| 明清史 |
清代北方边政（政治制度）
邢亦尘
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年04期
【原文出处】《蒙古学信息》(呼和浩特)1996年01期第17-22页
我国北部边疆的界定，直到清代才得以实现。清廷始而打败林丹汗，内蒙古诸部归顺。继而再败准噶尔部，外蒙古内附。通过武功文治，北疆空前统一，内外相安200余年。其开发治理的辉煌政绩， 历代封建王朝无出其右。
清朝统治集团崛起于我国东北边区，熟谙边情，明其利弊，故而非常重视边政。能够审时度势，“因俗而治”，确立政策，厘定制度，以号令各民族地方。并使这些制度、政策与措施集权化、制度化、法律化，形成清代理藩治边的一大特色。其治边的另一特色是，以治蒙政策为主，辅之以其它政策。骁勇善战的蒙古民族，其强弱、亲疏、向背历来都影响到国家的统一或分裂，强大或衰落。因此，能否制定卓有成效的治蒙政策，成为清代沿边政策成败的关键因素之一。
一、中央边政制度
1.边政中枢机构。清代在中央特设理藩院，专一执掌边疆少数民族地区政令。早在后金天聪十年（1636年）初，就开始设置蒙古衙门，处理有关蒙古事务。同年6月正式改称理藩院，有承政1人总理其事。其下有左右参政各1人，副理事官8人，启心郎1 人（《大清历朝实录》“太宗实录”卷四十二，崇德三年七月丙戌）。顺治元年（1644年）调整部院官制，承政一律改为尚书，参政改称侍郎（《清朝文献通考》卷七十七，“职官考一”）。康熙十六年（1677年）又交礼部兼管理藩事务。十八年以蒙古事务频繁，不能兼管，遂为独立官厅，凡官制体统与六部相同，理藩院尚书照六部尚书地位，入议政大臣之列。尚书之下，有左右侍郎各1人，以满洲蒙古人补授。乾隆二十七年（1762 年）理藩院所属四司扩编为六司，即旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑等六清吏司。以上各司由满蒙郎中分别执掌事务。其下另有六司员外郎、主事、堂主事、司务、笔帖式等职，也大多由满蒙官员充任（清·黄本骥《历代职官表》八十九页，上海古籍出版社，1982年版），自此遂为定制。上自尚书，下至主事，无一汉员，边政大权完全操之于满蒙官员手中，这是清代施行蒙汉隔绝政策之一端。
院属六司主要职责：①旗籍司主管漠南蒙古六盟、归化城土默特左右旗、呼伦贝尔等处官员升降袭替诸事务。管理张家口等六处驿站官兵俸饷马价银两、八沟等四处税课银两、归化城记档银两，以及勘合兵票、口票等事；②王会司执掌漠南蒙古王公人等年班、俸禄、朝贡，以及按年更换内外馆监督诸事；③典属司掌管漠北蒙古四部等处汗王、台吉、官员人等升降袭替等事，与俄罗斯往来交涉事件，乌里雅苏台商民信票，以及喇嘛等事项；④柔远司负责外蒙汗王、台吉、呼图克图的年班、进贡、俸禄，以及喇嘛银粮诸事；⑤徕远司管理蒙古回部政令、爵禄、贡赋诸事；⑥理刑司职掌蒙古刑罚等事。六司之外，还设置司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、饭银处、督催所、当月处等机构，分别管理理藩院内部各项行政事宜。
另有院外附设机构，唐古特学、稽察内外馆、木兰围场、俄罗斯馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、则例馆等。除此之外，理藩院外派各地的官员有：设在乌兰哈达、三座塔、八沟等地各游牧处理事官；神木、宁夏、八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔等地理事官员，办理蒙汉交涉事件、税务等；张家口等塞外五口、塞尔乌苏等地均设管理蒙古各部驿站司员；恰克图、库伦设管理买卖事务官员；科布多、乌里雅苏台设兵差司员。
理藩院的职权主要有以下四点：①监督行政之权。于蒙古地方派驻文武官员，掌管特定地方军事、外交事项，并行使行政监督权。如前所述外派内外蒙古重镇、口隘官员即是。他们与蒙部都直辖理藩院，并无统属关系；②管理爵禄之权。举凡蒙古部属之首长封爵，经理藩院审核上报，由皇帝授予爵职。其余升降、袭替、俸饷等诸事，也由理藩院奏请裁定；③统领朝贡之权。台吉以上有爵位者，每年农历十二月十五日至二十五日轮班赴京朝觐，贡献方物。所有接待、宴筵、赏赐等各项开销，均由理藩院统筹办理；④掌管刑罚之权。授理盟旗的各类刑事诉讼案件。审理案件多以蒙古律例裁决。“死刑之外，罪止鞭责，不及徒流，统于罚例。”（《大清会典（乾隆朝）》卷八十）此即罚牲之例，是蒙古律法的一大特点。如不依罚例照数交纳，调换鞭刑责罚（《大清会典事例》卷九九四）。如无畜可罚者，须由旗内大员设誓保证。
理藩院是清代管理外藩事务的最高执行机关。它的组织机构特点是，以满洲权贵为主，蒙古王公为辅的中央集权体制。借以拉拢利用蒙旗，制造蒙汉对立，以此加强控制和统治北方少数民族地区。
2.王公制度。清代对蒙古封建贵族采取怀柔政策。崇其封爵，厚其俸禄，联以婚姻，授以世职，君国子民，统治部属。在政治地位和经济利益上优礼相加，给予种种特权。这一新的权贵阶层，是在废除蒙古封建领主制的基础上出现的。其等级界限较明代更为严格，内部等级层次更加繁多庞杂，具有约束力，为蒙古历史上最完善的封建制度。
