| 明清史 |
清前期经营东北的政治战略失误
王景泽
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《延边大学学报：社科版》(延吉)1996年02期第20-26页
【作者简介】王景泽，男，1963年6月24日生。1982 年毕业于东北师大历史系，获学士学位。1986 年入东北师大历史系攻读中国近代史， 1989年获硕士学位。1994年入东北师大明清史研究所攻读博士学位。研究方向：清史。东北师大明清史研究所
提要：东北地区是我国边陲重要战略基地。自17世纪中叶以降，这一地区屡经内忧外患，饱受列强欺凌，是中华民族痛楚的近代史之缩影。造成这一惨痛的诸种因素，多肇端于清前期经营东北的战略失误，政治战略失误即其中之一。
一
东北地区是满族的故乡，清王朝的发祥地，清廷对龙兴祖基极为重视，建立起一套迥然有别于内地行省制的管理体制，并将治安、边防委之八旗军而不假于绿营兵。但在经营战略上，清政府失误迭出，例如，封禁政策的实施，造成东北经济落后，地旷人稀；重南轻北、重陆轻海的军事战略失误，使边疆空虚，边防能力脆弱。
在政治战略方面，清政府失误亦多，其一为吉林、黑龙江首府之内迁。
顺治元年（1644年），清军大举入关，随着清廷由盛京迁都北京，东北地区人口顿减，驻防兵力微不足道。在此背景下，清政府“悉裁诸卫，设内大臣副都统及各旗驻防”〔1〕。是时置盛京总管， 统辖全东北地区，其下于宁古塔、熊岳、凤凰城分设总管，仅宁古塔一地在辽东之外。顺治末年，除以上4城，八旗兵防守之地不过兴京、盖平、 牛庄、广宁等辽东之外。顺治十年（1653年）， 析治宁古塔， 康熙元年（1662年）与盛京首脑均改称将军，东北遂成两将军辖区。康熙二十二年（1683年），在抗俄烽火中又诞生了黑龙江将军，三将军分辖东北地区之制乃备。
然而，由于清政府对经营东北缺乏长远的战略目光，仅基于眼前的需要，首先将宁古塔将军衙门迁往吉林。
宁古塔地处牡丹江中游，做为军事重镇，是可以控制三江（黑龙江、松花江、乌苏里江）地区，直至东部沿海之要津，清入关前，即以此为征服东部沿海各族及与朝鲜进行贸易交往的基地。宁古塔总管设置后，黑龙江流域、乌苏里江以东各族，经常往来于此，后又有大量发配边疆的流入，宁古塔遂日渐繁荣，成为东部广袤千里中人烟辐辏之区，战略地位日益重要。康熙十五年（1676年），清廷出于抗击沙俄侵略、加强东北江河水上武装防御力量的考虑，在第二松花江沿筑吉林乌拉城，迁宁古塔将军衙门于此，改称吉林将军，调驻兵力，修船造舰，成立水师。这一措施，对有效地反击沙皇俄国侵略，保卫祖国的东北边陲，发挥了积极的作用。 但是否应以宁古塔将军治所南移“六百四十里”〔2〕为代价？很值得深思。
与宁古塔将军之迁署稍有不同，黑龙江将军衙门则数度移治。
康熙二十二年（1683年）黑龙江将军初设时，治所拟定于黑龙江北岸瑷珲与呼玛尔之间的额苏里城，但首任将军萨布素认为，“额苏里地寒霜早，迁移官兵家属难以糊口”，有南移之意，清廷遂准改治于有利于农耕的江北瑷珲城。然而，江北这座黑龙江城刚刚筑就，萨布素却将将军衙门改设于江南黑龙江城（即后来的瑷珲城）。不久，当政者又看中了地居中要的墨尔根城，康熙二十九年（1690年），将军衙门三移至此，由黑龙江畔迁到了嫩江之涯。墨尔根城亦非将军衙门之最终归宿，康熙三十八年（1699年），黑龙江将军在齐齐哈尔建立了永久衙门。经历了10多年之不断迁移，黑龙江首府终于稳定下来〔3〕。
众所周知，首府是一定行政区域的政治、经济、文化、军事中心，从普遍意义上看，对周围地区的社会发展具有重要的辐射作用，距离这一中心愈远，其辐射强度愈弱，反之亦然。宁古塔将军移治吉林，使本区域的社会中心由牡丹江流域转移到了第二松花江地区，由于水网之利、江河之通、水师之建，加强了吉林与黑龙江两大地区的联系，形成了鼎足依恃之势，奠定了东北水、陆边防之基础。此种效果，如果不以降低宁古塔战略地位的代价，而以吉林副都统总水师、船厂建设之成，是同样可以获得的；反击沙俄侵略的胜利，亦是同样可以得到保障的，因为在黑龙江将军设立之前，抗敌军务主要是由宁古塔军事长官承担，作战兵力主体亦来自宁古塔。但是，历史事实却使我们大失所望，为之扼腕叹息，自将军衙门移治后，宁古塔失去首府城市、地方中心之地位，成为吉林将军辖区最东部的外沿边镇，其辐射作用，对极东边疆的开发与进步所应产生的积极影响，受到严重削弱。后来三姓城的设治，也没有改变这种面貌，以致东部、海滨的少数民族，除编为“新满洲”入旗当差迁居驻防营者外，仍然基本上保持着落后的经济、文化、社会形态，进而有损于边疆的稳固。
黑龙江地区亦不例外。经过不断移治，将军衙门所处地理位置、自然环境愈益改善，边镇官兵们的生活条件随之优越，但距北部边疆越来越远，对外兴安岭以南、黑龙江上游广大地区的辐射作用因此受到极大损害。在此方面，两省军府移治的影响是相同的，故不赘墨。
