| 明清史 |
试论明清时期的守巡道制度
吴吉远
【专题名称】明清史
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年03期
【原文出处】《社会科学辑刊》(沈阳)1996年01期第96-101页
【作者简介】吴吉远，史学博士，现在中纪委监察部纪检监察研究所工作。邮编：100081。
内容提要：明清地方行政都实行省、府、州县三级政府体制。道处于府之上，布按二司之下；似乎为一级政府。其实不然。明清地方行政中的道分为守道和巡道，分别隶属于承宣布政使司、提刑按察使司，是省政府职能部门的派出机构，同时，又兼有监察府州县的职责，统辖或分辖全省之府州县，常驻一地或省城，连同布按二司俗称“监司”。守巡道制度是明清君主高度集权，完善省级政权建设，加强地方行政管理的重要制度，对明清特别是清代的地方行政管理起着重要的督察职能作用，也是明清地方政治制度研究的重要内容。
一、明代守巡道的设置源流
在中国古代，地方行政区划以道相称，最早产生于汉代。《汉书·百官公卿表》载：“县有蛮夷曰道”。汉代在少数民族聚居区所设置的县称道，但不是正式以道命名的设置。最早以道命名的设置是中央御史台对地方百官的监察区划。唐贞观初年，因山河形势之便，分全国为十道，开元二十一年（723）增为十五道，置采访处置使， 职掌与汉武帝所设置的十三部刺史略同，监察地方百官吏治。从此，道或路一直是中央对地方的监察区划。发展到明清，御史台改为都察院，但仍以地方最大行政区划省为单位，设十三道御史或十五道御史。
明清时期的守巡道实质上也是一种监察区划，是地方省级政府对府、州县两级政府的监察。同时，它又变成了地方官，要协助布、按两司处理相应的行政事务。不过，明清时的守巡道与之前的道或路又有很大的区别。明清时的守巡道是比较固定的机构设置，其主官称道员，而之前的道或路只是一种区划，派遣的官员称呼不一，或称观察使、处置使、安抚使，或称承宣使、按察使，等等。明初始设承宣布政使司、提刑按察使司为省级政府的两大机构，实源于自唐起的以道为监察区划的所设机构官名。明代从初期开始，又逐渐向地方派遣监察官员的巡按、巡抚和总督，到明末清初，巡抚、总督正式成为地方省的军政长官。所以说，监察地方吏治的道是明清省政府各主要机关的源头。
《续文献通考》载：“臣等按，马端临考：有‘承宣使始于唐，迄于宋’。似同于今之承宣布政使。然，考政和时改观察留后为承宣使，实非今之布政使司比也。今之布政司肪于明初行中书省”〔1〕。 也就是说，承宣布政使司似源于道，只是与监察吏治的设置联系不是那么紧密。在唐宋时曾设置过承宣使，而宋徽宗政和年间改观察留后为承宣观察使，就转化成为后来发展为提刑按察使的监察设置了。明清的承宣布政司是明初沿袭元代行中书省后才正式设置的。
提刑按察使司作为地方省政府的行政机构设置始于明，但作为官名则起源于唐，其演变要比承宣布政使司复杂得多，且始终与将全国分为道或路的监察区划紧密地结合在一起。
在中国封建社会国家行政管理中，非常重视行政监督监察的作用，从秦开始就设有御史大夫的中央行政监察系统。为了加强对地方官的督察，各朝都不断向地方派遣监察官。地方由郡县两级政权演变为省、府、州县三级政权，明清时定型的省政府的各主要机构都是由监察设置而来的。在中央不断向地方派遣的监察职官中，监察地方官吏兼管司法的按察使始终是其主流。
吴元年（1364），朱元璋仿元制，置各道按察司。洪武十三年置各道提刑按察使司。从此，开始完善省级政权的建设。守、巡道成为布按二司属官要比布按二司成为督抚的属官早得多。
从布政使司分出参政、参议为守道，分掌布政使的职能，开始于明成祖时期，“永乐间，每令方面官巡视民瘼。后遂定右参政、右参议分守各属府州县”〔2〕。从按察使司分出副使、佥事为巡道， 比守道要早，大概是因为巡道更多地体现了监察官与地方行政体制结合为一体的特点。明初，朱元璋十分注意吏治，“恐守令贪鄙不法，故于直隶府州县设巡按御史，各布政使司所属设试佥事”〔3〕。 洪武十四年恢复各道按察分司。十五年又置天下府州县按察分司，以儒士三存中等531 人为试佥事，每人按二县，凡官吏贤否、军民利病皆得廉问纠举。十六年尽罢试佥事，而于二十九年设置按察分司为41道，“此乃分巡之始也”〔4〕。朱元璋还非常重视地方监察官。洪武二十五年， 定王府筵宴按察佥事坐次，曰：“佥事方面官，宜入殿坐长史上”〔5〕。 佥事正五品，坐次在长史正四品之上，可见监察官在明初的地位和重要性。
明代道的设置十分芜杂，布政司参政、参议分司诸道的有：督粮道十三（十三布政司各一员，俱驻省城）、督册道二（江西、陕西两省设）、分守道六十一；按察司副使、佥事分司诸道的有：提学道十四（湖广二人）、清军道十二（江西布政使兼清军）、驿传道七（浙、赣、陕、闽、桂、黔六省清军道兼驿传）、分巡道六十八；此外，还有整饬兵备道四十二、协堂道二、水利道一、屯田道三、管河道一、盐法道十三、抚治道二、招练道一，监军道因事不常设。两直隶不设布按二司，而是将道衔寄于周围省份，北直隶寄衔山东、山西之道十，南直隶寄衔于山东、浙江、江西、湖广之道九。不仅从布按二司分出众多专职道，而且分守、分巡、兵备三道在一地多重复设置。这就是所谓“参政、参议、副使、佥事分守、分巡道及派管粮储、兵备、提学、屯田、清军、驿传、水利、抚民、招练、监军等事分司协管”〔6〕。
明代在地方各行省设置守巡道，是君主集权加强在地方行政体制中的体现，也是建设完善地方省级政权的重大措施，以加强对府州县有司的监督管理。中央有行政体系之外的都察院御史监察百官，地方有布按及其分司守巡道的监察考核。