王公封建等级制是在清朝统一蒙古诸部的过程中产生的。按照蒙古各部首领的军功大小，效忠程度，给予不同的爵职和待遇，从而形成蒙古社会新的统治阶级。明代蒙古封建贵族所用济农、洪台吉、丞相、太师、宰桑等名号，清初一律废除，比照满洲贵族爵秩，分别授予亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公，以及台吉或塔布囊（内分四等）等爵职（《钦定大清会典事例（嘉庆朝）》卷七三六）。喀尔喀三部的最高首领仍保留汗号。在王公贵族等级内又分为扎萨克王公台吉与闲散王公台吉两类，以此划分内部权力。封爵皆可世袭罔替。以下尚有世职官员和世袭名号。如一二三等子爵、男爵、轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉等爵，以及“达尔汉”等世袭名号。
王公贵族的物质待遇也很优厚。①按照不同等级，他们可以占有额定的土地，以及随丁、陵丁和媵户等；②减免各种赋役负担，并有权向所属征收赋税，这些封建特权可以世代承袭；③每年有数额可观的俸禄等固定收入。按照不同爵秩，由国家发给王公俸禄、俸缎。科尔沁三亲王和喀尔喀四汗年俸银高达二千五百两、俸缎四十匹。其余亲王俸银二千两、俸缎二十五匹。以下爵职俸银、俸缎分别有差。台吉（塔布囊）的供给标准为俸银百两、俸缎四匹。后来俸缎折价改发俸布；④每逢晋京朝觐，厚往薄来，蒙古王公仅象征性地贡献方物，如外蒙古的“九白之贡”（即白驼一峰、白马八匹），而朝廷赏例优厚，所值大大超过进贡之物。亲王所得赏赐最高达白金五百余两，三四等台吉可得五十余两。另外，还依例赏给不同数量的绸缎、器物等。王公所带随从人员、马匹，都要散发数额不等的廪饩、薪米、马干、路费等（《钦定大清会典（乾隆朝）》卷七十九）。每年进京值年班的内外扎萨克和喇嘛人等，人数众多，各项开销巨大。清廷不惜巨额破费，其目的是“以此炫耀国威，绥服羁縻蒙古”，使边疆少数民族畏威怀德，增强对清朝的向心力，加深感情联络和依附关系。
3.额驸制度。是满蒙政治联姻的结果，又是王公制度的延续。它彻底贯彻了清代“北不断亲，南不封王”的安边方略。早在后金政权初期，努尔哈赤就采取与科尔沁蒙古等部联姻结盟的政策，先后打败周边部落，奠定了一代基业。清代的这种满蒙通婚关系持续时间之长、层次之多、规模之大都是空前的。满蒙贵族之间采取双向婚配方式，即满洲皇室可从蒙古王公家族中选择后妃，而蒙古王公子弟也可娶满洲公主格格为妻。后者被称之谓“额驸”。额驸又因宗室之女的不同地位，自皇帝以下分别有固伦、和硕、郡主、多罗、郡君、固山额驸等不同称谓（《清史稿》卷一百十七，志九十二，职官四）。夫以妻贵，因此被授予不同的爵职荣衔，享受不同的特权利益。据有关清代史籍统计，后金至乾隆朝，满洲王公共招不同等级的蒙古额驸达56人（参阅《钦定外藩蒙古回部王公表传》卷十九、二十、二十四；《清史稿》卷一六六）。至于下嫁公主子孙先后承袭台吉爵职者，科左中旗计有千人、科右中旗 520余人、敖汉旗600人、巴林旗170余人。其余喀喇沁、奈曼、阿鲁科尔沁诸部亦多有之（《蒙古游牧记》卷一、三）。下嫁外蒙古各部公主子弟也有不少受封。同时，满洲宗室也从蒙古贵族中挑选后妃。努尔哈赤迎娶蒙古后妃2人（均出自科尔沁部），皇太极7人（来自科尔沁、阿坝垓、察哈尔诸部），顺治9人（来自科尔沁、浩齐特、阿坝垓等部）， 康熙2人、乾隆1人（均出自科尔沁部），道光1人、同治2人（均为八旗蒙古之女）（转引金启孮《清代蒙古史札记》，载于《内蒙古社会科学》1981年第3期）。
满蒙联姻，因各个时期政治任务的不同，联姻目的、做法、效果也各异。后金开创时期，主要任务是积蓄力量，统一北方各部。出于军事斗争需要，择婿重点在八旗组织内的蒙古官员，以及蒙古归顺首领。与此同时，努尔哈赤父子也重金礼聘蒙古之女。这样一可使蒙古王公心怀不二，忠实地为后金效力；二可借助其兵力征服周边各部，并打败强大的察哈尔部，先行统一内蒙古地区。入关之后，满蒙王公联合汉族地主阶级，平定三藩等乱事，开始面临统一全国的问题。能否在北方建立牢固的后方基地，则成为清朝建立和巩固全国政权的关键因素之一。因此进一步维护满蒙联姻关系，并扩大到漠北蒙古，变得尤为必要。这样，一可加强对整个北部地区的控制，使蒙古权贵实心任事，义无返顾，真正成为清朝赖以依靠的北部屏藩；二可随时征调盟旗兵力，或派遣驻防蒙古八旗，绥靖全国各地，维持其封建统治秩序。这一时期的满蒙联姻已制度化，赋予蒙古额驸更多的政治经济权益。乾隆中期之后，平准战事结束，全国封建政权日益稳固，相对蒙古王公的作用与地位开始降低。选择蒙古额驸的地域、部族范围日益缩小，人数也急剧减少。道光之后仅限于内蒙古七部十三旗，其它内蒙古部旗及外蒙古王公都被排除在外。“备指额驸制度”的产生，标志着清室已疏远蒙古王公，“恭顺则爱育之，鸱张则剿灭之。”（《大清历朝实录》“高宗实录”，卷一千二十三，乾隆四十一年十二月乙卯）。