不仅如此，做为社会中心的首府城市，还具有一定的凝聚作用，承平岁月，吸引着越来越多的外来人口；而日益增长的定居居民又使当地人口繁衍之底数随之上升，形成人烟辐辏。具备了经济、文化发展的基本条件，便构成环绕其周围一定扩散地域的“首府生活圈”。以黑龙江省为例，据同治三年（1864年）统计，当时通省村屯的38%、人口的34%在齐齐哈尔地区〔4〕。吉林、黑龙江首府之内移， “生活圈”随之而徙，人口凝聚的中心遂远离边疆，致使黑龙江以北、乌苏里江以东蛮荒落后、人迹稀少的状况更难改变。
更有甚者，吉林、黑龙江之东部、北部地区，广袤千里，山重水复，海岸环绕，是边防重要之域。两将军衙门之移治，极大地削弱了对该地区的军事威慑力，延长了军事重心城市与边境之间的纵向兵防线，在交通落后的条件下，使地方军事首脑对边疆的战略控制、战术指挥、信息掌握、决策反应，均受到很大程度的不利影响。清政府政治战略的失误，给东北边防造成严重的危害，正如后人所评述：“夫东三省者，屏蔽京畿，控驭蒙部，其山川之厚，物产之丰，天时之宜，平原之广，固天府之，而为宜农宜商宜战之国也”。“盖自宁古塔省治移驻于吉林，瑷珲省治移驻于墨尔根，复移驻于齐齐哈尔，已失控制之势，而疆圉因之多事矣”〔5〕。更有人就黑龙江移治之失， 直接批评萨布素将军：“康熙二十八年，中俄定立界碑而后，黑龙江省全境，实以瑷珲为适中要区，墨尔根城次之。自将军萨布素公移齐齐哈尔城，北至俄边几三千里，仅一副都统官控制其间，承平既久，厝火积薪，当事者漫不为意。咸丰八年，分江为界，将军奕山公奏报，以江左空旷无人为词，并不声明四至里数，虽属仓皇定计，意图粉饰，亦实由地势辽阔，夙未究心。假便近在墨尔根城，闻见稍切，固未便轻于画诺，贻误至此。萨布素公号为名宦，雅克萨之后，躬与其事，其间山河扼塞，阅历有年，而竟一再迁徙，绝无后虑，殊令低徊往事者，为之踌躇而回顾也”〔6〕。 首府内迁的危害，其间之教训，可谓至惨至痛，足诫后人。
二
清政府经营东北之第二个政治战略失误，是管理的落后与混乱。
清政府对东北地区，实行多体制管理制度，即以八旗制统治旗人，以州县制管理汉民，以盟族制控驭蒙地，对东部地区直至沿海岛屿未编入旗各族施行姓长屯长制。如果从地域上划分，则以柳条边为界，边内辽东地区行政机构重叠、混乱，边外广大地域管理体制简单、粗犷。
柳边之内是清初招垦移民及后来流民涌入比较集中的地区，经过顺治、康熙两朝的发展，逐渐形成一片片汉民村屯，与旗人屯交寨错，地亩相接。清政府出于维护旗人利益之目的，以及防止其“染汉人习俗”，同时也是为了避免旗、民矛盾，采取了旗、民分治政策，分别以八旗制、州县制统辖旗籍、汉民。但由于旗、民庄、田犬牙交错，分而治之的管理方式非但不会收到良好效果，反而造成相对的机构重叠，效率低下。尤其在许多交叉、关联性事务的处理上，要么各自偏袒，要么相互推诿，出现不应有的混乱，更造成旗、民之间的隔阂与矛盾，不利于本地区的社会稳定与发展。
东北西部、柳条边外蒙古地区的盟旗制，实际上是将地方行政之权交由对大清王朝忠顺的蒙古贵族行使，中央政府对之监督、控制。但是，“凡哲里木盟重大事件，科尔沁六旗以近奉天，故由盛京将军专奏。郭尔罗斯前旗一旗以近吉林，郭尔罗斯后旗、扎赉特、杜尔伯特三旗以近黑龙江，故各由其省将军专奏”〔7〕。至于姓长屯长之制， 可视为以对古代羁縻制度的发展为基础之变种，而对姓长、屯长的管理，则是由驻防八旗，先属宁古塔继隶三姓副都统这种旗官执掌。于是，在事实上，姓长屯长制成为附属于八旗驻防长官，对八旗驻防兵力防御薄弱之偏僻的边疆地区实行管辖的变通措施。无论是盟族制还是姓长屯长制，这种独特的管理方式，过于落后、简单，不会通过行政管辖对边疆被统治民族的社会进步发挥较大推动作用。
概括而言，清政府对东北行政管辖之政治战略失误之具体体现，大致有以下两个方面。
其一，不能任用熟悉行政事务的汉族人。清廷对自己的故乡、祖宗肇基之地非常重视（虽然其表现方式存在着严重的失误），极力推行“首崇满洲”的基本政策，以期保持满洲贵族在东北各方面的优势，所以在行政上，便将这一原则贯穿于选官任职之中。我们可从下表（见下页）窥其概貌〔8〕。
由上表可见，八旗高级军职完全被满洲、蒙古贵族（尤其是满洲贵族）把持，汉军不得参与。表内文职官员中之“汉民籍”数字，基本上是顺治、康熙、雍正三朝之任，至乾隆年间，几乎亦由满族所垄断。造成这种局面的原因，大致有以下几个方面。第一，清军入关之初，战事频繁，八旗兵力有限，满洲八旗人数更少，但他们长于勇武，除卫戍京师、驻防要塞者外，大多从军戎征，故清廷于辽东采取开放的态度，选用汉族人充任文职。第二，随着中原稳定，战事减少，满族户口繁衍，人口增长，“生计问题”渐成困扰。由于满族享有政治上的特权，故乡之官缺便成为他们晋升之阶、生活出路之一。第三，乾隆一朝，一面强化对东北的封禁措施，一面又将“首崇满洲”政策推向了新的高度，将二者结合起来，东北州县之官多由满族人出任，也就没有什么值得惊怪了。
