根据日常变化无常的用字法来判断事物的性质是极为荒唐的。这一点从命令与建议的混淆中看得最为清楚，这种混淆的产生则是由于提供建议和发出命令以及在其他许多情形下，说话的方式都是命令式的。因为“做这事”一词不仅是命令者的语词，而且也是提供建议者和劝说者的语词。很少有人会看不出来这些说法性质完全不同。而且在察觉说话的人是谁、说话的对象是谁和在什么情况下说的以后，也很少有人不能加以区别。
但他们在书面上看到这些语句后，由于不能或不愿深入考虑客观情况，于是便按照怎样最适合于他们想作出的结论或想赞成的行为，有时把提供建议者的话误认为命令者的话，有时则恰好相反。为了避免这种错误，并使命令、建议和劝说的词句获得其明确的固有函义，我提出定义如下：当一个人说“得如何如何”或“不得如何如何”时，如果除了说话者的意志外别无其他理由，便是命令。根据这一点就显然可以得出一个结论说：命令者发出命令时代表的只是自己的利益，因为他发出命令的理由只是他自己的意志，而每一个人的意志的目标则是自己的某种利益。
当一个人说“得如何如何”或“不得如何如何”时，如果其理由是从说话的对象因此而得到的利益上推论出来的便是建议。根据这一点就显然可以看出，提出建议的人不论其内心意图如何，他代表的只是听取建议者的利益。
因此，建议与命令之间便有一个很大的区别存在：——命令是为了本人的利益，建议是为了别人的利益。从这一点上又产生了另一区别：——人们有义务要执行命令，正像他订立信约要服从的情形一样；但他却没有义务要做别人建议他的事情，因为不采取建议所受到的伤害只及于他自己；要是他订立信约要服从时，那么建议就变成命令的性质了。两者之间的第三个区别是：——没有人能声言有权当别人的建议者，因为他不能声言自己在里面有什么利益；他只能以自己有意知道别人的计划为理由，要求别人给予提供建议的权利或为自己求得其他的利益；这中间自己的利益，正像我在前面所说的，是每一个人的意志的固有目标。
建议的性质中还有一点是：征求建议的人不论所问得的是什么，根据公道说来不能加以控告或惩罚，因为征求旁人的建议就是让他提出自己认为最好的意见。因此，向主权者（不论是君主还是一个会议）提供咨议的人，如果是由主权者咨询而提出的，那么根据公道说来就不能因此而受惩；因为他的意见无论是否符合于大多数人的意见，总是符合于辩论中提出的提案的。因为会议的公众意见如果在辩论终结前可以看出来，那么他们就不应当征询、也不应当接受任何进一步的建议，理由是会议的公众意见就是辩论所得的决议和一切审议的目的。一般说来，征询建议的人就是授权人，所以便不能加以惩罚，而主权者所不能做的，其他人也就没有人能做了。但如果一个臣民对另一个臣民提出建议，叫他做任何违法的事，那就不论这一建议是出自恶意还是仅仅出自不明法禁，国家都可以施加惩罚；因为在每一个人都应注意自己所服从的法律的地方，不明法禁不能作为充分的口实提出。
劝说与劝阻是提供者强烈地表示希望得到遵从的建议；更简单地说，这就是强压给他人的建议。因为劝说者并不会向对方推论他所提议的事情后果如何，并在这里面运用真正说理的力量，他只是鼓动他所建议的对象采取行动。
劝阻别人采取某种行动时，情形也是这样。因此他们在说话时更注意人们的公众情绪与舆论，并运用直喻、隐喻、例证和其他讲演术的武器，说服听众相信遵从了他们的意见之后有什么用处、能得到什么荣誉、或者是怎样合乎正义。
由这一点就可以推论出：第一，劝说与劝阻为的是提供建议的人的利益而不是征询者的利益，这便违反了建议人的义务；根据建议的定义说来，建议者应当管的不是自己的利益，而是对方的利益。他的建议是为了自己的利益这一点，从他喋喋不休而又使劲地敦促、或是装腔作势的姿态这些情形中就可以十分清楚地看出来。这种建议由于没有人要求他提出，而是出自他自己的需要；所以便主要是为了自己的利益，而只附带地为了对方的利益，甚至根本没有为对方的利益打算。
其次，劝说与劝阻的用处只在于对群众讲话的场合。因为对一个人讲话时，中途可能被拦住，他的理由可能受到比群众更为严格的考察；因为群众人数太多，不可能跟那个不加区别地同时对大家发表演说的人争辩或对话。