满蒙联姻结盟，密切了满洲贵族与蒙古王公的感情联系，巩固了满蒙政治、军事同盟，在统一蒙古诸部及全国的战争中发挥了不可估量的作用。这一制度在客观上同时也促进了民族融合，沟通了一条满蒙民族经济文化交流的新渠道，有利于北方地区的长治久安和经济发展。
二、地方边政制度
1.盟旗制度。是清代统治北方蒙古地方最为成功的行政组织管理制度。它是满洲八旗制度与蒙古原有社会组织形态结合的产物。蒙旗既是基层政权组织，又是军事社会化机构。蒙旗之上，又由一旗或数十旗结合为“盟”，辖于理藩院。盟旗制度是在统一蒙古各部的过程中逐步形成和完善的，它始于后金天陪九年（1635 年）， 终于乾隆三十六年（1771年），持续时间长达130余年。 它的创设反映出清廷“众建诸侯而弱其势，同时示以恩赏怀柔之意。”的对蒙政策实质与手段。
蒙旗按其性质主要分为两大类型（“蒙古八旗”以后在军事专题论述）。大多数蒙旗属外藩扎萨克旗（自治旗），少数是内属总管旗（官治旗）。
盟旗制度下的外藩扎萨克旗，是在蒙古原有封建领地基础上建立的，辖于盟隶于理藩院。扎萨克王公人等可以比较自由地支配旗地和平民，受清朝政府间接统治，有相对的独立性。自崇德元年（1636年）开始，“随得随即分旗，分佐领，封为扎萨克，各有所统。”（同前书，“太宗实录”卷二十一）小部落编为一旗，大部落编为数旗至数十旗。至雍正九年（1731年），经过逐年设旗编次，内扎萨克蒙古（即漠南蒙古）计有六盟（二十四部）四十九旗。外扎萨克蒙古（漠北蒙古）于康熙二十五年（1686年）至乾隆三十六年（1771年）编设四盟（部）八十六旗。其间，另有内蒙古西部阿拉善厄鲁特部、额济纳土尔扈特部，均单独设旗代盟，直属理藩院管理。各旗扎萨克均为世袭旗长，总理阖旗军政事务。扎萨克的任免、继承之权，操之于清廷。如有违逆不驯服等情，即时革职，或取消世袭资格。具体旗务由扎萨克下属印务处办理。其余各官有协理台吉、管旗章京、参领、佐领、骁骑校、领催、什长等，分管各项事务。旗员额定人数，各旗有所不同。协理台吉一般由盟长于旗内王公中选任，并报理藩院核准，旗长无权直接任命。扎萨克的职责，主要包括旗内行政、司法、课税、兵差、属员任用和牧场更换等。
旗下基层行政单位为“佐领”（即蒙语“苏木”）。150 丁（户）为1佐，3丁授1甲，故佐领拥有常备马甲（骑兵）50人，后备100人。每佐领下设领催6人，每10户设什长1人。旗之大小，视佐领的多少。最小者一旗仅1佐领，大者有数十佐领组成。佐领的职责是清查户口、 征收徭赋、受理诉讼、点抽壮丁、维持社会治安等行政事宜。
在扎萨克旗之上设置“盟”的组织。起初它不是一级行政机构，对所属蒙旗只有监督之责，带有会盟性质。盟长是会盟时的召集人或主持者，平时无权过问旗政，战时带领旗兵出征。乾隆十六年之后，撤销会盟大臣，改由各盟盟长在本盟内自行会盟，嗣后报院备案。由此会盟制度逐渐废弛，真正意义的盟旗制度开始施行，“盟”成为地方一级行政组织，盟长职权也随之相对提高，除承担会盟时的职责外，平时则处理阖盟政务，不受驻防将军、大臣等的节制，掌握一定的兵权。
盟旗制度之外的内属总管旗，是通过武力征服建立的，也有原部落弱小不足称藩者，如乌梁海、索伦、达呼尔等部。这些蒙旗的原封建主特权被剥夺，由清朝政府选派总管、都统等直接统治，“官不得世袭，事不得自专，与各扎萨克君国子民者不同。”（魏源《圣武记》卷三）旗地除部分拨给牧民放牧外，其余都属官地。内属旗因主管职官称谓不同，又有总管旗、都统旗、佐领旗之别。各内属旗均受地方最高长官将军、大臣、都统等的节制。总管等官均由清廷从旗内人选中任命，不世袭。其下又设副总管、佐领、领催、骁骑校等职官。其旗署设置与满洲八旗制大体相同。察哈尔、归化城土默特、呼伦贝尔、科布多、唐努乌梁海等部所属均为内属蒙古旗。
盟旗制度是清代贯彻“镇抚结合，以抚为主”治边政策的重大举措。通过建旗划界、编审人丁，牢牢地控制了蒙古各部和北方地区，消除了因争夺牧地造成的“内讧”战争，为清代统一全国提供了可靠的大后方。同时，对于这一民族地区的经济文化交流与发展，都起到重大的推动作用，其影响极为深远。
2.蒙汉分治。清代初期，由于内地人民大量流入蒙地，以及民蒙交涉事件逐年增多，于雍正年间开始实行民蒙分治。其民人地方管理机构与内地省下设置大同小异。
就北方行政区划而言，大漠以南的内蒙古地区计有东西六盟四十九旗。东四盟三十六旗及呼伦贝尔、察哈尔等，位于东三省西部、直隶省北边境外；西二盟十三旗及归化城土默特，在晋陕甘三省之外的北部地区（张穆《蒙古游牧记》卷一至六）。大漠之北的外蒙古地区共有四盟八十六旗，以及科布多、唐努乌梁海各旗。这一广大地区，东联东三省，西接甘新两省，北临西伯利亚。喀尔喀四盟又分为东、中、西、北四路。位于喀尔喀西北部的唐努乌梁海有三部六旗。同治八年一部划归俄国。唐努乌梁海之南为科布多，有七部一盟二十旗。以上是各盟（部）旗的地理区划位置。