多用满族人，必然排斥了汉族人，汉军旗人亦遭一定程度的排挤。而由于各种原因，满族、蒙古族大多勇武有余，军事谋略、行政素质不足。富于政治统治经验的汉族（包括汉军）官僚不能得到重用，势必影响边疆的军事统筹、地方的行政效率，于是乎，清廷对东北各级官员，只命其“看管老家这块地方，而不赋予他们开发建设的职责。而东北的地方官员们，也自然乐得无事清闲。他们希望这里人越稀越好，事越少越乐。为了省事和享乐，他们很早以来就丧失了进取心”〔9〕。 东北社会遂由之而沉闷萧落，缺乏生机与活力。在这种状态下，除了造就出一批庸碌之辈，还会有什么成就可言？
其二，以八旗三军府制治理边疆社会。众所周知，八旗制是产生于清入关前“军民合一”、“军政合一”的适合于非农业社会之落后经济形态的准军事化社会组织。清朝定鼎中原后，这种制度已不适应形势发展的需要，逐渐丧失其统治人民的社会功能，所存者实惟军事与旗籍而已。然于东北，尤其柳条边外，除蒙地，即为八旗制辖治之区，非旗籍的汉族人，如民籍、营、屯、站等军籍（非八旗中之“汉军”），均由驻防旗官或旗人以军职或充任民职管辖；其三姓副都统下辖之姓长屯长之制，因隶于驻防八旗，亦不应视为例外。由于清政府封禁东北，而不行州县制于柳条边外，广大汉族人民，或属“流民”而被排斥、驱逐，如齐齐哈尔之“洗街”，封建统治者希望通过这种方式防止汉文化的影响，使边疆民族保持其原有的生活习俗，同时亦使汉民不兴，民务不繁；或为“流人”而遭受诸种歧视压迫，或隶籍营、屯、台、站而视之如奴，他们只能做为驻防八旗之附属，被驱策，受役使，非同于州县制下之居民，无真正意义上的管理可言。在姓长屯长制下，因有“因俗而治”之策而少施教化，管理方式原始落后，边疆民族愚昧贫困。
东北主要职官籍别分布情况简表(1)
（1）本表下限止乾隆四十九年。（2）含包衣举人1人。
毫无疑问，在社会管理、统治人民等方面，清代八旗制与已有上千年历史的州县制相比较，其落后性与原始性是显而易见的。但清政府不以州县之制而以八旗之制行之边疆，不以内地之法仅以各族之俗约束边民，则不仅边疆地区的社会进步与发展受到政治管理体制的掣肘，而且潜在的各种不稳定因素亦会因之滋长漫延。
管理体制是落后的，又将地方行政长官之责委之以不熟悉民务的军事长官行使，如加之铨选非人，那些政治素质欠缺的庸官俗员们，鲜具政治敏感性及处理政务能力，他们除了机械地完成“上谕”颁命之差委，恪守国家“政典”中规定的职掌外，不会对边疆的治理与巩固进行通盘思虑、综合考察。于是，简单的政治头脑、“漫不为意”的政治素质与粗犷的管理机制相结合，遂使东北边陲在1百余年的貌似平静中， “厝火积薪”，滑向薄冰。若没有17－18世纪大清帝国之一度繁盛强大为后盾，东北地区恐早已藩篱尽决，“遂弃华离”〔10〕，不待中俄《瑷珲条约》、《北京条约》之签订了。清末政府之于东北厉行改制，以行省制代替军府制，行州县制而摒弃八旗制，即是于大劫难后对经营东北政治战略失误反省而采取的亡羊补牢的措施。
三
清政府经营东北的战略失误，包括封禁政策、军事战略失误、政治战略失误等，造成本地区外患频仍，失地丧权；贼匪难除，民无安业；文化不振，民多愚昧；经济落后，贻害深远。其后果是严重、恶劣的。那么，诸种战略失误，尤其是政治战略失误产生的根源是什么？这是需要我们深刻反思、引以为戒的重要课题。
首先，根源于封禁政策。清王朝是满洲贵族建立的封建政权，对下层民众，尤其是对人口众多的汉族人民的防范，系其本性，因此它要“加强八旗军的实力和地位，提高其威信，同时全部控制东北、大漠南北、西北等广大地域，形成对中原地区高屋建瓴、引而不发的态势，从而对汉族产生心理上的威慑作用”〔11〕。在“三北”防御地带，东北居于特殊的重要地位。西北地区、大漠南北、生活着回部、蒙古等势力比较强大的民族，清廷不会不考虑到他们的潜在威胁。东北则不然，这里不仅是满族的故乡，清廷的“老家”，而且边疆各族人稀势弱，不具备反抗的力量。“新满洲”的编设，“索伦”之入旗，更壮大了满族共同体。所以，清政府视这里为安全的后方。当中原平定、边疆绥服后，统治者便固守山海关，严把柳条边，防止汉民大量涌入，严厉执行封禁政策。
或许有人认为，封禁政策亦可视为清政府政治失误之一部分，笔者则不以为然。第一，清廷封禁东北，主要不是出于政治上的考虑。例如，维护满洲八旗生计，严禁私采参、珠之类，皆属经济范畴。当然，更深层次的目的，在于防止汉文化对满族的影响，借以保持其固有的尚武精神与骑射习俗，进而保障八旗兵源，使满洲贵族统治的武力支柱永盛不衰。第二，封禁政策是清廷经营东北诸种失误之根源，而非某种失误之表现。应当说明的是，封禁政策的产生、实施，亦有其根源，即清王朝实行民族统治与压迫的需要，这种需要，是政治失误最基本的深层次的但却是间接的根源，而封禁政策则是政治失误之直接根源。由于封禁政策之一源多流性，因此其影响是多方面的，所以笔者不将其笔囿于政治失误之一方面。