尽管明代道的设置种类繁多，相当混乱，而且各道因带衔不同、品级各异，但是，分守、分巡道始终是主流。在总共259道中， 守巡道占56.76%，达148个，而且，守巡道逐渐形成一种制度，既是布按二司的属官，又主要负有考核、监察所属府州县吏治的职责，成为固定的地方官，常驻一地或省城，建衙置署，以库大使等为佐贰，置吏、役办理日常公务。道员的选用一是来源于中央各部院司员， “永乐十二年（1413）三月，诸曹郎、给事中出为监司者二十余人”〔7〕；一是由府州县官升迁。守巡道之间也有升迁，而且上下品级流动幅度很大，“内地监司率序迁，其后亦多超迁，不拘次，有一岁四五迁，由佥事至参政者”〔8〕。
总之，守、巡道和巡抚、总督一样，明代设置演变成地方官，刚形成制度，还很不完善，机构重叠，相互掣肘。
二、清代守巡道制度的演变和发展
清代守巡道制度是在沿袭明代守巡道制度基础上的进一步发展完善。
清初，在各省布政司、按察司置正、副官。不久，改置布政使左右参政、参议为守道，按察使副使、佥事为巡道。当时，守巡道或止辖一府，或数道同辖一府。顺治十六年（1659）谕：“各道兼带布按二司衔，著为例”。康熙六年（1667）裁守巡道一百零八员，后来又渐次复置，有统辖阖省者，有分辖三四府者，“省置无恒，衔额靡定，均视其升补本职为差”〔9〕。可见，清初承袭明制， 守巡道设置的数量也很大，管理上的混乱，职能的掣肘等基本上与明代相似。但是，从康熙朝开始便对守巡道进行一些调整变革，到乾隆朝，守巡道制度趋于完善。明清两代比较，可以看到清代守巡道制度有这样一些变革：（一）减少不必要的专职道，突出守巡道的地位。不再设置清军、监军、协堂、招练等专职道，粮储道、盐法道也大大减少，且多兼守、巡道。（二）利用兼职来减少守、巡、兵备三道的重叠设置。巡道多带兵备衔，守道也有一半带兵备衔者，剩下的就是为数不多的几个边境兵备道了，而且纯粹的守、巡道也为数不多。（三）从充分发挥守、巡道考核、监察府州县吏治的职能出发，减少守道设置，扩大巡道的数量。清末《（光绪）会典》卷四所载，全国只设守道二十，而巡道却达七十二。《清史稿·职官三》所载的情况更是如此，全国守道减为十三，而巡道却增加到八十一。四川、广东、云南、江西、湖南、江苏、浙江等省除粮道、盐法道外，不再设守道。守、巡道逐渐在全国形成这样一种分布格局：守、巡道不再同辖一地区，即在一地区设守道就不设巡道，反之亦然；在各省腹地钱粮等事务繁难处设守道，在各边境四方或新开发省份设巡道兼兵备，守巡道的职能渐趋统一。（四）裁去参政、参议、副使、佥事等衔，划一各道官品。清初沿袭明制，由京堂等官补授者为参政道，从三品；由掌印给事中、知府补授者为副使道，正四品；由科道补授者为参议道，从四品；由郎中、员外郎、主事、同知补授者佥事道，正五品。守巡皆同。乾隆十八年（1743），以“钱谷、刑名二司分任，道虽兼衔，事难越俎，且知府为道所辖，而参议、佥事衔者，阶级反较知府为卑，不足以表率”〔11〕。于是，下令裁去兼衔，定守巡道皆为正四品，而改知府为从四品。这在很大程度上减少了道与府之间的掣肘。（五）清代道的数量大大减少，重点突出。专职、守道的设置大减，而巡道的设置却有所增加。如四川，明代设有粮道一、盐法道一、守道五、提学道一、清军道一、驿传兼屯田道一、巡道四、兵备道六，共二十道，而清代乾隆十八年后只设茶盐道一、巡道一、巡道兼驿传、兵备者四，一共不过六道。可见，清代的守巡道的分布更为合理，其职能更便于发挥。
有人认为，乾隆十八年，裁守巡道所带藩臬二司参政、参议、副使、佥事等衔，定守巡各道皆为正四品，“自此，道员不再是临时性的‘差使’，而成为实官了”〔12〕。笔者认为，带衔与实官与否没有直接的联系。清代总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副御史衔；同时，督抚还兼兵部尚书、侍郎衔，能说清代督抚不是实官吗？裁守巡道所带参政、参议、副使、佥事等衔，只是便于表率所属，使守巡道制度更加合理化。可以说，明代守巡道道员就已成为实官，所带衔表示它们的出自原义，说明它们分属于布政司和按察司，是藩臬二司的辅佐官。乾隆十八年后，守巡道并没有改变它们藩臬二司属官的属性，仍然保持时设时省，因事而设的特点。
清代守巡各道均建有自己的衙门，其署内组织结构，“各道库大使，直隶、山东、江西、福建、浙江、湖北、湖南、云南各一人；仓大使陕西、广东各一人。库仓大使掌各道之库藏仓庾，皆因所掌之事先后设定员额”〔13〕。因守巡道不是一级政府，所掌事务为考核、监察所属府州县吏治和兼理一些专职，其组织结构自为简便。但是，办事人员仍然是常设的。据《清会典事例》记载，各道衙门均设有典吏，多者十九人，少者二三人，有的还设有攒典，皆为协助各道办理所属事务的吏员。另外，还设有十几至二三十人不等的经制差役。守巡道分别核管钱谷、刑名，幕友也是必备的，延请多少，视事务繁简、收入多少而定。外任官员，除携带兄弟妻子外，还允许带家人长随，“道府带三十名”〔14〕。由此，道署也能组成一个偌大的衙门。
三、明清守巡道的职能
按行政管理的理论，任何行政机构的设置均以施政需要为原则。明清总督、巡抚、布政使、按察使、知府都具有行政、监察两方面的职能；同时，又在行政管理中设有较为独立的监察系统，即中央有科道，地方有守巡道。
守、巡道分别是明清布政使司和按察使司的辅佐官，分掌布按二司的职能。清代省级政权的建设，布按二司的职掌要比明代健全、完备得多，作为布按二司的辅佐官，守巡道的职能从明到清也逐渐完善。