第三，在对方要求提出建议时，自己却进行劝说或劝阻的人便是腐化的建议人，就好象是受到了自我利益的贿赂一样。因为他们所提供的建议不论有多好，但正像为了贪图报酬而作出公正判决的法官不能成为公正的法官一样，提供这种意见的人也不能成为良好的建议者。但依法可以下命令的人，像一个家庭中的父亲或一个军队的领袖这类的人，他们的劝说或劝阻，便非但是合法的，而且是必要的和值得称道的。不过这就不是建议而是命令了。当命令是为了执行一种辛劳的工作时，有时是出于必要，更为经常的是出于人道主义的考虑，需要用鼓励的方式发出，并使用建议的声调，而不用粗暴的命令式的语言，使之更为动听。
我们可以引圣经中表达命令与建议的语言形式作为例子来说明其间的区别：“除了我以外、你不可有别的神。”（见《旧约申命记》第v 章第7 节）、“不可为自己雕偶像。”（见同章第8 节）、“不可妄称耶和华你神的名”（见同章第11节）、“守安息日为圣日。”（见同章第12节）、“孝敬父母”（见同章第16节）、“不可杀人”（见同章第17节）、“不可偷盗”（见同章第19节）等等都是命令，因为服从这些命令的理由是根据上帝王的意志而来的，而上帝则是我们有义务要服从的。但“要变卖你一切所有的、分给穷人”、“你还要来跟从我”（见《新约路加福音》第xviii章第22节）等则是意见，因为我们要这样做的理由是根据我们自身将来会在天堂里发财致富这种利益而来的。“你们往对面村子里去、必看见一匹驴拴在那里、还有驴驹同在一处、你们解开牵到我这里来，”（见《新约马太福音》第xxi 章第2 节）是命令，因为他们做那事的理由是根据他们的主的意志而来的，但“你们各人要悔改、奉耶稣基督的名受洗”则是意见，因为我们应当这样做的理由只是为了我们自己的利益，而不是为了全能的主的任何利益；全能的主不论我们怎样叛变都是我们的王，而我们自己则除开这样做以外就没有方法避免由于自己的罪而将要遭受的惩罚。
建议与命令的区别现在已经根据建议的性质（在于提供者所提出的行为之必然或可能的后果使听取建议的人受到利益或损害）推论出来了，参议人员的适与不适也可以用同样的方式推论出来。因为经验不过是先前所见到的行为的结果的记忆，而建议则只是将这项经验告知别人的语言。建议的优缺点和知慧相同。对于国家法人说来，参议人员就是在记忆和心理讨论上为它服务。自然人和国家之间虽然有这一类似之点，但却连带有一个很重要的不同之点：——自然人的经验是从感官的自然对象上获得的，这种对象在他身上发生作用时本身并不具有激情或私利，但为国家的代表者提供建议的人却可能有、而且常常有其个人的目的与激情，使他们的建议经常受到怀疑，而且许多时候甚至是不忠实的。因此，我们便可以规定良好的参议者的第一个条件为：“本身的目的与利益不能和对方的目的与利益相矛盾”。
其次，参议者的职务是在审议一种行为时，以能使对方更真实而明确地了解情况的方式将行为的后果明白地显示出来。因此，他提出建议的方式就应当使真理最为明白地反映出来；也就是说要在证据允许的范围内，尽可能运用牢靠的推理和有意义与确切的语言。因之，那些从书本上的例子里或根据书本的权威得出的、根本不能作为善恶的论据而只能作为事实或意见之佐证的轻率而不明确的推论，那些易于激动感情的模糊、混乱和含混不清的表达方式以及一切隐喻式的语言都是和参议者的职务不相容的，因为这种推理和表达方式只能用来欺骗或使对方迷失自己的目标。
第三，由于提供建议的能力是从经验和长期研究中得来的，而任何人都不能认为对一个大国的管理所必需知道的一切事务都具有经验；因此，除开自己十分精通而又经过深入思考与研究的事情以外，任何人都不能认为是一个良好的参议者。鉴于：国家的职责在于安内与攘外，因此我们发现：它对于人类的性情、政府的权利以及公平、法律、正义和荣衔的性质等等都需要广博的知识，这一切知识不经研究是无法获得的。同时，对于本国和邻邦的国力、财富、地理情况以及可能以任何方式侵扰本国的外国的意向与企图等等也需要有渊博的认识，而这一切不具有丰富的经验是办不到的。这些事情非但是整个说来，而且是每一种细节都需要有年纪的人穷年累月的考察，与非同寻常的研究。