封禁政策在一定意义上是满洲贵族对广大汉族人民恐惧与防范心理之交融并作。清廷不惜广布兵员封关把口，其目的既是要将汉民与汉文化一道拒之入关，以保持东北满族的传统与优势，保持对汉族的威慑作用，亦为了防止汉族反抗的火种被带进关东。清政府只考虑维护其民族统治与压迫之集团利益，而对封禁政策封住了边疆少数民族（包括满族）社会进步之路，禁阻了广大汉民出关开发建设东北之途这一有损国家利益的后果，则全然不顾。狭隘的民族观念，扭曲的利益关系，不可能不带来政治战略的失误。由是，边疆空虚，管理粗犷，社会发展停滞，遂为后世遗患。
其次，根源于对周边环境的错误认识，清初，统治者对东北地区周边环境的认识并不是很清楚的，但能够意识到沙俄的威胁，蒙古地区的不稳定，并在内地战事未绝、机动兵力有限的情况下，采取了一些力所能及的措施，还是有其可称道之处。待中俄《尼布楚条约》签订后，当政者的认识不免有所偏颇。清政府虽然继续加强东北边防，防止沙俄新的侵略，未完全以条约为恃，却错误地认为：“其黑龙江城，与俄罗斯接壤处，有兴堪山（即外兴安岭—引者），绵亘至海，亦断难乘马偷越”〔12〕，因而在乾隆三十年（1765年）以前，于外兴安岭边界不设卡伦，不行查边，无防俄之武装与设施。“因征罗刹”而设立的黑龙江将军衙门一迁再迁，直至齐齐哈尔，远离北部边防前沿；然于东北三盟、喀尔喀部，则形成控驭之势。从一定意义上说，这是清政府对沙俄侵略本性认识不足，警惕性有所放松所致，因而对东北的战略经营逐渐从外防俄罗斯向内防蒙古转移。宁古塔将军虽为抗击沙俄而迁至吉林，但后来在松花江上游而非下游或乌苏里江流域建立起阿勒楚喀、伯都讷驻防，遂构成对蒙地的钳制态势，即可为清政府战略转移之佐证。
清政府对东北东部地区的认识，不仅更加错误，而且非常糊涂。该地区分属三姓副都统、宁古塔副都统管辖，这里有自乌第湾至图们江口辽阔的海岸线以及库页岛等众多岛屿。自将军移治吉林，宁古塔、三姓城遂为极东边镇，至东、至北皆无军事要塞，千里凄凉，人烟稀落，成为海防真空、边防薄弱地带。这里边陲国防有隐患，可清政府却没有意识到。在统治者看来，居住分散的边疆诸族，不过是满族大家庭的族亲；寒冷、冰冻的海岸线，几乎是人迹之终点；大海彼岸（中国传统观念中之“海外”）应是蛮貊之区，不能与处，不足为忧。并且，西方殖民主义者的炮舰尚未光顾这里，也没有发现过海盗的肆虐。清政府便放下心来，坦然地将一部分“边民”编为新满洲，迁入八旗驻防，由黑龙江、乌苏里江流域而移徙宁古塔，而吉林，而盛京，一步步南去，加剧了本地区的空旷；又坦然地对另一部分“边民”行之姓长屯长制，以松懈的管理制度，任其保持着落后的社会经济生活。
清政府对周边世界的错误认识，导致战略指导思想的偏颇，引发出诸种战略失误。尤其是清廷不采取积极的移民实边政策，没有实行政治管理体制改革，以适应加强边防力量、防止外来侵略的需要，致使东北边疆人丁不旺，边备空虚，管理失度，潜藏着严重的国防危机。因此，当19世纪中叶沙俄侵略分子涅维尔斯科伊之流侵入东部沿海地区，清政府竟鲜有所闻；穆拉维约夫之辈武装航行黑龙江，清政府更乏御敌之兵，无抗敌之众。随后，领土丧失，政局动荡，经济萧条，直至新中国成立之前，东北几乎无安宁之日。殷鉴不远，后人当识。
注释：
〔1〕《吉林外纪》，《长白丛书初集》本， 吉林文史出版社1986年版，第38页。
〔2〕《吉林志略》， 《长白丛书初集》本， 吉林文史出版社，1986年版，第218页。
〔3〕关于黑龙江将军衙门移治， 参见乌卫斯·卫戎《黑龙江领土的陷落与黑龙江将军衙门移治的关系》，载《黑龙江民族丛刊》1993年第1期。
〔4〕[同治]《黑龙江通省舆图总册》前言， 载《清代黑龙江孤本方志四种》，黑龙江人民出版社，1989年版。
〔5〕〔10〕《东三省政略》卷1，边务，“述要”。
〔6〕《黑龙江述略》，黑龙江人民出版社1985年版，第32页。
〔7〕《清史稿》卷518，中华书局标点本第47册，第14327页。
〔8〕据乾隆四十八年《盛京通志》卷40－42，载《四库全书》，上海古籍出版社影印本，第502册。
〔9〕《东北近百年史讲话》，黑龙江人民出版社1984年版，第7页。
〔11〕《康雍乾经营与开发北疆》，中国社会科学出版社1991年版，第573页。
〔12〕《清高宗实录》卷743，中华书局影印本，第18册，第176页。
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年05期
【原文出处】《延边大学学报：社科版》(延吉)1996年02期第20-26页
【作者简介】王景泽，男，1963年6月24日生。1982 年毕业于东北师大历史系，获学士学位。1986 年入东北师大历史系攻读中国近代史， 1989年获硕士学位。1994年入东北师大明清史研究所攻读博士学位。研究方向：清史。东北师大明清史研究所
一