民治区域主要位于临近东北、华北等地的南部地区。清廷按照内地的地方行政体制，于沿边蒙旗境内设置府厅州县，以致后来出现旗县并存的设治局面。清初对蒙地采取封禁政策，严禁内地民人前往开垦及从事其它生业。但是由于北方省份连年遭灾，以及阶级压迫的深重，内地民人不顾禁令，源源不断地涌入边外的喀喇沁、翁牛特、土默特、敖汉诸地和东三省西边的科尔沁各旗，晋陕边外的归化城土默特、鄂尔多斯等地。内地移民的逐年增多，蒙汉杂居区的日益扩大，民蒙交涉事件的层出不穷，迫使清廷设民官以理庶政。雍正元年（1729年）于归化城土默特牧地先设归化城厅，于卓索图盟境设热河厅。次年又在察哈尔牧地设张家口厅。其后以此三地为中心，又不断增设民治机构。七年于喀喇沁旗地设八沟厅，察哈尔南设独石口厅、多伦诺尔厅。乾隆年间先后于卓索图盟设四旗、塔子沟、喀喇和屯、三座塔、乌兰哈达等厅，以及归化城土默特一带的绥远城、清水河、萨拉齐、和林格尔、托克托等厅。并设通判、同知等官负责治盗贼、清户口等地方行政事务。清政府曾一度计划蒙汉分别居住，然而杂居已久，无法分移，乃设官分治，是为属人政治之始。乾隆四十三年乃改热河厅为承德府，四旗厅为丰宁县，喀喇和屯厅为滦平县，八沟厅为平泉县，塔子沟厅为建昌县，三座塔厅为朝阳县，乌兰哈达厅为赤峰县。以热河都统衙门为最高军政机构，管理蒙汉事宜。之后又于哲里木盟境设长春厅、昌图厅等。道光之后，蒙地开垦大体自科尔沁部辽河流域，渐次由南向北，由东向西推进。府县设置、调整愈益增多。光绪初年，又改昌图厅为昌图府，并于科左中旗境内新设怀德、奉化二县，隶府管辖。又于科左后旗设康平县，亦属昌图府管辖。十七年（1891年）改长春厅为长春府，并于郭尔罗斯前旗设农安县，拨归府辖。同年又开放科右前旗荒地，设洮南府。截至二十八年（1902年）推行移民实边政策之前，内蒙古地区设治已成规模。旗县并设，是清廷在农区不断扩大的形势下，继续其蒙汉隔绝政策的变通办法。“分而治之”更有利于它对北部边疆地区的控制与统治。
3.地方法律制度。由于实行蒙汉分治，其法律制度也是“蒙汉异制”，采取双重法律体制与标准。同一地区设立不同的执法机构，采用不同的法律条规，施行不同的刑罚制度，以此约束、监督地方，并处理蒙汉各类刑事案件。“如边内人在边外犯罪，则依刑部律：如边外人在边内犯罪，则依蒙古律；八旗游牧蒙古牧场人等如有犯罪，则均依蒙古律治罪。”（《大清会典事例（光绪朝）》卷九九四，理藩院·刑法）
蒙古法律主要包括《蒙古律例》、《喀尔喀法典》。它们是在母法“大清律”下派生出来的区域性刑法。其共同特点是，“爰按蒙古土俗”，酌定而成的法律（《钦定大清会典（乾隆朝）》卷八十，理藩院·理刑清吏司）。在继承原有蒙古刑法制度的前提下，逐步加以补充完善。施行于内蒙古各蒙旗的蒙古刑法，远在清太宗时期即已初步形成。后金天聪三年（1629年）曾命科尔沁蒙古五部“悉遵我朝制度”（《大清历朝实录》“太宗实录”卷五，天聪三年春正月辛未），为以后制定蒙古律法提出总的依据。并向诸贝勒“申定军令”（同上书，三月丁巳）。五年又召集内蒙古归顺诸部贝勒，“示以行军弥盗律令”（同上书，四月丙午），这一时期以颁行军律为主，显然这是出于当时的军事行动需要。七年之后，“宣布钦定法令”（同上书，卷十六，十月壬戌），此即《盛京定例》（《清史稿》卷一四二，刑法一），是为颁布刑法之始。清崇德八年（1643年）又颁布《蒙古律书》（同上书，“圣祖实录”，卷二十四，康熙六年九月癸卯）。其后历经顺治、康熙、雍正各朝修订补充，于乾隆三十一年（1766年）最终完成《蒙古律例》的修订工作，一套完整的律法书正式在蒙古地区施行。
《喀尔喀法典》是漠北部分地区蒙古王公遵循清律，针对本盟旗社会实际，于康熙四十八年（1709年）至乾隆三十五年（1770年）陆续制定完成的。法典由十九件律法案例汇集而成。制定时间不同一，条文内容不系统，作为大清律的补充行之于外蒙古部分盟旗。
清代执掌蒙古刑罚的机构，中央有理藩院理刑清吏司，地方则由各蒙旗扎萨克过问审理。其审讯程序是，先向蒙旗扎萨克投诉，如不公允，可向盟长以至理藩院呈控。若理藩院授理，须重新审核案情，尔后仍交盟长秉公办理，或派钦差大臣前往直接处理。不准擅自越级到理藩院控告。否则，无论王公、平民和奴仆都要受到惩治。
蒙古刑罚范围主要包括盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、断狱、喇嘛例等项。刑罚种类有死刑、鞭杖、流放、监禁和科罚等。对破坏封建统治秩序的发冢、抢劫杀伤、偷盗牲畜等庶民犯罪，重则枭首示众，籍没家产和牲畜，轻则流放或发落到驿站充当苦差（《蒙古律例》卷六）。而对蒙古王公人等则重罪轻罚，给以革退爵职、罚俸、罚牲等处分。这些刑罚制度带有浓厚的阶级专政色彩。
对于民蒙交涉案件的审理，一般都交由双方当事人相关的司官共同办理。“驻司官者，司官会扎萨克而听之；蒙古内属者，将军、都统、大臣各率其属而听之；与民讼，地方官会听之。”（《钦定大清会典（光绪朝）》卷六十三），基本上采取“会审制”。断案则各依大清律、蒙古律例裁决。就量刑而言，“汉重蒙轻”，这也是清廷离间蒙汉关系的又一种手段。
清代北方的政治制度，是在统一蒙古诸部的过程中逐步建立完善的。它也是清廷不断地总结统治边疆经验教训的结果。“怀之以德，畏之以威”，恩威并加的治蒙政略，成功地维护了北部边疆地区长期的和平局面，加强了清朝的地方封建统治，为捍卫清室基业筑起一道强大的后防线。为此，康熙曾不无自豪地说，“本朝不设防，以蒙古部落为之屏藩。”（《承德府志》卷首一）北方地区的长期稳定与安全，在客观上推动了边疆地区的经济文化开发与发展，也促进了与内地的联系与合作。但是也应清醒看到，清代治边政策成功的背后，充满着血腥的阶级与民族压迫，并且是以牺牲蒙汉关系为代价的。