明代省级政权还处于调整、健全以及与中央政府的衔接过程中，中央不断差遣御史巡按、巡抚、总督监察地方，加强对地方的控制和行政管理；地方又从布按二司分出守巡道，还很难见到明代守巡道明确职能的记载。根据明代布按二司的职掌和守巡道的设置特点，守巡道的职能主要在考核和监察府、州县两级政府的行政、司法吏治的好坏、官员廉贪等方面。守巡道的分工，就是守道分掌布政使考满的职能，考核所属府、州县官的政绩、品级，汇总于布政司；巡道分掌按察使考察的职能，按考察八项标准监察、纠劾所属府、州县官，汇总于按察司、布政司。“考满、考察二者相辅而行”，守巡道的职能也是相通的，正如洪武七年，朱元璋训谕新任按察佥事时所说：“风宪之设在整肃纪纲，澄清吏治，非专理刑名，尔等分明大体，毋拘拘绳墨之末”〔15〕。明代守巡道的职能运作，一是府、州县官呈报政绩和行政、司法的办理文案，坐镇考核、监察；二是不时巡视所属府、州县，亲临考核、监察行政事务、司法案件办理情况，甚至亲自处理府、州县行政事务，接受司法词讼。如弘治元年（1488）马文升奏议所讲：“我朝设按察司以总理各道，以肃清郡县。其分巡、分管官常驻在外，遍历所属，接受词讼，禁革奸弊，是以贪污知所警惧。……今后布按二司分巡、分管官，每年春二月中出巡，七月中回司；九月中出巡，十二月中回司，务要遍历所属。……凡贪污官吏、蠹政害民及一切兴利除害之事，有益地方者，务在举行。每季终，分巡官将一应合行事件，各开报抚按处查考”〔16〕
清代的考课制度分京察与大计二法，已不同于明，道的设置亦偏重于巡道，且多兼专职，所以，清代守巡的职能渐趋一致。《清朝通典》职官十二载道的职掌云：“分守、分巡及粮储、盐法各道或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田，或以粮盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬，核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治”〔17〕。雍正元年（1723）正月初一，雍正帝特谕地方官，对守巡道官讲：“尔等官历佥司，所以赞襄藩臬，承流宣化者也。分守、分巡职居协理……。如守巡两道首法已惠民，凡府州县之廉洁贪污，俱宜细加察访，不时密详督抚，以凭举劾；地方有土豪武断，尤宜禁戢剪除，卫民除莠，乃称其实”〔18〕。可见，清代的守巡道的职能要比明代守巡道广泛得多，大致有这样两个方面：一是考核、监察所属府州县行政、司法、吏治；二是负责某些专项行政事务，形同当今省政府各厅副厅长的分工。曾任过数省巡抚的陈宏谋对守巡道的职能作了一个近乎动态的理论概述：“守巡两道非止为理词讼之设也。一省之内，凡户婚田土、赋役、农桑悉总之布政司；凡劫窃斗杀、贪酷奸暴悉总之按察司。两司堂上官，势难出巡，力难兼理，故每省计远近，设分守巡道，令之督察料理。所分者总司之事，所专者一路之责。凡一路之官吏不职，士民不法，冤枉不伸，奸蠹不除，废坠不举，地粮不均，差役偏界，衣食不足，寇益不息，邪教不衰，土地不僻，……游民不业，鳏寡孤独，疲癃残疾之人不得其所。凡接于目者，皆得举行；听于耳者，皆得便宜。应呈者呈，请两院施行；应牌劄者牌劄，各州县条议。督责守令，详密如主婆；守令奉法，恐惧如严师。务使一路风清弊绝，所部事理民安，入其疆无愁叹之声，见其民无憔悴之色，然后尽守巡之职”〔19〕。可见，所有地方应行、应兴、应革之政，无不关系守巡道之责。不过，在这广泛的职能中，守巡道的主要职能还在于关系社会安宁与否和统治稳定与否的刑名司法方面，所以，才有“守巡两道非止为理词讼之设也”之说。
清代守巡道的职能细分起来，可以作这样的阐述：
在行政管理方面：1.守巡道考核、监察所属府、州县。“大计”之年，“州县佐贰属官，由州县主管开造贤否事实，申送知府填注考语，再送该管道查核”〔20〕。州县主官及府佐贰属官亦由知府注考，送该管道考核，布按两司转呈督抚〔21〕。一省之政，“督抚之所监临，监临此政；按察司之廉访，廉访此政；守巡之所分理，分理此政”〔22〕。一旦发现府、州县有劣迹违法行为，“巡抚参劾知府，应由司道揭报；参劾州县，应由司道府揭报”〔23〕。2.守巡道管理驿传。乾隆四十三年规定各省驿务应由巡道管理。3.守巡道管理农田水利，对教化、社会救济、劝课农桑都有督率之责。康熙末年，江南粮储道道员王繻曰：“教化，监司责也”〔24〕。4.守巡道督征钱粮，查核府上报州县十年编造赋役全书是否确当。
在司法刑名方面：1.巡道查核州县自理案件。2.巡道代理审转窎远府州县承审案件。3.巡道核办窎远府州县秋审。4.按察所属司法行政事务，如刑具是否合式，监狱是否牢固，驿路卡房的修缮情况，以及奖惩缉犯勤惰，等等。在四川巴县档案中能查到川东巡道（驻重庆）这方面的大量札饬。
守巡道对所属府、州县的行政、司法、治安、文化、教育等具有广泛的考核、监察职能，《六部处分则例》和《清会典事例》规定有详细的失察处分。可见，“监司之体在辨属吏之清浊”〔25〕。
四、守巡道制度的特点和历史地位
综上所述，我们可以归纳明清守巡道制度有如下几个特点：
第一、守巡道是省级政权两大职能部藩臬二司的派出机构，是藩臬二司的辅佐官，而不是一级政府。正如清统治者所言：“监司体制虽隆，而所职不过分巡转核，或专司盐钱，转不若知府之责有专成”〔26〕。
第二、守巡道的主要职能在于考核、监察推行政令的府州县，即所谓“分巡转核”，“监司之体在辨属吏之清浊”。
第三、守巡道时设时省，因事因地而设，具有较强的灵活性，充分体现了施政需要的原则。例如，乾隆二十二年谕：“著将淮徐二府地方分巡事仍归淮徐河道兼辖，其扬州府地方分巡事务仍归淮扬河道兼理，俾事权归一，以资实效，其添设之淮徐道一缺即行裁汰”〔27〕。“以资实效”是守巡道的显著特点和废置原则。
第四、守巡道制度经过长期的调整、变革，到中叶渐趋完善，其职能从以考核、监察为主，逐渐向兼职集权化发展，且事权有守、巡、兵备等专职诸道趋于一体的迹象。“文武兵民事权归一”的巡道，俨然一级完整的政府。
第五、守巡道制度在地方行政管理中居于举足轻重的运行枢纽的历史地位。清人论道：“司道者，百吏之纲维；提镇者，三军之司命，皆天子屏翰大臣也，必其人功绩著闻，才识卓异，天子乃简而授之，非如知府、副将以下督抚可以奏补也”〔28〕。“况科道之条陈、纠劾尚多得自风闻，何如监司大员身任地方，目系本省政务民情者，较为真知灼见耶！”〔29〕可以说，守巡道是位高职要，关系着一省一地的吏治民生。