东北地区是满族的故乡，清王朝的发祥地，清廷对龙兴祖基极为重视，建立起一套迥然有别于内地行省制的管理体制，并将治安、边防委之八旗军而不假于绿营兵。但在经营战略上，清政府失误迭出，例如，封禁政策的实施，造成东北经济落后，地旷人稀；重南轻北、重陆轻海的军事战略失误，使边疆空虚，边防能力脆弱。
在政治战略方面，清政府失误亦多，其一为吉林、黑龙江首府之内迁。
顺治元年（1644年），清军大举入关，随着清廷由盛京迁都北京，东北地区人口顿减，驻防兵力微不足道。在此背景下，清政府“悉裁诸卫，设内大臣副都统及各旗驻防”〔1〕。是时置盛京总管， 统辖全东北地区，其下于宁古塔、熊岳、凤凰城分设总管，仅宁古塔一地在辽东之外。顺治末年，除以上4城，八旗兵防守之地不过兴京、盖平、 牛庄、广宁等辽东之外。顺治十年（1653年）， 析治宁古塔， 康熙元年（1662年）与盛京首脑均改称将军，东北遂成两将军辖区。康熙二十二年（1683年），在抗俄烽火中又诞生了黑龙江将军，三将军分辖东北地区之制乃备。
然而，由于清政府对经营东北缺乏长远的战略目光，仅基于眼前的需要，首先将宁古塔将军衙门迁往吉林。
宁古塔地处牡丹江中游，做为军事重镇，是可以控制三江（黑龙江、松花江、乌苏里江）地区，直至东部沿海之要津，清入关前，即以此为征服东部沿海各族及与朝鲜进行贸易交往的基地。宁古塔总管设置后，黑龙江流域、乌苏里江以东各族，经常往来于此，后又有大量发配边疆的流入，宁古塔遂日渐繁荣，成为东部广袤千里中人烟辐辏之区，战略地位日益重要。康熙十五年（1676年），清廷出于抗击沙俄侵略、加强东北江河水上武装防御力量的考虑，在第二松花江沿筑吉林乌拉城，迁宁古塔将军衙门于此，改称吉林将军，调驻兵力，修船造舰，成立水师。这一措施，对有效地反击沙皇俄国侵略，保卫祖国的东北边陲，发挥了积极的作用。 但是否应以宁古塔将军治所南移“六百四十里”〔2〕为代价？很值得深思。
与宁古塔将军之迁署稍有不同，黑龙江将军衙门则数度移治。
康熙二十二年（1683年）黑龙江将军初设时，治所拟定于黑龙江北岸瑷珲与呼玛尔之间的额苏里城，但首任将军萨布素认为，“额苏里地寒霜早，迁移官兵家属难以糊口”，有南移之意，清廷遂准改治于有利于农耕的江北瑷珲城。然而，江北这座黑龙江城刚刚筑就，萨布素却将将军衙门改设于江南黑龙江城（即后来的瑷珲城）。不久，当政者又看中了地居中要的墨尔根城，康熙二十九年（1690年），将军衙门三移至此，由黑龙江畔迁到了嫩江之涯。墨尔根城亦非将军衙门之最终归宿，康熙三十八年（1699年），黑龙江将军在齐齐哈尔建立了永久衙门。经历了10多年之不断迁移，黑龙江首府终于稳定下来〔3〕。
众所周知，首府是一定行政区域的政治、经济、文化、军事中心，从普遍意义上看，对周围地区的社会发展具有重要的辐射作用，距离这一中心愈远，其辐射强度愈弱，反之亦然。宁古塔将军移治吉林，使本区域的社会中心由牡丹江流域转移到了第二松花江地区，由于水网之利、江河之通、水师之建，加强了吉林与黑龙江两大地区的联系，形成了鼎足依恃之势，奠定了东北水、陆边防之基础。此种效果，如果不以降低宁古塔战略地位的代价，而以吉林副都统总水师、船厂建设之成，是同样可以获得的；反击沙俄侵略的胜利，亦是同样可以得到保障的，因为在黑龙江将军设立之前，抗敌军务主要是由宁古塔军事长官承担，作战兵力主体亦来自宁古塔。但是，历史事实却使我们大失所望，为之扼腕叹息，自将军衙门移治后，宁古塔失去首府城市、地方中心之地位，成为吉林将军辖区最东部的外沿边镇，其辐射作用，对极东边疆的开发与进步所应产生的积极影响，受到严重削弱。后来三姓城的设治，也没有改变这种面貌，以致东部、海滨的少数民族，除编为“新满洲”入旗当差迁居驻防营者外，仍然基本上保持着落后的经济、文化、社会形态，进而有损于边疆的稳固。
黑龙江地区亦不例外。经过不断移治，将军衙门所处地理位置、自然环境愈益改善，边镇官兵们的生活条件随之优越，但距北部边疆越来越远，对外兴安岭以南、黑龙江上游广大地区的辐射作用因此受到极大损害。在此方面，两省军府移治的影响是相同的，故不赘墨。
不仅如此，做为社会中心的首府城市，还具有一定的凝聚作用，承平岁月，吸引着越来越多的外来人口；而日益增长的定居居民又使当地人口繁衍之底数随之上升，形成人烟辐辏。具备了经济、文化发展的基本条件，便构成环绕其周围一定扩散地域的“首府生活圈”。以黑龙江省为例，据同治三年（1864年）统计，当时通省村屯的38%、人口的34%在齐齐哈尔地区〔4〕。吉林、黑龙江首府之内移， “生活圈”随之而徙，人口凝聚的中心遂远离边疆，致使黑龙江以北、乌苏里江以东蛮荒落后、人迹稀少的状况更难改变。
