统帅的身份率兵入藏后，“共同审实，奏其叛迹”〔4〕。 这一措施既使人感到他为人光明磊落，又表明他忠于朝廷的心迹，这确实是颇罗鼐的政治远见。这样一来，至少在清朝中央政权的眼里，战争有了不同的性质，把一场争权夺利的内讧，转变为平息叛逆的斗争。正因为颇罗鼐在处理这一事件的过程中，充分注意尊重中央朝廷的主权，所以才能迅速恢复西藏的安定，不再引起动乱。颇罗鼐确确实实做了一件顺乎历史潮流的大好事情，在西藏近代史上占有重要地位〔5〕。
清朝中央政权接到西藏发生战乱的报告后，采取了如下善后措施：
1.派遣军队和官员进藏，平息战乱，处理善后事宜。清朝军队及官员到藏后，将阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐处死。雍正帝因颇罗鼐平乱有功，赏给“贝子”衔，总理全藏政务。1739年，晋封为“多罗郡王”。
2.调整行政区划， 把西藏地方的统治力量加以分化和削弱。 公元1728年，清朝下令将西康东部的康定、巴塘、理塘等地，划归四川管理；又将西康南部的中甸、阿墩、维西等地划归云南管理；将玉树等处七十九族牧民，划出四十族归西宁办事大臣管理，（其余三十九族后来归驻藏大臣直接管理）；又将日喀则以西，一直到阿里划归班禅直接管理。五世班禅权衡西藏内部团结更为重要，开始时坚辞不受；但要他接管后藏与阿里地区的政权，是清朝皇帝的“圣旨”，若完全拒绝，就是“抗旨不遵”，最后只同意接受了拉孜、昂仁、平措林三个宗。这样，既维护了清朝中央政权的尊严，又维护了西藏内部的团结，是很值得称赞的。清朝对上述区域的调整，是从祖国的统一和藏族地区的安定出发而采取的一项积极措施。从这时起，西藏地方实际上存在两个地方政权，一个是以达赖为首的西藏地方政府——噶厦，一个是以班禅为首的堪布会议厅（简称堪厅）。两者都接受驻藏大臣的监督，归清朝中央政权直接领导〔6〕。
3.设置驻藏大臣。公元1728年，清朝在命令颇罗鼐代替康济鼐总理西藏事务的同时，在西藏正式设立驻藏大臣衙门，命令副都统马喇和侍读学士僧格，代表清朝政府，监督颇罗鼐总理西藏事务，这是清朝在西藏直接派遣常驻官员的开始。从这时起，直到清末辛亥革命，清朝一直在西藏设置驻藏办事大臣，代表清朝中央政权对西藏地方政权进行监督，行使国家主权，成为定制。驻藏大臣的设置，标明清朝对西藏的施政进入派官设制，直接治理的阶段。
4.建立在藏常驻军队制度。阿尔布巴事件平息后，清朝在西藏留驻川陕兵两千人，归驻藏大臣指挥，“以资镇慑”。又在昌都留驻滇军一千人，作为声援。公元1733年，清朝将原留西藏之川陕兵两千人，只留五百，余均撤回。所留之五百人，三年一换，由四川派兵顶替。昌都驻扎的云南兵一千，也决定只留一半，由云南方面三年一换。这种驻兵轮换制度一直保持到清朝末年〔7〕。
由于清朝政府和颇罗鼐采取了上述一系列善后措施，从而使这场战争的结局朝着有利于西藏历史发展的方向前进，西藏内部，即达赖和班禅两个活佛系统以及前后藏贵族集团之间，并没有因此而四分五裂，在清朝中央政权的赞许和支持下，西藏形成统一的局面，从而加强了清朝对西藏的直接治理，使西藏地方和祖国的关系更加密切。
颇罗鼐总管西藏事务的二十年间，“遵奉谕旨”、“克尽忠诚”、“实心效力”，积极接受清朝中央的管理，维护祖国的统一。西藏社会秩序相对稳定，人民得以休养生息，社会生产得以发展，西藏地方获致前所未有的安定与繁荣〔8〕。