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年04期
【原文出处】《蒙古学信息》(呼和浩特)1996年01期第17-22页
清朝统治集团崛起于我国东北边区，熟谙边情，明其利弊，故而非常重视边政。能够审时度势，“因俗而治”，确立政策，厘定制度，以号令各民族地方。并使这些制度、政策与措施集权化、制度化、法律化，形成清代理藩治边的一大特色。其治边的另一特色是，以治蒙政策为主，辅之以其它政策。骁勇善战的蒙古民族，其强弱、亲疏、向背历来都影响到国家的统一或分裂，强大或衰落。因此，能否制定卓有成效的治蒙政策，成为清代沿边政策成败的关键因素之一。
一、中央边政制度
1.边政中枢机构。清代在中央特设理藩院，专一执掌边疆少数民族地区政令。早在后金天聪十年（1636年）初，就开始设置蒙古衙门，处理有关蒙古事务。同年6月正式改称理藩院，有承政1人总理其事。其下有左右参政各1人，副理事官8人，启心郎1 人（《大清历朝实录》“太宗实录”卷四十二，崇德三年七月丙戌）。顺治元年（1644年）调整部院官制，承政一律改为尚书，参政改称侍郎（《清朝文献通考》卷七十七，“职官考一”）。康熙十六年（1677年）又交礼部兼管理藩事务。十八年以蒙古事务频繁，不能兼管，遂为独立官厅，凡官制体统与六部相同，理藩院尚书照六部尚书地位，入议政大臣之列。尚书之下，有左右侍郎各1人，以满洲蒙古人补授。乾隆二十七年（1762 年）理藩院所属四司扩编为六司，即旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑等六清吏司。以上各司由满蒙郎中分别执掌事务。其下另有六司员外郎、主事、堂主事、司务、笔帖式等职，也大多由满蒙官员充任（清·黄本骥《历代职官表》八十九页，上海古籍出版社，1982年版），自此遂为定制。上自尚书，下至主事，无一汉员，边政大权完全操之于满蒙官员手中，这是清代施行蒙汉隔绝政策之一端。
院属六司主要职责：①旗籍司主管漠南蒙古六盟、归化城土默特左右旗、呼伦贝尔等处官员升降袭替诸事务。管理张家口等六处驿站官兵俸饷马价银两、八沟等四处税课银两、归化城记档银两，以及勘合兵票、口票等事；②王会司执掌漠南蒙古王公人等年班、俸禄、朝贡，以及按年更换内外馆监督诸事；③典属司掌管漠北蒙古四部等处汗王、台吉、官员人等升降袭替等事，与俄罗斯往来交涉事件，乌里雅苏台商民信票，以及喇嘛等事项；④柔远司负责外蒙汗王、台吉、呼图克图的年班、进贡、俸禄，以及喇嘛银粮诸事；⑤徕远司管理蒙古回部政令、爵禄、贡赋诸事；⑥理刑司职掌蒙古刑罚等事。六司之外，还设置司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、饭银处、督催所、当月处等机构，分别管理理藩院内部各项行政事宜。
另有院外附设机构，唐古特学、稽察内外馆、木兰围场、俄罗斯馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、则例馆等。除此之外，理藩院外派各地的官员有：设在乌兰哈达、三座塔、八沟等地各游牧处理事官；神木、宁夏、八沟、塔子沟、乌兰哈达、三座塔等地理事官员，办理蒙汉交涉事件、税务等；张家口等塞外五口、塞尔乌苏等地均设管理蒙古各部驿站司员；恰克图、库伦设管理买卖事务官员；科布多、乌里雅苏台设兵差司员。
理藩院的职权主要有以下四点：①监督行政之权。于蒙古地方派驻文武官员，掌管特定地方军事、外交事项，并行使行政监督权。如前所述外派内外蒙古重镇、口隘官员即是。他们与蒙部都直辖理藩院，并无统属关系；②管理爵禄之权。举凡蒙古部属之首长封爵，经理藩院审核上报，由皇帝授予爵职。其余升降、袭替、俸饷等诸事，也由理藩院奏请裁定；③统领朝贡之权。台吉以上有爵位者，每年农历十二月十五日至二十五日轮班赴京朝觐，贡献方物。所有接待、宴筵、赏赐等各项开销，均由理藩院统筹办理；④掌管刑罚之权。授理盟旗的各类刑事诉讼案件。审理案件多以蒙古律例裁决。“死刑之外，罪止鞭责，不及徒流，统于罚例。”（《大清会典（乾隆朝）》卷八十）此即罚牲之例，是蒙古律法的一大特点。如不依罚例照数交纳，调换鞭刑责罚（《大清会典事例》卷九九四）。如无畜可罚者，须由旗内大员设誓保证。
理藩院是清代管理外藩事务的最高执行机关。它的组织机构特点是，以满洲权贵为主，蒙古王公为辅的中央集权体制。借以拉拢利用蒙旗，制造蒙汉对立，以此加强控制和统治北方少数民族地区。
2.王公制度。清代对蒙古封建贵族采取怀柔政策。崇其封爵，厚其俸禄，联以婚姻，授以世职，君国子民，统治部属。在政治地位和经济利益上优礼相加，给予种种特权。这一新的权贵阶层，是在废除蒙古封建领主制的基础上出现的。其等级界限较明代更为严格，内部等级层次更加繁多庞杂，具有约束力，为蒙古历史上最完善的封建制度。