更有甚者，吉林、黑龙江之东部、北部地区，广袤千里，山重水复，海岸环绕，是边防重要之域。两将军衙门之移治，极大地削弱了对该地区的军事威慑力，延长了军事重心城市与边境之间的纵向兵防线，在交通落后的条件下，使地方军事首脑对边疆的战略控制、战术指挥、信息掌握、决策反应，均受到很大程度的不利影响。清政府政治战略的失误，给东北边防造成严重的危害，正如后人所评述：“夫东三省者，屏蔽京畿，控驭蒙部，其山川之厚，物产之丰，天时之宜，平原之广，固天府之，而为宜农宜商宜战之国也”。“盖自宁古塔省治移驻于吉林，瑷珲省治移驻于墨尔根，复移驻于齐齐哈尔，已失控制之势，而疆圉因之多事矣”〔5〕。更有人就黑龙江移治之失， 直接批评萨布素将军：“康熙二十八年，中俄定立界碑而后，黑龙江省全境，实以瑷珲为适中要区，墨尔根城次之。自将军萨布素公移齐齐哈尔城，北至俄边几三千里，仅一副都统官控制其间，承平既久，厝火积薪，当事者漫不为意。咸丰八年，分江为界，将军奕山公奏报，以江左空旷无人为词，并不声明四至里数，虽属仓皇定计，意图粉饰，亦实由地势辽阔，夙未究心。假便近在墨尔根城，闻见稍切，固未便轻于画诺，贻误至此。萨布素公号为名宦，雅克萨之后，躬与其事，其间山河扼塞，阅历有年，而竟一再迁徙，绝无后虑，殊令低徊往事者，为之踌躇而回顾也”〔6〕。 首府内迁的危害，其间之教训，可谓至惨至痛，足诫后人。
二
清政府经营东北之第二个政治战略失误，是管理的落后与混乱。
清政府对东北地区，实行多体制管理制度，即以八旗制统治旗人，以州县制管理汉民，以盟族制控驭蒙地，对东部地区直至沿海岛屿未编入旗各族施行姓长屯长制。如果从地域上划分，则以柳条边为界，边内辽东地区行政机构重叠、混乱，边外广大地域管理体制简单、粗犷。
柳边之内是清初招垦移民及后来流民涌入比较集中的地区，经过顺治、康熙两朝的发展，逐渐形成一片片汉民村屯，与旗人屯交寨错，地亩相接。清政府出于维护旗人利益之目的，以及防止其“染汉人习俗”，同时也是为了避免旗、民矛盾，采取了旗、民分治政策，分别以八旗制、州县制统辖旗籍、汉民。但由于旗、民庄、田犬牙交错，分而治之的管理方式非但不会收到良好效果，反而造成相对的机构重叠，效率低下。尤其在许多交叉、关联性事务的处理上，要么各自偏袒，要么相互推诿，出现不应有的混乱，更造成旗、民之间的隔阂与矛盾，不利于本地区的社会稳定与发展。
东北西部、柳条边外蒙古地区的盟旗制，实际上是将地方行政之权交由对大清王朝忠顺的蒙古贵族行使，中央政府对之监督、控制。但是，“凡哲里木盟重大事件，科尔沁六旗以近奉天，故由盛京将军专奏。郭尔罗斯前旗一旗以近吉林，郭尔罗斯后旗、扎赉特、杜尔伯特三旗以近黑龙江，故各由其省将军专奏”〔7〕。至于姓长屯长之制， 可视为以对古代羁縻制度的发展为基础之变种，而对姓长、屯长的管理，则是由驻防八旗，先属宁古塔继隶三姓副都统这种旗官执掌。于是，在事实上，姓长屯长制成为附属于八旗驻防长官，对八旗驻防兵力防御薄弱之偏僻的边疆地区实行管辖的变通措施。无论是盟族制还是姓长屯长制，这种独特的管理方式，过于落后、简单，不会通过行政管辖对边疆被统治民族的社会进步发挥较大推动作用。
概括而言，清政府对东北行政管辖之政治战略失误之具体体现，大致有以下两个方面。
其一，不能任用熟悉行政事务的汉族人。清廷对自己的故乡、祖宗肇基之地非常重视（虽然其表现方式存在着严重的失误），极力推行“首崇满洲”的基本政策，以期保持满洲贵族在东北各方面的优势，所以在行政上，便将这一原则贯穿于选官任职之中。我们可从下表（见下页）窥其概貌〔8〕。
由上表可见，八旗高级军职完全被满洲、蒙古贵族（尤其是满洲贵族）把持，汉军不得参与。表内文职官员中之“汉民籍”数字，基本上是顺治、康熙、雍正三朝之任，至乾隆年间，几乎亦由满族所垄断。造成这种局面的原因，大致有以下几个方面。第一，清军入关之初，战事频繁，八旗兵力有限，满洲八旗人数更少，但他们长于勇武，除卫戍京师、驻防要塞者外，大多从军戎征，故清廷于辽东采取开放的态度，选用汉族人充任文职。第二，随着中原稳定，战事减少，满族户口繁衍，人口增长，“生计问题”渐成困扰。由于满族享有政治上的特权，故乡之官缺便成为他们晋升之阶、生活出路之一。第三，乾隆一朝，一面强化对东北的封禁措施，一面又将“首崇满洲”政策推向了新的高度，将二者结合起来，东北州县之官多由满族人出任，也就没有什么值得惊怪了。
多用满族人，必然排斥了汉族人，汉军旗人亦遭一定程度的排挤。而由于各种原因，满族、蒙古族大多勇武有余，军事谋略、行政素质不足。富于政治统治经验的汉族（包括汉军）官僚不能得到重用，势必影响边疆的军事统筹、地方的行政效率，于是乎，清廷对东北各级官员，只命其“看管老家这块地方，而不赋予他们开发建设的职责。而东北的地方官员们，也自然乐得无事清闲。他们希望这里人越稀越好，事越少越乐。为了省事和享乐，他们很早以来就丧失了进取心”〔9〕。 东北社会遂由之而沉闷萧落，缺乏生机与活力。在这种状态下，除了造就出一批庸碌之辈，还会有什么成就可言？