综上所述，公元1717年准噶尔部派兵袭拢西藏，拉藏汗被杀。清朝中央政权也决定不再册封蒙古和硕特部汗王，不再让其继续掌管西藏地方军政事务，结束了和硕特汗王在西藏的统治。1721年，清朝决定废除在噶丹颇章地方政权中总揽大权的第巴职位，设立四名噶伦共同掌管西藏政务，噶丹颇章地方政权进入世俗贵族掌政的历史时期。1728年，清朝任命颇罗鼐总管西藏地方的政务。同年，清朝正式在西藏设立驻藏大臣衙门，设驻藏大臣二人常驻西藏，对西藏地方政权实行直接监管。同时又调整西藏行政区划，派兵常驻西藏。所有这些，都说明清朝对西藏的治理，已由清初利用和硕特汗王对西藏实行较为间接的统治，进入派官设制，直接治理的阶段。
三
公元1747年，颇罗鼐逝世，清朝政府特派大臣致祭。按照定制，同时也为了表彰奖励颇罗鼐的功绩，清朝中央政权准其次子珠尔墨特那木扎勒承袭“郡王”爵位，继续总管西藏事务。
珠尔墨特那木扎勒管理西藏事务后，“肆虐逞威，骄纵日甚”，上不信奉达赖喇嘛，对达赖喇嘛心怀仇隙，图谋不轨；对下荼毒所属部民，杀害伊兄，屠戮其子及众头目等人，凡颇罗鼐所用旧人，杀害、抄没、黜革者甚多。同时，珠尔墨特那木扎勒又阴谋驱逐清朝政府驻藏的全部军队，切断塘汛文书往来，使清朝中央政权与驻藏大臣之间失去联系，暗中勾结蒙古准噶尔部，“求其发兵至拉达克地方，以为声援”。他即图谋加害达赖喇嘛，又图谋加害驻藏大臣，内谋排除异己，外图摆脱驻藏大臣的监督，阴谋赶走驻藏大臣与驻藏清军，妄图叛清自立，分裂祖国。特别是珠尔墨特那木扎勒于1750年8月24日传信到各处营官， 竟到江卡一带叫众营官四路预备动手杀进藏内，珠尔墨特那木扎勒准备从藏内杀出，于1750年10月25日动手杀钦差大臣，不论塘汛、官兵、客民一齐杀之〔9〕。 在此危急时刻，驻藏大臣傅清、拉布敦经过密商后，采取先发制人，于10月13日，以“有旨令议事”为名，将珠尔墨特那木扎勒诱至驻藏大臣衙门诛杀。其卓尼尔罗布藏扎什纠集同党，火烧驻藏大臣衙门，二位大臣殉难。同时被杀的有主事、参将、千总及士兵49人，家人、汉商77人。抢去“帑银”八万五千余两。
珠尔墨特那木扎勒的谋叛不轨行为，十分不得人心。正如《噶伦传》一书的作者次仁旺杰所述：西藏人民不能宽容此罪大恶极者，如今二位钦差大臣大胆地剪除珠尔墨特那木扎勒“如刺破脓疮，实在太好”。至于这一事件的起因、经过及其性质，前人已有专文论述，不再赘言，这里只打算对事后清朝政府所采取的改革西藏行政体制的善后措施进行一些分析。
事件发生后，七世达赖令公班第达“暂理藏务”，将杀害驻藏大臣的凶手罗布藏扎什等人捕获，追回被抢的“帑银”，同时“传令各番不得伤害汉人”，并下令恢复塘汛文书往来。此后，副都统班第到藏，将事件经过报告乾隆皇帝。乾隆帝又下令“著四川总都策楞、提督岳钟琪统官兵赴藏，绥辑地方，搜除逆党。”
策楞等人于公元1750年12月1日抵达拉萨。 首先将杀害驻藏大臣之首犯罗布藏扎什等七人“凌迟”处死。珠尔墨特那木扎勒之家产全部充公。其所属之三十九族地方与达木八旗地方，归驻藏大臣直接管辖。这样，一方面削弱了西藏地方统治集团的实力，同时又以补驻藏兵力不足。