正像我在前面（第八章）所说的，建议所需要的智慧是判断。在这一点上，人与人之间的差异来源于不同的教育，某些人从事一种研究或业务，另一些人则从事另一种研究或业务。做任何事物时如果有颠扑不破的法则可循，像机械和建筑中的几何法则那样，那么所有的人的经验都抵不上学习或发现这种法则的人的意见。而在没有这种法则可循时，那么在特种业务中经验最丰富的人其判断也最好，因而也是最好的参议者。
第四，要能够对国家提供有关他国事情的建议，就必须熟悉来自该国的情报与文献，以及两国之间的一切条约与其他国家事务的记录。这种事情除开国家代表者认为适宜的人以外没有人能做。根据这一点我们就可以看出，没有被召请去提供建议的人，在这些事情上就不可能提出好建议来。
第五，假定参议者的人数能配合需要，那就最好是分别地听取他们的建议而不要聚在一起听取，其理由如下：第一，分别听取时所得到的是每一个人的意见，而聚议一堂时则许多人只是唯唯诺诺地提出意见，或是自己的手足不随着自己的意识转，而是听旁人一大套滔滔不绝的言词支配，因为他们怕提出反对意见后使已经发言的人或整个会议感到不高兴，还有些人则是怕自己显得比赞成相反意见的人在理解上更迟钝。其次，多数人聚议时就不能不有某些人的利益和公众利益相冲突，这些人由于自己的利益就会感情激动、感情激动时就会滔滔不绝地大放厥词，而这样就会吸引起他人也持同样的意见。
因为人们的情绪在分开时是温和的，就像一根燃木之火一样；但聚在一起时就会柴多火焰高了。特别是当他们互相以言词进行攻击时，更会在提意见的名义下，使全国陷于烈焰之中。第三，分别听取每一个人的意见时，如果有必要就可以经常打断对方、提出反问，以便研究他所提供的意见的理由是否正确、或者有多大的可能性。但当许多人一起聚议时就办不到这一点。在这种场合，人们在每一个困难问题上都会因为议论庞杂而感到惊奇诧异、头晕目眩，了解不到他所应当采取的办法。此外，许多人被召聚议时就不可能没有一些人野心勃勃，想让人家认为自己口才出众，而且精通政治；于是提出意见时就会不考虑所提的事情，而只顾把一些从书本上找来的五花八门的破布碎线凑成五彩缤纷的讲词让人家喝彩。这些至少是不相干的事情，占去了认真商议的时间；但以秘密的方式个别听取意见时，这种情形就容易避免。第四，审议公共事务时常常有需要保持秘密的，许多人提建议，尤其是聚议一堂时就很危险；因此，大的会议就有必要把这类的事交付给最精通而又最忠诚可靠的少数人处理。
总起来说，试问在儿女婚嫁、土地处理、家务管理、私人财产经营等问题上希望或愿意接受参议者为之操心的人中，有没有人十分赞成找许多参议者开大会听取意见呢，特别是如果这些人中有的人不愿看见他家道富裕时就更难说了。一个人如果由许多慎重的参议者协助办事，并全都就各人的专长分别征询意见，那就是最好的办法；正像打网球时运用能干的副手并把他们放在适当的位置上一样。次好的办法是像那些完全没有副手的人一样仅仅依靠自己的判断。但如果一个人在事业中被一整套参议意见所左右，而这种意见则除非赞成者占多数就无法通过，其执行一般又都由于嫉妒或利益而受到反对方面的阻挠的话，那么他所用的办法就最差。就像一个人去打球一样，虽然陪同去的选手很好，但却是坐独轮车或其他本身很笨重的交通工具去的，同时驾车的人意见和动作又不协调，以致更加迟缓。这种情况插手的人愈多就愈坏，其中要是有一个人或几个人希望他失败时就坏到极点了。多人之眼胜于一人之目这话虽是确实的，但对许多参议者而言却不能这样理解，唯有最后决定权由一人掌握时才是这样。否则由于许多眼睛看同一事物时视线不同，往往会看偏到自己的利益方面去了。那些不愿意偏离目标的人，四处观看时虽是用两只眼睛，但描准时却从来就只用一只眼。
所以一个大的民主国家之所以得以保存，或因外敌当前使之团结、或因其中某一杰出人物的声望足以号召群伦、或因少数人秘密咨商，或因势均力敌的党派互相畏惧，但从来不是由于会议上公开商议。至于极小的国家则无论是君主国还是民主国，要使它的生存超出强大邻邦对之心怀妒忌的时限，那是任何人类智慧也办不到的。
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