王公封建等级制是在清朝统一蒙古诸部的过程中产生的。按照蒙古各部首领的军功大小，效忠程度，给予不同的爵职和待遇，从而形成蒙古社会新的统治阶级。明代蒙古封建贵族所用济农、洪台吉、丞相、太师、宰桑等名号，清初一律废除，比照满洲贵族爵秩，分别授予亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公，以及台吉或塔布囊（内分四等）等爵职（《钦定大清会典事例（嘉庆朝）》卷七三六）。喀尔喀三部的最高首领仍保留汗号。在王公贵族等级内又分为扎萨克王公台吉与闲散王公台吉两类，以此划分内部权力。封爵皆可世袭罔替。以下尚有世职官员和世袭名号。如一二三等子爵、男爵、轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉等爵，以及“达尔汉”等世袭名号。
王公贵族的物质待遇也很优厚。①按照不同等级，他们可以占有额定的土地，以及随丁、陵丁和媵户等；②减免各种赋役负担，并有权向所属征收赋税，这些封建特权可以世代承袭；③每年有数额可观的俸禄等固定收入。按照不同爵秩，由国家发给王公俸禄、俸缎。科尔沁三亲王和喀尔喀四汗年俸银高达二千五百两、俸缎四十匹。其余亲王俸银二千两、俸缎二十五匹。以下爵职俸银、俸缎分别有差。台吉（塔布囊）的供给标准为俸银百两、俸缎四匹。后来俸缎折价改发俸布；④每逢晋京朝觐，厚往薄来，蒙古王公仅象征性地贡献方物，如外蒙古的“九白之贡”（即白驼一峰、白马八匹），而朝廷赏例优厚，所值大大超过进贡之物。亲王所得赏赐最高达白金五百余两，三四等台吉可得五十余两。另外，还依例赏给不同数量的绸缎、器物等。王公所带随从人员、马匹，都要散发数额不等的廪饩、薪米、马干、路费等（《钦定大清会典（乾隆朝）》卷七十九）。每年进京值年班的内外扎萨克和喇嘛人等，人数众多，各项开销巨大。清廷不惜巨额破费，其目的是“以此炫耀国威，绥服羁縻蒙古”，使边疆少数民族畏威怀德，增强对清朝的向心力，加深感情联络和依附关系。
3.额驸制度。是满蒙政治联姻的结果，又是王公制度的延续。它彻底贯彻了清代“北不断亲，南不封王”的安边方略。早在后金政权初期，努尔哈赤就采取与科尔沁蒙古等部联姻结盟的政策，先后打败周边部落，奠定了一代基业。清代的这种满蒙通婚关系持续时间之长、层次之多、规模之大都是空前的。满蒙贵族之间采取双向婚配方式，即满洲皇室可从蒙古王公家族中选择后妃，而蒙古王公子弟也可娶满洲公主格格为妻。后者被称之谓“额驸”。额驸又因宗室之女的不同地位，自皇帝以下分别有固伦、和硕、郡主、多罗、郡君、固山额驸等不同称谓（《清史稿》卷一百十七，志九十二，职官四）。夫以妻贵，因此被授予不同的爵职荣衔，享受不同的特权利益。据有关清代史籍统计，后金至乾隆朝，满洲王公共招不同等级的蒙古额驸达56人（参阅《钦定外藩蒙古回部王公表传》卷十九、二十、二十四；《清史稿》卷一六六）。至于下嫁公主子孙先后承袭台吉爵职者，科左中旗计有千人、科右中旗 520余人、敖汉旗600人、巴林旗170余人。其余喀喇沁、奈曼、阿鲁科尔沁诸部亦多有之（《蒙古游牧记》卷一、三）。下嫁外蒙古各部公主子弟也有不少受封。同时，满洲宗室也从蒙古贵族中挑选后妃。努尔哈赤迎娶蒙古后妃2人（均出自科尔沁部），皇太极7人（来自科尔沁、阿坝垓、察哈尔诸部），顺治9人（来自科尔沁、浩齐特、阿坝垓等部）， 康熙2人、乾隆1人（均出自科尔沁部），道光1人、同治2人（均为八旗蒙古之女）（转引金启孮《清代蒙古史札记》，载于《内蒙古社会科学》1981年第3期）。
满蒙联姻，因各个时期政治任务的不同，联姻目的、做法、效果也各异。后金开创时期，主要任务是积蓄力量，统一北方各部。出于军事斗争需要，择婿重点在八旗组织内的蒙古官员，以及蒙古归顺首领。与此同时，努尔哈赤父子也重金礼聘蒙古之女。这样一可使蒙古王公心怀不二，忠实地为后金效力；二可借助其兵力征服周边各部，并打败强大的察哈尔部，先行统一内蒙古地区。入关之后，满蒙王公联合汉族地主阶级，平定三藩等乱事，开始面临统一全国的问题。能否在北方建立牢固的后方基地，则成为清朝建立和巩固全国政权的关键因素之一。因此进一步维护满蒙联姻关系，并扩大到漠北蒙古，变得尤为必要。这样，一可加强对整个北部地区的控制，使蒙古权贵实心任事，义无返顾，真正成为清朝赖以依靠的北部屏藩；二可随时征调盟旗兵力，或派遣驻防蒙古八旗，绥靖全国各地，维持其封建统治秩序。这一时期的满蒙联姻已制度化，赋予蒙古额驸更多的政治经济权益。乾隆中期之后，平准战事结束，全国封建政权日益稳固，相对蒙古王公的作用与地位开始降低。选择蒙古额驸的地域、部族范围日益缩小，人数也急剧减少。道光之后仅限于内蒙古七部十三旗，其它内蒙古部旗及外蒙古王公都被排除在外。“备指额驸制度”的产生，标志着清室已疏远蒙古王公，“恭顺则爱育之，鸱张则剿灭之。”（《大清历朝实录》“高宗实录”，卷一千二十三，乾隆四十一年十二月乙卯）。
满蒙联姻结盟，密切了满洲贵族与蒙古王公的感情联系，巩固了满蒙政治、军事同盟，在统一蒙古诸部及全国的战争中发挥了不可估量的作用。这一制度在客观上同时也促进了民族融合，沟通了一条满蒙民族经济文化交流的新渠道，有利于北方地区的长治久安和经济发展。