珠尔墨特那木扎勒事件成为清朝处理西藏问题的一个转折点，清朝鉴于西藏僧俗贵族之间屡次发生争权夺利的斗争，导致社会动乱，驻藏大臣被杀，决心对西藏行政体制进行重大改革。所以清高宗谕军机大臣等：“西藏经此番举动，正措置转关一大机会，若办理得当，即可保永远宁谧。如其稍有渗漏，则数十年后又滋事端。朕前传谕班第，以西藏事必当众建而分其势，目今乘此兵威易于办理。惟在相机，计虑久远，方为万全”。根据清高宗“必当众建而分其势”的指示，策楞、班第等人，会同达赖喇嘛并西藏地方政府重要官员，拉萨三大寺堪布喇嘛等各方面人士，经过反复商议，提出西藏善后章程十三条，有的人也称“策愣十三条”，上奏乾隆皇帝。清高宗对策楞、班第等所拟之十三条“西藏善后章程”表示同意，批示“著照所定，行该部知道”。并针对《章程》中疏忽了塘汛台站这一重要问题指出：“塘汛文书往来关系紧要，并噶隆事务，俱应归驻藏大臣管理，呼应方灵”。根据清高宗的指示，策楞等人将从四川打箭炉至西藏拉萨的沿途驻军与台站作了妥善安排〔10〕。
《西藏善后章程》十三条，是清朝整顿西藏事务第一个比较的重要文献，它标志着清朝政府对于西藏拥有完全的主权，是研究清代前期西藏历史、政治、吏制、军事、土地、差税等问题的重要参考资料。现将所订各条的内容简介如下：
前言，清朝参予制定《章程》官员的职衔及制定《章程》的经过。
第一条，关于添放噶伦的规定。从前所任命之噶伦均系世俗贵族，这次规定：“应选放深晓黄教一人”，担任噶伦，并赏给僧官噶伦以札萨克大喇嘛名色，让其与其他俗官噶伦“公同办理一切，庶于僧俗均有裨益。”
第二条，关于噶伦办事原则的规定。噶伦“应遵照旧例，遇有应办事件，俱赴公所会办。所有私行添放之官，尽行裁革，仍应用官放之卓尼尔等员办事。凡地方之些小事务，众噶伦秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，铃用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行”。
第三条，关于补放地方官吏及头人的规定。《章程》规定：“嗣后凡遇补放碟巴头目等官，噶伦等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行。其现任内，如有家奴代办者，慨为撤回，另行补放。至珠尔墨特那木札勒被诛后，凡属逆党，均经公班第达遣人换回，但系一时仓猝，暂行补放。如有人地不宜，应行调换者，亦秉公举出，禀明达赖喇嘛并驻藏大臣，另为选放”。
第四条，关于官员革除、治罪等方面的规定。《章程》规定：“嗣后凡碟巴头目等官，遇有犯法，或应抄没，或应革除，噶伦、代本等务须秉公查明，分别定拟，请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行”。
第五条，关于选派坐床堪布喇嘛的规定。“查旧例各寺堪布喇嘛，均由达赖喇嘛查看庙宇之大小，选择喇嘛之贤能，酌量派往”。“嗣后各寺之堪布喇嘛，或遇缺出，拣选派往；或人不妥，应行调回；均由达赖喇嘛酌行，噶伦等不得仍照陋规，专擅办理。其喇嘛中遇有犯法者，噶伦等亦应秉公禀明达赖喇嘛，请示遵行”。
第六条，关于裁减冗员的规定。《章程》规定，噶伦不得仿照达赖喇嘛和藏王添设卓尼尔、商卓特巴、曾本、隋本等各官名色。“只应于公所设立卓尼尔二人，率领原设之仲意、笔七格齐等办理公务。”