守巡道制度的历史地位可以概括为两点：
第一、守巡道制度是中国古代国家行政管理和行政监察发展到明清时期的进一步完善，也是君主专制制度集权统治加强在地方的体现。按行政学的理论，立法、行政、司法应该独立行使职权，为了提高国家行政管理效率，防止腐败，行政应该受到立法、司法至社会舆论的监督。也就是说，在行政系之外应该有强力的监督机制。但是，中国封建社会做不到这一点，实行是立法、行政、司法不分的集权统治。然而，我国古代的国家行政管理是相当发达的，虽然做不到近现代社会的三权分立，却达到了行政系统内监察、司法俱全。从秦王朝开始便在中央设置御史台等监察机构，专司稽查内外百官。不过，在地方实行三级政权体制之前和之初的元代，监察机构一直着眼于中央政权的设置，对地方更多的是派驻或临时“差遣”监督官员。发展到明清，专制集权统治加强，中央除设置都察院各道御史外，还专设六科给事中稽查六部。为了加强对地方的控制和管理，完善地方行政，监察职能就显得十分必要了。守巡道制度就是在这样一种背景下产生发展起来的，它们既是省政府对府、州县两级政府的监察监督官，又是省政府的重要组成部分。
我们知道，中国封建社会是以“人治”为主的社会，历来强调“国家分理庶务，务在得人”〔30〕，上级官员对下属本来就具有监察、考核的职能。但是，历代统治者都认为以此不足为凭，还需相对独立的监察机构，相互监督，这是我国封建社会国家行政管理高度发达的表现。明代守巡道萌芽之初，朱元璋讲过这样两段话：“上德不下究，下情不上达，远尔乘隔，上下不亲，民不可得而治矣”。又云：“朕以天下之大，民之奸宄者多，牧民官不能悉知其贤否，故设风宪为朕耳目，激浊扬清，绳愆纠缪，此其职也。……其司以抚治民为职，享民之奉而不思恤民，惟以贪饕掊克为务，此民之蠹也。官纠治其罪，毋姑息纵其为害”〔31〕。可见一斑。
清道光年间，黄本骥认为：“州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督抚，这是清代外官叠床架屋的一种积弊”〔32〕。笔者对此论断不敢完全苟同。明清地方行政管理信息的申送下达方式并非完全如此。比守巡道只低半品的府往往与道并称，“从来亲民莫切于县令，而知府表率一郡”〔33〕，府作为一级中间政权，承上达下，与省二司、督抚有直接的联系，不必事事都通过守巡道。如果明代和清初之守巡道因设置过多，有叠床架屋之嫌，那么，清中叶以后守巡道精简，兼职增多，事职扩大，特别是兼理行政管理的神经系统的驿传，守巡道制度就变得更为必要和合理了。守巡道制度存在五个多世纪，自然有它应有的重要历史地位。
第二、守巡道制度不仅精简了机构，而且起着有效保证地方省、府、州县三级政权正常运转的作用。这一点，在清中叶尤为明显。明清的“监司”，实际上是包括布按二司在内的。明清在地方不再单独设立监察机构，特别是清，中央一般也不向地方派遣监察御史，而是由布按二司的分司守巡道来既行使考核、监察所属府州县的职能，又兼管某些行政事务，机构精简，以求实效。加之，司法也是历代王朝，特别是明清的统治者当作行政管理运行机制来看待的。清代守巡道制度逐渐向监督、转核府州县司法刑名的巡道倾斜，起着一种运行机制的双重监督作用，运用得好，能有效地保证地方三级政府正常运转。如雍正六年，芮复传任分巡温处道，“会商人办铜积弊露，君为定期给直，持以法。商人窘时，君方劾揭温州府知府尹士伤”〔34〕。康熙年间，赵作舟任分巡沅靖道湖广按察司佥事，“听断如流，案无留牍。严饬属吏不轻用刑，而禁治豪
不少贷，境内肃然”〔35〕。清代守巡道还拥有密折封奏的特权，对布按、督抚都有一种监督作用。
同时，我们也应看到，守巡道制度是明清整个官僚制度系统的一个组成部分，尽管处在监察考核职能的位置上，但在专制政体的行政管理中，其职能的发挥也是很有限的。因为其本身也带有封建官僚体制的种种弊端，王朝的中后期或任用非人，往往弊端更为严重。早在明弘治年间，守道官就“多有顾恋妻子，罔肯出巡，所过州县，暮到朝行，甚至僻去处经年不至，地方事情全不留意，所以政令月坠而奸弊滋甚也”〔36〕。清康熙年间，潘耒就针对监司讲过这样一段话，“为监司者，但求朝令簿书得免注误，官方之清浊，非所计也。……视官资如传舍，视仕宦如经商，自身妻子而外，更不知有何事”〔37〕。所以，方苞讲：“监司法虽良，付之非人，其不能究，宣天子德而毒民以病国者，不胜道哉！”〔38〕吏治败坏已到无法收拾的程度了。守巡道制度趋于完善，却已进入清代吏治败坏日加的中后期，所以，对守巡道制度的历史地位也不能估计过高。
注释：
〔1〕〔6〕《续文献通考》卷60。
〔3〕〔4〕《明史》卷75，职官四。
〔2〕〔8〕〔15〕《明会要》卷40，职官十二。
〔5〕《明代典则》，也见《明会要》卷40。
〔7〕《明史·陈士启传》
〔9〕《清史稿》卷116。
〔10〕张集馨《道咸宦海见闻录》第77页，第60页。
〔11〕吴振棫《养吉斋丛录》卷3。
〔12〕刘子扬编《清代地方官制考》第95页。
〔13〕《清朝文献通考》卷34。
〔14〕《清会典事例》卷94，吏部处分例。
〔16〕〔36〕《明臣奏议》马文升奏议。
〔17〕《清通典》卷34。
〔18〕〔23〕《清世宗实录》卷3。
〔19〕陈宏谋《从政遗规》卷上，明职。
〔20〕〔21〕《清会典事例》卷80。
〔22〕〔30〕梁章钜《退庵随笔》卷4、7。
〔24〕〔27〕〔29〕席裕福辑《皇朝政典类篡》卷246，职官九。
〔25〕《清碑传集》卷81，“故江南按察使司按察使王公繻墓志铭”；“参政田公瑞家传”。
〔26〕〔29〕〔33〕《清朝文献通考》卷57。