其二，以八旗三军府制治理边疆社会。众所周知，八旗制是产生于清入关前“军民合一”、“军政合一”的适合于非农业社会之落后经济形态的准军事化社会组织。清朝定鼎中原后，这种制度已不适应形势发展的需要，逐渐丧失其统治人民的社会功能，所存者实惟军事与旗籍而已。然于东北，尤其柳条边外，除蒙地，即为八旗制辖治之区，非旗籍的汉族人，如民籍、营、屯、站等军籍（非八旗中之“汉军”），均由驻防旗官或旗人以军职或充任民职管辖；其三姓副都统下辖之姓长屯长之制，因隶于驻防八旗，亦不应视为例外。由于清政府封禁东北，而不行州县制于柳条边外，广大汉族人民，或属“流民”而被排斥、驱逐，如齐齐哈尔之“洗街”，封建统治者希望通过这种方式防止汉文化的影响，使边疆民族保持其原有的生活习俗，同时亦使汉民不兴，民务不繁；或为“流人”而遭受诸种歧视压迫，或隶籍营、屯、台、站而视之如奴，他们只能做为驻防八旗之附属，被驱策，受役使，非同于州县制下之居民，无真正意义上的管理可言。在姓长屯长制下，因有“因俗而治”之策而少施教化，管理方式原始落后，边疆民族愚昧贫困。
东北主要职官籍别分布情况简表(1)
奉天将军 吉林将军 黑龙江将军 奉天副都统 熊岳副都统 满族籍 34 29 25 44 16 蒙族籍 1 1 1 1 汉军籍 汉民籍 锦州副都统 吉林副都统 宁古塔副都统 伯都讷副都统 满族籍 16 19 27 27 蒙族籍 3 1 2 汉军籍 汉民籍 三姓副都统 阿勒楚喀副都统 拉林副都统 齐齐哈尔副都统 满族籍 15 5 6 22 蒙族籍 2 1 1 汉军籍 汉民籍 墨尔根副都统 黑龙江城副都统 呼伦贝尔经领 盛京户部待郎 满族籍 20 29 13 32 蒙族籍 1 1 汉军籍 汉民籍 盛京礼部待郎 盛京兵部侍郎 盛京刑部侍郎 盛京工部侍郎 满族籍 34 22 33 35 蒙族籍 1 1 1 2 汉军籍 1 1 汉民籍 1 2 侍郎兼管奉天府尹 奉天府尹 熊岳通判 岫岩通判 满族籍 7 10 7 3 蒙族籍 1 1 汉军籍 11 汉民籍 24 承德知县 辽阳知州 海城知县 盖平知县 开原知县 铁岭知县 满族籍 6 7 7(2) 6 7 10 蒙族籍 1 3 汉军籍 3 3 3 2 3 2 汉民籍 18 18 23 19 12 15 复州知州 宁海知县 永吉知州 长宁知县 锦州知府 满族籍 6 5 9 蒙族籍 2 1 汉军籍 5 汉民籍 4 5 2 3 9 锦县知县 宁远知州 广宁知县 义州知州 吉林理事同知 满族籍 10 6 8 6 8 蒙族籍 2 汉军籍 11 5 1 汉民籍 27 15 22 2 |
（1）本表下限止乾隆四十九年。（2）含包衣举人1人。
毫无疑问，在社会管理、统治人民等方面，清代八旗制与已有上千年历史的州县制相比较，其落后性与原始性是显而易见的。但清政府不以州县之制而以八旗之制行之边疆，不以内地之法仅以各族之俗约束边民，则不仅边疆地区的社会进步与发展受到政治管理体制的掣肘，而且潜在的各种不稳定因素亦会因之滋长漫延。
管理体制是落后的，又将地方行政长官之责委之以不熟悉民务的军事长官行使，如加之铨选非人，那些政治素质欠缺的庸官俗员们，鲜具政治敏感性及处理政务能力，他们除了机械地完成“上谕”颁命之差委，恪守国家“政典”中规定的职掌外，不会对边疆的治理与巩固进行通盘思虑、综合考察。于是，简单的政治头脑、“漫不为意”的政治素质与粗犷的管理机制相结合，遂使东北边陲在1百余年的貌似平静中， “厝火积薪”，滑向薄冰。若没有17－18世纪大清帝国之一度繁盛强大为后盾，东北地区恐早已藩篱尽决，“遂弃华离”〔10〕，不待中俄《瑷珲条约》、《北京条约》之签订了。清末政府之于东北厉行改制，以行省制代替军府制，行州县制而摒弃八旗制，即是于大劫难后对经营东北政治战略失误反省而采取的亡羊补牢的措施。
三
清政府经营东北的战略失误，包括封禁政策、军事战略失误、政治战略失误等，造成本地区外患频仍，失地丧权；贼匪难除，民无安业；文化不振，民多愚昧；经济落后，贻害深远。其后果是严重、恶劣的。那么，诸种战略失误，尤其是政治战略失误产生的根源是什么？这是需要我们深刻反思、引以为戒的重要课题。
首先，根源于封禁政策。清王朝是满洲贵族建立的封建政权，对下层民众，尤其是对人口众多的汉族人民的防范，系其本性，因此它要“加强八旗军的实力和地位，提高其威信，同时全部控制东北、大漠南北、西北等广大地域，形成对中原地区高屋建瓴、引而不发的态势，从而对汉族产生心理上的威慑作用”〔11〕。在“三北”防御地带，东北居于特殊的重要地位。西北地区、大漠南北、生活着回部、蒙古等势力比较强大的民族，清廷不会不考虑到他们的潜在威胁。东北则不然，这里不仅是满族的故乡，清廷的“老家”，而且边疆各族人稀势弱，不具备反抗的力量。“新满洲”的编设，“索伦”之入旗，更壮大了满族共同体。所以，清政府视这里为安全的后方。当中原平定、边疆绥服后，统治者便固守山海关，严把柳条边，防止汉民大量涌入，严厉执行封禁政策。