第七条，关于在前藏地区增设一名代本的规定。按照旧例，“噶伦办理地方事务，代本管理兵马，防范卡隘，今应仍旧，各专责成”。为了加强前藏地区的防务，清朝决定再增设一名代本，以弹压地方，护卫达赖喇嘛。同时规定：“嗣后凡调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行。代本等仍不时留心地方，如遇有应行防范事宜，亦即禀明钦差大臣指示遵行”。
第八条，关于给噶伦、代本请旨颁给敕书及噶伦、代本任免事项的规定。“噶伦、代本均系护卫达赖喇嘛，办理兵马之大员，责任甚重，应各请颁敕书一道，以昭信守，以重体统。除现有并添设之噶伦，代本，均查取花名，造册送部，奏请颁发外，嗣后遇有缺出，驻藏大臣商同达赖喇嘛拣选应放之人，请旨补放，仍报部一并颁给敕书。将来或有不遵奉达赖喇嘛，并犯法不能办理地方，应行革除者，亦由达赖喇嘛会同驻藏大臣参奏，革除后，原颁之敕书，一体撤回缴部”。
第九条，关于禁止私占藏属人民的规定。《章程》规定：“全藏人民均属达赖喇嘛所属，按地方之大小，人户之多寡，各有一定差徭，以供黄教佛事，并备众僧熬茶之用。”“自珠尔墨特那木札勒办事以来，任意无故私赏之人民，均应秉公查出，禀明达赖喇嘛，撤回仍旧公用。其滥行给发之免差文书，亦应查明撤回，仍令其照旧当差。凡一切加派之差徭，亦应禀明达赖喇嘛，概行减免，俾百姓苦乐得均。倘遇有出力有功，应行酌赏之人，噶伦、代本等，即秉公禀明达赖喇嘛并驻藏大臣，酌定赏给遵行”。
第十条，关于颁发乌拉牌票的规定。按照旧例，“所有达赖喇嘛差务，均由地方百姓供应”。“噶伦、代本等买卖差遣，不得擅行私出牌票，即遇公事有必须乌拉之处，务禀明达赖喇嘛发给印信遵行。其随时在附近处应役者，仍著噶伦出票办理。”
第十一条，关于禁止私自动用达赖喇嘛仓库物件的规定。
第十二条，关于向阿里、黑河等地选派官员问题的规定。由于阿里、哈拉乌苏（黑河）等处地方，甚关紧要，“向系选择根基深厚，素有名望之人派往，应请达赖喇嘛选择派遣，仍将所派之员咨部，奏恳圣恩，赏给号纸，以资弹压，以昭信守”。
第十三条，关于安置达木蒙古八旗问题的规定。达木蒙古八旗，原来归颇罗鼐父子管辖，珠尔墨特那木札勒事件后，归驻藏大臣管辖，并“酌定将现有之头目八人，均授为固山达名色，属下仍选择八人授为佐领，再选八人授为骁骑校，俱照例给以顶戴，递相管束，俱归驻藏钦差大臣统辖。每佐领派人十名，共八十名，驻藏以备差遣，并护卫达赖喇嘛。其食用口粮，仍照旧例，向达赖喇嘛仓上支取。一切调拨，均依钦差大臣印信文书遵行，噶隆、代本等不得私自差遣。一切革除补放，俱由钦差大臣商明达赖喇嘛施行”〔11〕。
结束语：制定这一《章程》的目的，要求西藏上下僧俗人等均须遵守这一《章程》。西藏地方参予制定这一《章程》人员的名单位次。
概括起来，《章程》从以下三个方面加强了清朝中央政权对西藏地方的治理。
首先，《章程》对西藏地方的行政体制进行了重大改革。清朝废除了在西藏封授郡王（有的史书称作“藏王”）的制度，正式建立噶厦，即原西藏地方政府，在达赖喇嘛与驻藏大臣的领导下，负责处理西藏日常政教事务。噶厦设噶伦四人，噶伦的任命必须由清朝中央政权批准，并赏给名号，颁发给敕书。四名噶伦，规定三俗一僧，地位平等，使其四人互相牵制，僧俗互相牵制。又于噶厦之下设立译仓，既受噶厦领导，又直接归达赖喇嘛领导，内设大仲译四人，均为僧官，噶厦之一切政令公文，非经译仓审核，不得上行下达，以削弱和牵制噶厦的权力。又在布达拉宫设立僧官学校，训练各寺庙僧人，派往各宗谿担任宗本、谿本，或在噶厦所属各勒空（机关）任职。这样， 在原西藏地方政府官员中形成了一个僧官系统，上至噶伦，噶厦各直属机关，下至各地基恰、宗本，大体上僧俗各占一半。所有这些措施，贯穿了一个目的，即提高喇嘛的地位，削弱世俗贵族的权力，造成喇嘛和世俗贵族之间的均势，使其互相牵制，不能为乱。