〔28〕《皇朝经世文编》卷12，程含章“复林若洲言时务疏”。
〔31〕《世法录》，见《明会要》卷40。
〔32〕黄本骥《历代职官表》第68页，“历代官制概述”。
〔34〕《清碑传集》卷85，“浙江提刑按察司副使分巡温处道，芮君复传墓碣铭”。
〔35〕《清碑传集》卷80，“赵先生作舟暨元配于宜夫人合葬墓铭”。
〔37〕《皇朝经世文编》卷13，潘耒“上某学士书”。
〔38〕方苞《望溪先生文集》卷7，“送黄玉圃巡按台湾序”。
【专 题 号】K24
【复印期号】1996年03期
【原文出处】《社会科学辑刊》(沈阳)1996年01期第96-101页
【作者简介】吴吉远，史学博士，现在中纪委监察部纪检监察研究所工作。邮编：100081。
一、明代守巡道的设置源流
在中国古代，地方行政区划以道相称，最早产生于汉代。《汉书·百官公卿表》载：“县有蛮夷曰道”。汉代在少数民族聚居区所设置的县称道，但不是正式以道命名的设置。最早以道命名的设置是中央御史台对地方百官的监察区划。唐贞观初年，因山河形势之便，分全国为十道，开元二十一年（723）增为十五道，置采访处置使， 职掌与汉武帝所设置的十三部刺史略同，监察地方百官吏治。从此，道或路一直是中央对地方的监察区划。发展到明清，御史台改为都察院，但仍以地方最大行政区划省为单位，设十三道御史或十五道御史。
明清时期的守巡道实质上也是一种监察区划，是地方省级政府对府、州县两级政府的监察。同时，它又变成了地方官，要协助布、按两司处理相应的行政事务。不过，明清时的守巡道与之前的道或路又有很大的区别。明清时的守巡道是比较固定的机构设置，其主官称道员，而之前的道或路只是一种区划，派遣的官员称呼不一，或称观察使、处置使、安抚使，或称承宣使、按察使，等等。明初始设承宣布政使司、提刑按察使司为省级政府的两大机构，实源于自唐起的以道为监察区划的所设机构官名。明代从初期开始，又逐渐向地方派遣监察官员的巡按、巡抚和总督，到明末清初，巡抚、总督正式成为地方省的军政长官。所以说，监察地方吏治的道是明清省政府各主要机关的源头。
《续文献通考》载：“臣等按，马端临考：有‘承宣使始于唐，迄于宋’。似同于今之承宣布政使。然，考政和时改观察留后为承宣使，实非今之布政使司比也。今之布政司肪于明初行中书省”〔1〕。 也就是说，承宣布政使司似源于道，只是与监察吏治的设置联系不是那么紧密。在唐宋时曾设置过承宣使，而宋徽宗政和年间改观察留后为承宣观察使，就转化成为后来发展为提刑按察使的监察设置了。明清的承宣布政司是明初沿袭元代行中书省后才正式设置的。
提刑按察使司作为地方省政府的行政机构设置始于明，但作为官名则起源于唐，其演变要比承宣布政使司复杂得多，且始终与将全国分为道或路的监察区划紧密地结合在一起。
在中国封建社会国家行政管理中，非常重视行政监督监察的作用，从秦开始就设有御史大夫的中央行政监察系统。为了加强对地方官的督察，各朝都不断向地方派遣监察官。地方由郡县两级政权演变为省、府、州县三级政权，明清时定型的省政府的各主要机构都是由监察设置而来的。在中央不断向地方派遣的监察职官中，监察地方官吏兼管司法的按察使始终是其主流。
吴元年（1364），朱元璋仿元制，置各道按察司。洪武十三年置各道提刑按察使司。从此，开始完善省级政权的建设。守、巡道成为布按二司属官要比布按二司成为督抚的属官早得多。
从布政使司分出参政、参议为守道，分掌布政使的职能，开始于明成祖时期，“永乐间，每令方面官巡视民瘼。后遂定右参政、右参议分守各属府州县”〔2〕。从按察使司分出副使、佥事为巡道， 比守道要早，大概是因为巡道更多地体现了监察官与地方行政体制结合为一体的特点。明初，朱元璋十分注意吏治，“恐守令贪鄙不法，故于直隶府州县设巡按御史，各布政使司所属设试佥事”〔3〕。 洪武十四年恢复各道按察分司。十五年又置天下府州县按察分司，以儒士三存中等531 人为试佥事，每人按二县，凡官吏贤否、军民利病皆得廉问纠举。十六年尽罢试佥事，而于二十九年设置按察分司为41道，“此乃分巡之始也”〔4〕。朱元璋还非常重视地方监察官。洪武二十五年， 定王府筵宴按察佥事坐次，曰：“佥事方面官，宜入殿坐长史上”〔5〕。 佥事正五品，坐次在长史正四品之上，可见监察官在明初的地位和重要性。
明代道的设置十分芜杂，布政司参政、参议分司诸道的有：督粮道十三（十三布政司各一员，俱驻省城）、督册道二（江西、陕西两省设）、分守道六十一；按察司副使、佥事分司诸道的有：提学道十四（湖广二人）、清军道十二（江西布政使兼清军）、驿传道七（浙、赣、陕、闽、桂、黔六省清军道兼驿传）、分巡道六十八；此外，还有整饬兵备道四十二、协堂道二、水利道一、屯田道三、管河道一、盐法道十三、抚治道二、招练道一，监军道因事不常设。两直隶不设布按二司，而是将道衔寄于周围省份，北直隶寄衔山东、山西之道十，南直隶寄衔于山东、浙江、江西、湖广之道九。不仅从布按二司分出众多专职道，而且分守、分巡、兵备三道在一地多重复设置。这就是所谓“参政、参议、副使、佥事分守、分巡道及派管粮储、兵备、提学、屯田、清军、驿传、水利、抚民、招练、监军等事分司协管”〔6〕。
明代在地方各行省设置守巡道，是君主集权加强在地方行政体制中的体现，也是建设完善地方省级政权的重大措施，以加强对府州县有司的监督管理。中央有行政体系之外的都察院御史监察百官，地方有布按及其分司守巡道的监察考核。
尽管明代道的设置种类繁多，相当混乱，而且各道因带衔不同、品级各异，但是，分守、分巡道始终是主流。在总共259道中， 守巡道占56.76%，达148个，而且，守巡道逐渐形成一种制度，既是布按二司的属官，又主要负有考核、监察所属府州县吏治的职责，成为固定的地方官，常驻一地或省城，建衙置署，以库大使等为佐贰，置吏、役办理日常公务。道员的选用一是来源于中央各部院司员， “永乐十二年（1413）三月，诸曹郎、给事中出为监司者二十余人”〔7〕；一是由府州县官升迁。守巡道之间也有升迁，而且上下品级流动幅度很大，“内地监司率序迁，其后亦多超迁，不拘次，有一岁四五迁，由佥事至参政者”〔8〕。