二、地方边政制度
1.盟旗制度。是清代统治北方蒙古地方最为成功的行政组织管理制度。它是满洲八旗制度与蒙古原有社会组织形态结合的产物。蒙旗既是基层政权组织，又是军事社会化机构。蒙旗之上，又由一旗或数十旗结合为“盟”，辖于理藩院。盟旗制度是在统一蒙古各部的过程中逐步形成和完善的，它始于后金天陪九年（1635 年）， 终于乾隆三十六年（1771年），持续时间长达130余年。 它的创设反映出清廷“众建诸侯而弱其势，同时示以恩赏怀柔之意。”的对蒙政策实质与手段。
蒙旗按其性质主要分为两大类型（“蒙古八旗”以后在军事专题论述）。大多数蒙旗属外藩扎萨克旗（自治旗），少数是内属总管旗（官治旗）。
盟旗制度下的外藩扎萨克旗，是在蒙古原有封建领地基础上建立的，辖于盟隶于理藩院。扎萨克王公人等可以比较自由地支配旗地和平民，受清朝政府间接统治，有相对的独立性。自崇德元年（1636年）开始，“随得随即分旗，分佐领，封为扎萨克，各有所统。”（同前书，“太宗实录”卷二十一）小部落编为一旗，大部落编为数旗至数十旗。至雍正九年（1731年），经过逐年设旗编次，内扎萨克蒙古（即漠南蒙古）计有六盟（二十四部）四十九旗。外扎萨克蒙古（漠北蒙古）于康熙二十五年（1686年）至乾隆三十六年（1771年）编设四盟（部）八十六旗。其间，另有内蒙古西部阿拉善厄鲁特部、额济纳土尔扈特部，均单独设旗代盟，直属理藩院管理。各旗扎萨克均为世袭旗长，总理阖旗军政事务。扎萨克的任免、继承之权，操之于清廷。如有违逆不驯服等情，即时革职，或取消世袭资格。具体旗务由扎萨克下属印务处办理。其余各官有协理台吉、管旗章京、参领、佐领、骁骑校、领催、什长等，分管各项事务。旗员额定人数，各旗有所不同。协理台吉一般由盟长于旗内王公中选任，并报理藩院核准，旗长无权直接任命。扎萨克的职责，主要包括旗内行政、司法、课税、兵差、属员任用和牧场更换等。
旗下基层行政单位为“佐领”（即蒙语“苏木”）。150 丁（户）为1佐，3丁授1甲，故佐领拥有常备马甲（骑兵）50人，后备100人。每佐领下设领催6人，每10户设什长1人。旗之大小，视佐领的多少。最小者一旗仅1佐领，大者有数十佐领组成。佐领的职责是清查户口、 征收徭赋、受理诉讼、点抽壮丁、维持社会治安等行政事宜。
在扎萨克旗之上设置“盟”的组织。起初它不是一级行政机构，对所属蒙旗只有监督之责，带有会盟性质。盟长是会盟时的召集人或主持者，平时无权过问旗政，战时带领旗兵出征。乾隆十六年之后，撤销会盟大臣，改由各盟盟长在本盟内自行会盟，嗣后报院备案。由此会盟制度逐渐废弛，真正意义的盟旗制度开始施行，“盟”成为地方一级行政组织，盟长职权也随之相对提高，除承担会盟时的职责外，平时则处理阖盟政务，不受驻防将军、大臣等的节制，掌握一定的兵权。
盟旗制度之外的内属总管旗，是通过武力征服建立的，也有原部落弱小不足称藩者，如乌梁海、索伦、达呼尔等部。这些蒙旗的原封建主特权被剥夺，由清朝政府选派总管、都统等直接统治，“官不得世袭，事不得自专，与各扎萨克君国子民者不同。”（魏源《圣武记》卷三）旗地除部分拨给牧民放牧外，其余都属官地。内属旗因主管职官称谓不同，又有总管旗、都统旗、佐领旗之别。各内属旗均受地方最高长官将军、大臣、都统等的节制。总管等官均由清廷从旗内人选中任命，不世袭。其下又设副总管、佐领、领催、骁骑校等职官。其旗署设置与满洲八旗制大体相同。察哈尔、归化城土默特、呼伦贝尔、科布多、唐努乌梁海等部所属均为内属蒙古旗。
盟旗制度是清代贯彻“镇抚结合，以抚为主”治边政策的重大举措。通过建旗划界、编审人丁，牢牢地控制了蒙古各部和北方地区，消除了因争夺牧地造成的“内讧”战争，为清代统一全国提供了可靠的大后方。同时，对于这一民族地区的经济文化交流与发展，都起到重大的推动作用，其影响极为深远。
2.蒙汉分治。清代初期，由于内地人民大量流入蒙地，以及民蒙交涉事件逐年增多，于雍正年间开始实行民蒙分治。其民人地方管理机构与内地省下设置大同小异。
就北方行政区划而言，大漠以南的内蒙古地区计有东西六盟四十九旗。东四盟三十六旗及呼伦贝尔、察哈尔等，位于东三省西部、直隶省北边境外；西二盟十三旗及归化城土默特，在晋陕甘三省之外的北部地区（张穆《蒙古游牧记》卷一至六）。大漠之北的外蒙古地区共有四盟八十六旗，以及科布多、唐努乌梁海各旗。这一广大地区，东联东三省，西接甘新两省，北临西伯利亚。喀尔喀四盟又分为东、中、西、北四路。位于喀尔喀西北部的唐努乌梁海有三部六旗。同治八年一部划归俄国。唐努乌梁海之南为科布多，有七部一盟二十旗。以上是各盟（部）旗的地理区划位置。