其次，《善后章程》加强了驻藏大臣的权力和地位，也就是加强了清朝中央政权对西藏的直接管理，使西藏的行政、军务等重大事宜，直接处于驻藏大臣的管辖之下。公元1728年初设驻藏大臣时，其职权是协助西藏地方处理政务。《西藏善后章程》十三条规定：具折奏事，噶伦、代本的补放，官员的任免、革除、治罪，对有功人员的赏赐，塘汛台站的设置，驻军防务事宜，西藏土地、属民的赏赐，差税徭役的征收、减免，乌拉牌票的发放等行政、军事方面的重大问题，均应“请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行”。同时，增加了驻藏军队，把藏北三十九族地方和达木蒙古八旗划归驻藏大臣直接管辖，以削弱西藏统治集团的实力，并补充驻藏兵力之不足。驻藏大臣的职权，从协助西藏地方处理政务，变成掌管西藏政治、经济、军事等方面的重大事务，大大加强了清朝中央政权对西藏的直接管理。
第三，《善后章程》提高并加强了达赖喇嘛的权力，是达赖喇嘛亲自掌管西藏行政事务的开始。清朝在1751年决定让达赖喇嘛掌政，是经过清初以来西藏地方政局多次变故之后，作出的最后决断。自1721年起，噶丹颇章地方政权进入了世俗贵族掌政的历史时期。然而，西藏的世俗贵族，原来都是割据一方的地方势力，由于他们原来等级地位的差别，清朝给予他们职权的大小不同等原因，屡次发生争权夺利的斗争，导致社会动乱，驻藏大臣被杀。因此，清朝决定：“凡卫藏事务，皆命驻藏大臣会同达赖喇嘛裁决”〔12〕。正式授权达赖喇嘛管理西藏行政事务，使其成为西藏名符其实的政教领袖。在达赖喇嘛和驻藏大臣的领导下，噶厦负责处理西藏日常政教事务。噶丹颇章地方政权进入了“政教合一”，僧侣、贵族联合执政的历史时期。这一行政体制从公元1751年，直续到公元1959年国务院命令解散原西藏地方政府为止。
总之，上述措施大大加强了清朝中央政权对西藏的直接治理，使清朝中央和西藏地方，祖国各族人民与西藏人民之间的亲密关系得到了进一步发展和加强。同时，对于巩固祖国西南边防，安定西藏社会秩序，减轻人民负担，发展社会生产，改善人民生活等方面也起到一定的促进作用。
（待续）
（审稿人 克珠群佩）
注释：
〔1〕王思治：《清代前期历史地位论纲》，载《清史研究》第1期，第36页。
〔2〕王辅仁：《论西藏地方政权的历史变迁》载《藏族学术讨论会论文集》，西藏人民出版社，1984年版，第45页。
〔3〕《清世宗实录》卷七十一。
〔4〕〔12〕《卫藏通志》西藏人民出版社，1982年版，第352 、 355页。
〔5〕汤池安：《剖视十八世纪的卫藏战争》， 载《藏族学术讨论会论文集》，西藏人民出版社，1984年版，第183页。
〔6〕〔10〕牙含章：《班禅额尔德尼传》西藏人民出版社， 1987年版，第90—91、114页。
〔7〕牙含章：《达赖喇嘛传》人民出版社，1984年版，第68页。
〔8〕〔11〕《西藏地方历史资料选辑》生活、读书、 新知三联书店，1963年版，第96、104～107页。
〔9〕中国第一历史档案馆藏清代硃批奏折， 民族类， 第1299卷。^