总之，守、巡道和巡抚、总督一样，明代设置演变成地方官，刚形成制度，还很不完善，机构重叠，相互掣肘。
二、清代守巡道制度的演变和发展
清代守巡道制度是在沿袭明代守巡道制度基础上的进一步发展完善。
清初，在各省布政司、按察司置正、副官。不久，改置布政使左右参政、参议为守道，按察使副使、佥事为巡道。当时，守巡道或止辖一府，或数道同辖一府。顺治十六年（1659）谕：“各道兼带布按二司衔，著为例”。康熙六年（1667）裁守巡道一百零八员，后来又渐次复置，有统辖阖省者，有分辖三四府者，“省置无恒，衔额靡定，均视其升补本职为差”〔9〕。可见，清初承袭明制， 守巡道设置的数量也很大，管理上的混乱，职能的掣肘等基本上与明代相似。但是，从康熙朝开始便对守巡道进行一些调整变革，到乾隆朝，守巡道制度趋于完善。明清两代比较，可以看到清代守巡道制度有这样一些变革：（一）减少不必要的专职道，突出守巡道的地位。不再设置清军、监军、协堂、招练等专职道，粮储道、盐法道也大大减少，且多兼守、巡道。（二）利用兼职来减少守、巡、兵备三道的重叠设置。巡道多带兵备衔，守道也有一半带兵备衔者，剩下的就是为数不多的几个边境兵备道了，而且纯粹的守、巡道也为数不多。（三）从充分发挥守、巡道考核、监察府州县吏治的职能出发，减少守道设置，扩大巡道的数量。清末《（光绪）会典》卷四所载，全国只设守道二十，而巡道却达七十二。《清史稿·职官三》所载的情况更是如此，全国守道减为十三，而巡道却增加到八十一。四川、广东、云南、江西、湖南、江苏、浙江等省除粮道、盐法道外，不再设守道。守、巡道逐渐在全国形成这样一种分布格局：守、巡道不再同辖一地区，即在一地区设守道就不设巡道，反之亦然；在各省腹地钱粮等事务繁难处设守道，在各边境四方或新开发省份设巡道兼兵备，守巡道的职能渐趋统一。（四）裁去参政、参议、副使、佥事等衔，划一各道官品。清初沿袭明制，由京堂等官补授者为参政道，从三品；由掌印给事中、知府补授者为副使道，正四品；由科道补授者为参议道，从四品；由郎中、员外郎、主事、同知补授者佥事道，正五品。守巡皆同。乾隆十八年（1743），以“钱谷、刑名二司分任，道虽兼衔，事难越俎，且知府为道所辖，而参议、佥事衔者，阶级反较知府为卑，不足以表率”〔11〕。于是，下令裁去兼衔，定守巡道皆为正四品，而改知府为从四品。这在很大程度上减少了道与府之间的掣肘。（五）清代道的数量大大减少，重点突出。专职、守道的设置大减，而巡道的设置却有所增加。如四川，明代设有粮道一、盐法道一、守道五、提学道一、清军道一、驿传兼屯田道一、巡道四、兵备道六，共二十道，而清代乾隆十八年后只设茶盐道一、巡道一、巡道兼驿传、兵备者四，一共不过六道。可见，清代的守巡道的分布更为合理，其职能更便于发挥。
有人认为，乾隆十八年，裁守巡道所带藩臬二司参政、参议、副使、佥事等衔，定守巡各道皆为正四品，“自此，道员不再是临时性的‘差使’，而成为实官了”〔12〕。笔者认为，带衔与实官与否没有直接的联系。清代总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副御史衔；同时，督抚还兼兵部尚书、侍郎衔，能说清代督抚不是实官吗？裁守巡道所带参政、参议、副使、佥事等衔，只是便于表率所属，使守巡道制度更加合理化。可以说，明代守巡道道员就已成为实官，所带衔表示它们的出自原义，说明它们分属于布政司和按察司，是藩臬二司的辅佐官。乾隆十八年后，守巡道并没有改变它们藩臬二司属官的属性，仍然保持时设时省，因事而设的特点。
清代守巡各道均建有自己的衙门，其署内组织结构，“各道库大使，直隶、山东、江西、福建、浙江、湖北、湖南、云南各一人；仓大使陕西、广东各一人。库仓大使掌各道之库藏仓庾，皆因所掌之事先后设定员额”〔13〕。因守巡道不是一级政府，所掌事务为考核、监察所属府州县吏治和兼理一些专职，其组织结构自为简便。但是，办事人员仍然是常设的。据《清会典事例》记载，各道衙门均设有典吏，多者十九人，少者二三人，有的还设有攒典，皆为协助各道办理所属事务的吏员。另外，还设有十几至二三十人不等的经制差役。守巡道分别核管钱谷、刑名，幕友也是必备的，延请多少，视事务繁简、收入多少而定。外任官员，除携带兄弟妻子外，还允许带家人长随，“道府带三十名”〔14〕。由此，道署也能组成一个偌大的衙门。
三、明清守巡道的职能
按行政管理的理论，任何行政机构的设置均以施政需要为原则。明清总督、巡抚、布政使、按察使、知府都具有行政、监察两方面的职能；同时，又在行政管理中设有较为独立的监察系统，即中央有科道，地方有守巡道。
守、巡道分别是明清布政使司和按察使司的辅佐官，分掌布按二司的职能。清代省级政权的建设，布按二司的职掌要比明代健全、完备得多，作为布按二司的辅佐官，守巡道的职能从明到清也逐渐完善。
明代省级政权还处于调整、健全以及与中央政府的衔接过程中，中央不断差遣御史巡按、巡抚、总督监察地方，加强对地方的控制和行政管理；地方又从布按二司分出守巡道，还很难见到明代守巡道明确职能的记载。根据明代布按二司的职掌和守巡道的设置特点，守巡道的职能主要在考核和监察府、州县两级政府的行政、司法吏治的好坏、官员廉贪等方面。守巡道的分工，就是守道分掌布政使考满的职能，考核所属府、州县官的政绩、品级，汇总于布政司；巡道分掌按察使考察的职能，按考察八项标准监察、纠劾所属府、州县官，汇总于按察司、布政司。“考满、考察二者相辅而行”，守巡道的职能也是相通的，正如洪武七年，朱元璋训谕新任按察佥事时所说：“风宪之设在整肃纪纲，澄清吏治，非专理刑名，尔等分明大体，毋拘拘绳墨之末”〔15〕。明代守巡道的职能运作，一是府、州县官呈报政绩和行政、司法的办理文案，坐镇考核、监察；二是不时巡视所属府、州县，亲临考核、监察行政事务、司法案件办理情况，甚至亲自处理府、州县行政事务，接受司法词讼。如弘治元年（1488）马文升奏议所讲：“我朝设按察司以总理各道，以肃清郡县。其分巡、分管官常驻在外，遍历所属，接受词讼，禁革奸弊，是以贪污知所警惧。……今后布按二司分巡、分管官，每年春二月中出巡，七月中回司；九月中出巡，十二月中回司，务要遍历所属。……凡贪污官吏、蠹政害民及一切兴利除害之事，有益地方者，务在举行。每季终，分巡官将一应合行事件，各开报抚按处查考”〔16〕