民治区域主要位于临近东北、华北等地的南部地区。清廷按照内地的地方行政体制，于沿边蒙旗境内设置府厅州县，以致后来出现旗县并存的设治局面。清初对蒙地采取封禁政策，严禁内地民人前往开垦及从事其它生业。但是由于北方省份连年遭灾，以及阶级压迫的深重，内地民人不顾禁令，源源不断地涌入边外的喀喇沁、翁牛特、土默特、敖汉诸地和东三省西边的科尔沁各旗，晋陕边外的归化城土默特、鄂尔多斯等地。内地移民的逐年增多，蒙汉杂居区的日益扩大，民蒙交涉事件的层出不穷，迫使清廷设民官以理庶政。雍正元年（1729年）于归化城土默特牧地先设归化城厅，于卓索图盟境设热河厅。次年又在察哈尔牧地设张家口厅。其后以此三地为中心，又不断增设民治机构。七年于喀喇沁旗地设八沟厅，察哈尔南设独石口厅、多伦诺尔厅。乾隆年间先后于卓索图盟设四旗、塔子沟、喀喇和屯、三座塔、乌兰哈达等厅，以及归化城土默特一带的绥远城、清水河、萨拉齐、和林格尔、托克托等厅。并设通判、同知等官负责治盗贼、清户口等地方行政事务。清政府曾一度计划蒙汉分别居住，然而杂居已久，无法分移，乃设官分治，是为属人政治之始。乾隆四十三年乃改热河厅为承德府，四旗厅为丰宁县，喀喇和屯厅为滦平县，八沟厅为平泉县，塔子沟厅为建昌县，三座塔厅为朝阳县，乌兰哈达厅为赤峰县。以热河都统衙门为最高军政机构，管理蒙汉事宜。之后又于哲里木盟境设长春厅、昌图厅等。道光之后，蒙地开垦大体自科尔沁部辽河流域，渐次由南向北，由东向西推进。府县设置、调整愈益增多。光绪初年，又改昌图厅为昌图府，并于科左中旗境内新设怀德、奉化二县，隶府管辖。又于科左后旗设康平县，亦属昌图府管辖。十七年（1891年）改长春厅为长春府，并于郭尔罗斯前旗设农安县，拨归府辖。同年又开放科右前旗荒地，设洮南府。截至二十八年（1902年）推行移民实边政策之前，内蒙古地区设治已成规模。旗县并设，是清廷在农区不断扩大的形势下，继续其蒙汉隔绝政策的变通办法。“分而治之”更有利于它对北部边疆地区的控制与统治。
3.地方法律制度。由于实行蒙汉分治，其法律制度也是“蒙汉异制”，采取双重法律体制与标准。同一地区设立不同的执法机构，采用不同的法律条规，施行不同的刑罚制度，以此约束、监督地方，并处理蒙汉各类刑事案件。“如边内人在边外犯罪，则依刑部律：如边外人在边内犯罪，则依蒙古律；八旗游牧蒙古牧场人等如有犯罪，则均依蒙古律治罪。”（《大清会典事例（光绪朝）》卷九九四，理藩院·刑法）
蒙古法律主要包括《蒙古律例》、《喀尔喀法典》。它们是在母法“大清律”下派生出来的区域性刑法。其共同特点是，“爰按蒙古土俗”，酌定而成的法律（《钦定大清会典（乾隆朝）》卷八十，理藩院·理刑清吏司）。在继承原有蒙古刑法制度的前提下，逐步加以补充完善。施行于内蒙古各蒙旗的蒙古刑法，远在清太宗时期即已初步形成。后金天聪三年（1629年）曾命科尔沁蒙古五部“悉遵我朝制度”（《大清历朝实录》“太宗实录”卷五，天聪三年春正月辛未），为以后制定蒙古律法提出总的依据。并向诸贝勒“申定军令”（同上书，三月丁巳）。五年又召集内蒙古归顺诸部贝勒，“示以行军弥盗律令”（同上书，四月丙午），这一时期以颁行军律为主，显然这是出于当时的军事行动需要。七年之后，“宣布钦定法令”（同上书，卷十六，十月壬戌），此即《盛京定例》（《清史稿》卷一四二，刑法一），是为颁布刑法之始。清崇德八年（1643年）又颁布《蒙古律书》（同上书，“圣祖实录”，卷二十四，康熙六年九月癸卯）。其后历经顺治、康熙、雍正各朝修订补充，于乾隆三十一年（1766年）最终完成《蒙古律例》的修订工作，一套完整的律法书正式在蒙古地区施行。
《喀尔喀法典》是漠北部分地区蒙古王公遵循清律，针对本盟旗社会实际，于康熙四十八年（1709年）至乾隆三十五年（1770年）陆续制定完成的。法典由十九件律法案例汇集而成。制定时间不同一，条文内容不系统，作为大清律的补充行之于外蒙古部分盟旗。
清代执掌蒙古刑罚的机构，中央有理藩院理刑清吏司，地方则由各蒙旗扎萨克过问审理。其审讯程序是，先向蒙旗扎萨克投诉，如不公允，可向盟长以至理藩院呈控。若理藩院授理，须重新审核案情，尔后仍交盟长秉公办理，或派钦差大臣前往直接处理。不准擅自越级到理藩院控告。否则，无论王公、平民和奴仆都要受到惩治。
蒙古刑罚范围主要包括盗贼、人命、首告、捕亡、杂犯、断狱、喇嘛例等项。刑罚种类有死刑、鞭杖、流放、监禁和科罚等。对破坏封建统治秩序的发冢、抢劫杀伤、偷盗牲畜等庶民犯罪，重则枭首示众，籍没家产和牲畜，轻则流放或发落到驿站充当苦差（《蒙古律例》卷六）。而对蒙古王公人等则重罪轻罚，给以革退爵职、罚俸、罚牲等处分。这些刑罚制度带有浓厚的阶级专政色彩。
对于民蒙交涉案件的审理，一般都交由双方当事人相关的司官共同办理。“驻司官者，司官会扎萨克而听之；蒙古内属者，将军、都统、大臣各率其属而听之；与民讼，地方官会听之。”（《钦定大清会典（光绪朝）》卷六十三），基本上采取“会审制”。断案则各依大清律、蒙古律例裁决。就量刑而言，“汉重蒙轻”，这也是清廷离间蒙汉关系的又一种手段。
清代北方的政治制度，是在统一蒙古诸部的过程中逐步建立完善的。它也是清廷不断地总结统治边疆经验教训的结果。“怀之以德，畏之以威”，恩威并加的治蒙政略，成功地维护了北部边疆地区长期的和平局面，加强了清朝的地方封建统治，为捍卫清室基业筑起一道强大的后防线。为此，康熙曾不无自豪地说，“本朝不设防，以蒙古部落为之屏藩。”（《承德府志》卷首一）北方地区的长期稳定与安全，在客观上推动了边疆地区的经济文化开发与发展，也促进了与内地的联系与合作。但是也应清醒看到，清代治边政策成功的背后，充满着血腥的阶级与民族压迫，并且是以牺牲蒙汉关系为代价的。