或许有人认为，封禁政策亦可视为清政府政治失误之一部分，笔者则不以为然。第一，清廷封禁东北，主要不是出于政治上的考虑。例如，维护满洲八旗生计，严禁私采参、珠之类，皆属经济范畴。当然，更深层次的目的，在于防止汉文化对满族的影响，借以保持其固有的尚武精神与骑射习俗，进而保障八旗兵源，使满洲贵族统治的武力支柱永盛不衰。第二，封禁政策是清廷经营东北诸种失误之根源，而非某种失误之表现。应当说明的是，封禁政策的产生、实施，亦有其根源，即清王朝实行民族统治与压迫的需要，这种需要，是政治失误最基本的深层次的但却是间接的根源，而封禁政策则是政治失误之直接根源。由于封禁政策之一源多流性，因此其影响是多方面的，所以笔者不将其笔囿于政治失误之一方面。
封禁政策在一定意义上是满洲贵族对广大汉族人民恐惧与防范心理之交融并作。清廷不惜广布兵员封关把口，其目的既是要将汉民与汉文化一道拒之入关，以保持东北满族的传统与优势，保持对汉族的威慑作用，亦为了防止汉族反抗的火种被带进关东。清政府只考虑维护其民族统治与压迫之集团利益，而对封禁政策封住了边疆少数民族（包括满族）社会进步之路，禁阻了广大汉民出关开发建设东北之途这一有损国家利益的后果，则全然不顾。狭隘的民族观念，扭曲的利益关系，不可能不带来政治战略的失误。由是，边疆空虚，管理粗犷，社会发展停滞，遂为后世遗患。
其次，根源于对周边环境的错误认识，清初，统治者对东北地区周边环境的认识并不是很清楚的，但能够意识到沙俄的威胁，蒙古地区的不稳定，并在内地战事未绝、机动兵力有限的情况下，采取了一些力所能及的措施，还是有其可称道之处。待中俄《尼布楚条约》签订后，当政者的认识不免有所偏颇。清政府虽然继续加强东北边防，防止沙俄新的侵略，未完全以条约为恃，却错误地认为：“其黑龙江城，与俄罗斯接壤处，有兴堪山（即外兴安岭—引者），绵亘至海，亦断难乘马偷越”〔12〕，因而在乾隆三十年（1765年）以前，于外兴安岭边界不设卡伦，不行查边，无防俄之武装与设施。“因征罗刹”而设立的黑龙江将军衙门一迁再迁，直至齐齐哈尔，远离北部边防前沿；然于东北三盟、喀尔喀部，则形成控驭之势。从一定意义上说，这是清政府对沙俄侵略本性认识不足，警惕性有所放松所致，因而对东北的战略经营逐渐从外防俄罗斯向内防蒙古转移。宁古塔将军虽为抗击沙俄而迁至吉林，但后来在松花江上游而非下游或乌苏里江流域建立起阿勒楚喀、伯都讷驻防，遂构成对蒙地的钳制态势，即可为清政府战略转移之佐证。
清政府对东北东部地区的认识，不仅更加错误，而且非常糊涂。该地区分属三姓副都统、宁古塔副都统管辖，这里有自乌第湾至图们江口辽阔的海岸线以及库页岛等众多岛屿。自将军移治吉林，宁古塔、三姓城遂为极东边镇，至东、至北皆无军事要塞，千里凄凉，人烟稀落，成为海防真空、边防薄弱地带。这里边陲国防有隐患，可清政府却没有意识到。在统治者看来，居住分散的边疆诸族，不过是满族大家庭的族亲；寒冷、冰冻的海岸线，几乎是人迹之终点；大海彼岸（中国传统观念中之“海外”）应是蛮貊之区，不能与处，不足为忧。并且，西方殖民主义者的炮舰尚未光顾这里，也没有发现过海盗的肆虐。清政府便放下心来，坦然地将一部分“边民”编为新满洲，迁入八旗驻防，由黑龙江、乌苏里江流域而移徙宁古塔，而吉林，而盛京，一步步南去，加剧了本地区的空旷；又坦然地对另一部分“边民”行之姓长屯长制，以松懈的管理制度，任其保持着落后的社会经济生活。
清政府对周边世界的错误认识，导致战略指导思想的偏颇，引发出诸种战略失误。尤其是清廷不采取积极的移民实边政策，没有实行政治管理体制改革，以适应加强边防力量、防止外来侵略的需要，致使东北边疆人丁不旺，边备空虚，管理失度，潜藏着严重的国防危机。因此，当19世纪中叶沙俄侵略分子涅维尔斯科伊之流侵入东部沿海地区，清政府竟鲜有所闻；穆拉维约夫之辈武装航行黑龙江，清政府更乏御敌之兵，无抗敌之众。随后，领土丧失，政局动荡，经济萧条，直至新中国成立之前，东北几乎无安宁之日。殷鉴不远，后人当识。
注释：
〔1〕《吉林外纪》，《长白丛书初集》本， 吉林文史出版社1986年版，第38页。
〔2〕《吉林志略》， 《长白丛书初集》本， 吉林文史出版社，1986年版，第218页。
〔3〕关于黑龙江将军衙门移治， 参见乌卫斯·卫戎《黑龙江领土的陷落与黑龙江将军衙门移治的关系》，载《黑龙江民族丛刊》1993年第1期。
〔4〕[同治]《黑龙江通省舆图总册》前言， 载《清代黑龙江孤本方志四种》，黑龙江人民出版社，1989年版。
〔5〕〔10〕《东三省政略》卷1，边务，“述要”。
〔6〕《黑龙江述略》，黑龙江人民出版社1985年版，第32页。
〔7〕《清史稿》卷518，中华书局标点本第47册，第14327页。
〔8〕据乾隆四十八年《盛京通志》卷40－42，载《四库全书》，上海古籍出版社影印本，第502册。
〔9〕《东北近百年史讲话》，黑龙江人民出版社1984年版，第7页。
〔11〕《康雍乾经营与开发北疆》，中国社会科学出版社1991年版，第573页。
〔12〕《清高宗实录》卷743，中华书局影印本，第18册，第176页。