清代的考课制度分京察与大计二法，已不同于明，道的设置亦偏重于巡道，且多兼专职，所以，清代守巡的职能渐趋一致。《清朝通典》职官十二载道的职掌云：“分守、分巡及粮储、盐法各道或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼学政，或兼茶马、屯田，或以粮盐兼分巡之事，皆掌佐藩臬，核官吏、课农桑、兴贤能、厉风俗、简军实、固封守，以倡所属而廉察其政治”〔17〕。雍正元年（1723）正月初一，雍正帝特谕地方官，对守巡道官讲：“尔等官历佥司，所以赞襄藩臬，承流宣化者也。分守、分巡职居协理……。如守巡两道首法已惠民，凡府州县之廉洁贪污，俱宜细加察访，不时密详督抚，以凭举劾；地方有土豪武断，尤宜禁戢剪除，卫民除莠，乃称其实”〔18〕。可见，清代的守巡道的职能要比明代守巡道广泛得多，大致有这样两个方面：一是考核、监察所属府州县行政、司法、吏治；二是负责某些专项行政事务，形同当今省政府各厅副厅长的分工。曾任过数省巡抚的陈宏谋对守巡道的职能作了一个近乎动态的理论概述：“守巡两道非止为理词讼之设也。一省之内，凡户婚田土、赋役、农桑悉总之布政司；凡劫窃斗杀、贪酷奸暴悉总之按察司。两司堂上官，势难出巡，力难兼理，故每省计远近，设分守巡道，令之督察料理。所分者总司之事，所专者一路之责。凡一路之官吏不职，士民不法，冤枉不伸，奸蠹不除，废坠不举，地粮不均，差役偏界，衣食不足，寇益不息，邪教不衰，土地不僻，……游民不业，鳏寡孤独，疲癃残疾之人不得其所。凡接于目者，皆得举行；听于耳者，皆得便宜。应呈者呈，请两院施行；应牌劄者牌劄，各州县条议。督责守令，详密如主婆；守令奉法，恐惧如严师。务使一路风清弊绝，所部事理民安，入其疆无愁叹之声，见其民无憔悴之色，然后尽守巡之职”〔19〕。可见，所有地方应行、应兴、应革之政，无不关系守巡道之责。不过，在这广泛的职能中，守巡道的主要职能还在于关系社会安宁与否和统治稳定与否的刑名司法方面，所以，才有“守巡两道非止为理词讼之设也”之说。
清代守巡道的职能细分起来，可以作这样的阐述：
在行政管理方面：1.守巡道考核、监察所属府、州县。“大计”之年，“州县佐贰属官，由州县主管开造贤否事实，申送知府填注考语，再送该管道查核”〔20〕。州县主官及府佐贰属官亦由知府注考，送该管道考核，布按两司转呈督抚〔21〕。一省之政，“督抚之所监临，监临此政；按察司之廉访，廉访此政；守巡之所分理，分理此政”〔22〕。一旦发现府、州县有劣迹违法行为，“巡抚参劾知府，应由司道揭报；参劾州县，应由司道府揭报”〔23〕。2.守巡道管理驿传。乾隆四十三年规定各省驿务应由巡道管理。3.守巡道管理农田水利，对教化、社会救济、劝课农桑都有督率之责。康熙末年，江南粮储道道员王繻曰：“教化，监司责也”〔24〕。4.守巡道督征钱粮，查核府上报州县十年编造赋役全书是否确当。
在司法刑名方面：1.巡道查核州县自理案件。2.巡道代理审转窎远府州县承审案件。3.巡道核办窎远府州县秋审。4.按察所属司法行政事务，如刑具是否合式，监狱是否牢固，驿路卡房的修缮情况，以及奖惩缉犯勤惰，等等。在四川巴县档案中能查到川东巡道（驻重庆）这方面的大量札饬。
守巡道对所属府、州县的行政、司法、治安、文化、教育等具有广泛的考核、监察职能，《六部处分则例》和《清会典事例》规定有详细的失察处分。可见，“监司之体在辨属吏之清浊”〔25〕。
四、守巡道制度的特点和历史地位
综上所述，我们可以归纳明清守巡道制度有如下几个特点：
第一、守巡道是省级政权两大职能部藩臬二司的派出机构，是藩臬二司的辅佐官，而不是一级政府。正如清统治者所言：“监司体制虽隆，而所职不过分巡转核，或专司盐钱，转不若知府之责有专成”〔26〕。
第二、守巡道的主要职能在于考核、监察推行政令的府州县，即所谓“分巡转核”，“监司之体在辨属吏之清浊”。
第三、守巡道时设时省，因事因地而设，具有较强的灵活性，充分体现了施政需要的原则。例如，乾隆二十二年谕：“著将淮徐二府地方分巡事仍归淮徐河道兼辖，其扬州府地方分巡事务仍归淮扬河道兼理，俾事权归一，以资实效，其添设之淮徐道一缺即行裁汰”〔27〕。“以资实效”是守巡道的显著特点和废置原则。
第四、守巡道制度经过长期的调整、变革，到中叶渐趋完善，其职能从以考核、监察为主，逐渐向兼职集权化发展，且事权有守、巡、兵备等专职诸道趋于一体的迹象。“文武兵民事权归一”的巡道，俨然一级完整的政府。
第五、守巡道制度在地方行政管理中居于举足轻重的运行枢纽的历史地位。清人论道：“司道者，百吏之纲维；提镇者，三军之司命，皆天子屏翰大臣也，必其人功绩著闻，才识卓异，天子乃简而授之，非如知府、副将以下督抚可以奏补也”〔28〕。“况科道之条陈、纠劾尚多得自风闻，何如监司大员身任地方，目系本省政务民情者，较为真知灼见耶！”〔29〕可以说，守巡道是位高职要，关系着一省一地的吏治民生。
守巡道制度的历史地位可以概括为两点：
第一、守巡道制度是中国古代国家行政管理和行政监察发展到明清时期的进一步完善，也是君主专制制度集权统治加强在地方的体现。按行政学的理论，立法、行政、司法应该独立行使职权，为了提高国家行政管理效率，防止腐败，行政应该受到立法、司法至社会舆论的监督。也就是说，在行政系之外应该有强力的监督机制。但是，中国封建社会做不到这一点，实行是立法、行政、司法不分的集权统治。然而，我国古代的国家行政管理是相当发达的，虽然做不到近现代社会的三权分立，却达到了行政系统内监察、司法俱全。从秦王朝开始便在中央设置御史台等监察机构，专司稽查内外百官。不过，在地方实行三级政权体制之前和之初的元代，监察机构一直着眼于中央政权的设置，对地方更多的是派驻或临时“差遣”监督官员。发展到明清，专制集权统治加强，中央除设置都察院各道御史外，还专设六科给事中稽查六部。为了加强对地方的控制和管理，完善地方行政，监察职能就显得十分必要了。守巡道制度就是在这样一种背景下产生发展起来的，它们既是省政府对府、州县两级政府的监察监督官，又是省政府的重要组成部分。
我们知道，中国封建社会是以“人治”为主的社会，历来强调“国家分理庶务，务在得人”〔30〕，上级官员对下属本来就具有监察、考核的职能。但是，历代统治者都认为以此不足为凭，还需相对独立的监察机构，相互监督，这是我国封建社会国家行政管理高度发达的表现。明代守巡道萌芽之初，朱元璋讲过这样两段话：“上德不下究，下情不上达，远尔乘隔，上下不亲，民不可得而治矣”。又云：“朕以天下之大，民之奸宄者多，牧民官不能悉知其贤否，故设风宪为朕耳目，激浊扬清，绳愆纠缪，此其职也。……其司以抚治民为职，享民之奉而不思恤民，惟以贪饕掊克为务，此民之蠹也。官纠治其罪，毋姑息纵其为害”〔31〕。可见一斑。
清道光年间，黄本骥认为：“州县的文书先申府，府申道，道送司，司再呈督抚，这是清代外官叠床架屋的一种积弊”〔32〕。笔者对此论断不敢完全苟同。明清地方行政管理信息的申送下达方式并非完全如此。比守巡道只低半品的府往往与道并称，“从来亲民莫切于县令，而知府表率一郡”〔33〕，府作为一级中间政权，承上达下，与省二司、督抚有直接的联系，不必事事都通过守巡道。如果明代和清初之守巡道因设置过多，有叠床架屋之嫌，那么，清中叶以后守巡道精简，兼职增多，事职扩大，特别是兼理行政管理的神经系统的驿传，守巡道制度就变得更为必要和合理了。守巡道制度存在五个多世纪，自然有它应有的重要历史地位。
第二、守巡道制度不仅精简了机构，而且起着有效保证地方省、府、州县三级政权正常运转的作用。这一点，在清中叶尤为明显。明清的“监司”，实际上是包括布按二司在内的。明清在地方不再单独设立监察机构，特别是清，中央一般也不向地方派遣监察御史，而是由布按二司的分司守巡道来既行使考核、监察所属府州县的职能，又兼管某些行政事务，机构精简，以求实效。加之，司法也是历代王朝，特别是明清的统治者当作行政管理运行机制来看待的。清代守巡道制度逐渐向监督、转核府州县司法刑名的巡道倾斜，起着一种运行机制的双重监督作用，运用得好，能有效地保证地方三级政府正常运转。如雍正六年，芮复传任分巡温处道，“会商人办铜积弊露，君为定期给直，持以法。商人窘时，君方劾揭温州府知府尹士伤”〔34〕。康熙年间，赵作舟任分巡沅靖道湖广按察司佥事，“听断如流，案无留牍。严饬属吏不轻用刑，而禁治豪
不少贷，境内肃然”〔35〕。清代守巡道还拥有密折封奏的特权，对布按、督抚都有一种监督作用。同时，我们也应看到，守巡道制度是明清整个官僚制度系统的一个组成部分，尽管处在监察考核职能的位置上，但在专制政体的行政管理中，其职能的发挥也是很有限的。因为其本身也带有封建官僚体制的种种弊端，王朝的中后期或任用非人，往往弊端更为严重。早在明弘治年间，守道官就“多有顾恋妻子，罔肯出巡，所过州县，暮到朝行，甚至僻去处经年不至，地方事情全不留意，所以政令月坠而奸弊滋甚也”〔36〕。清康熙年间，潘耒就针对监司讲过这样一段话，“为监司者，但求朝令簿书得免注误，官方之清浊，非所计也。……视官资如传舍，视仕宦如经商，自身妻子而外，更不知有何事”〔37〕。所以，方苞讲：“监司法虽良，付之非人，其不能究，宣天子德而毒民以病国者，不胜道哉！”〔38〕吏治败坏已到无法收拾的程度了。守巡道制度趋于完善，却已进入清代吏治败坏日加的中后期，所以，对守巡道制度的历史地位也不能估计过高。
注释：
〔1〕〔6〕《续文献通考》卷60。
〔3〕〔4〕《明史》卷75，职官四。
〔2〕〔8〕〔15〕《明会要》卷40，职官十二。
〔5〕《明代典则》，也见《明会要》卷40。
〔7〕《明史·陈士启传》
〔9〕《清史稿》卷116。
〔10〕张集馨《道咸宦海见闻录》第77页，第60页。
〔11〕吴振棫《养吉斋丛录》卷3。
〔12〕刘子扬编《清代地方官制考》第95页。
〔13〕《清朝文献通考》卷34。
〔14〕《清会典事例》卷94，吏部处分例。
〔16〕〔36〕《明臣奏议》马文升奏议。
〔17〕《清通典》卷34。
〔18〕〔23〕《清世宗实录》卷3。
〔19〕陈宏谋《从政遗规》卷上，明职。
〔20〕〔21〕《清会典事例》卷80。
〔22〕〔30〕梁章钜《退庵随笔》卷4、7。
〔24〕〔27〕〔29〕席裕福辑《皇朝政典类篡》卷246，职官九。
〔25〕《清碑传集》卷81，“故江南按察使司按察使王公繻墓志铭”；“参政田公瑞家传”。
〔26〕〔29〕〔33〕《清朝文献通考》卷57。
〔28〕《皇朝经世文编》卷12，程含章“复林若洲言时务疏”。
〔31〕《世法录》，见《明会要》卷40。
〔32〕黄本骥《历代职官表》第68页，“历代官制概述”。
〔34〕《清碑传集》卷85，“浙江提刑按察司副使分巡温处道，芮君复传墓碣铭”。
〔35〕《清碑传集》卷80，“赵先生作舟暨元配于宜夫人合葬墓铭”。
〔37〕《皇朝经世文编》卷13，潘耒“上某学士书”。
〔38〕方苞《望溪先生文集》卷7，“送黄玉圃巡按台湾序”。